地方政府债务问题探讨及对策

吴长勇

快速增长的地方政府债务拉动了GDP增长，其正面作用不容抹杀，但是潜在风险也在积聚。依法规范地方政府债务管理、强化领导责任、以及提高政府支出效益，是完善地方政府治理的重要内容，也是化解地方政府债务风险的治本之策。

一、地方政府债务潜在风险不容小觑

2013年12月30日审计署审计公告显示，政府债务率超过100%；尤其是地方政府债务快速增长，2011年至2013年6月底省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%；2013年6月底全国2 778个县级政府债务余额50 419.18亿元，平均每家18.15亿元。

在经济及财政收入增速放缓趋势下，在债务余额超过政府综合财力时，地方政府还本付息的压力是显而易见的。由于市县政府债务规模庞大以及偿债能力差，如果不能有效控制债务规模，将来市县政府违约案例可能会引发区域性财政危机和金融危机，甚至演变成全国性经济危机。

二、地方政府债务规模快速膨胀造成的不利后果

1.小微企业融资更加困难以及资金成本大幅上升。

在经济增速放缓的大背景下，小微企业盈利能力和偿债能力普遍较差，金融机构更愿意把资金借给政府，而不是小微企业。全社会资金总量是特定的，政府融资份额大幅增加，直接造成小微企业融资更加困难。同时政府的海量融资还抬高了资金成本，小微企业要获得信贷资金必须支付更高的利息。

2.经济结构调整以及转变经济增长模式难度增加。

“土地财政”迫使地方政府更加依赖房地产行业，在投资拉动经济增长以及宽松货币政策下，大规模基础设施建设和房地产行业持续繁荣，钢铁水泥等过剩行业能够继续维持下去，企业转型压力明显减轻，淘汰落后产能以及转变经济增长模式等政策目标实现难度明显增加。

3.短期内大规模低水平投资，容易造成资金损失浪费。

在短期内增加数以万亿计的政府投资，必然造成人财物的过度紧张，很难保证项目规划、可行性研究、勘察设计、施工达到高质量。这将造成政府投资的经济性、效率和效果下降。此外，地方政府债务普遍没有纳入预算管理，债务规模及支出缺乏有效控制和监督，容易滋生腐败。

三、地方政府治理中存在的一些问题

1.重GDP数字，轻发展质量。

在发展质量和GDP增长之间，地方党政领导更加关注后者，更加热衷于招商引资，经济增长以消耗资源和环境质量为代价，名义上GDP连年高速增长，但环境质量却没有同比例增长，居民收入增长慢于CPI增速而感到购买力下降，影响了幸福感。

2.重建设，轻管理，支出效益差。

在政府投资项目中，盲目决策，缺乏长远和统筹规划，低水平重复建设问题十分突出。有些项目，前瞻性不足，只看“面子”，不重“里子”，如城市管网项目，设计标准低，不能满足实际需要。有些形象工程不顾财力，盲目追求高标准建设，工程造价大幅攀升，但功能却无实质性改变。有些项目因利益驱动上马，消耗了大量资金，如建成多年后通行车辆远远低于设计指标的高速公路。

3.未充分考虑社会受益度。

一方面安排了投资巨大而社会受益度低的大项目，如数以亿元计价的体育场馆、博物馆等大型公共建筑，这些建筑实际利用率较低；另一方面社会亟需的项目没有安排投资，如幼儿园和中小学项目，致使上学入托越来越难，影响社会满意度。

四、关于加强地方政府债务管理的建议

1.完善地方党政领导干部监督机制。

十八届四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。加强领导干部监督，建立与权力相匹配的责任追究制度，突出领导干部作为第一责任人的责任，把政府支出效益作为领导干部任免奖惩的重要依据。完善政府投资决策机制和监督制度，提高政府投资透明度，重大投资项目必须经过充分论证和批准，建立重大项目决策公示和持续跟踪记录制度，重大损失浪费不仅要记录在案，还要追究责任。

2.通过法律规范地方政府债务管理，强化领导责任。

地方政府债务问题的最大隐患是党政领导干部不用承担责任。在投资冲动驱动下，地方政府债务规模仍呈增加趋势。为防患于未然，应当尽早以法律手段约束地方政府债务规模，明确债务规模上限，债务类型定义以及会计记录、报告和监管制度，政府债务实行预算管理，把债务总量控制责任作为地方党政领导干部的重要经济责任。

3.积极推进政府支出绩效评价，提高政府支出效益。

政府支出是体现责任政府、阳光政府、廉洁政府的主要内容。政府支出应当向公共支出转变，主要体现公平而不是效率，遵循社会需要以及经济合理性原则，严格限制对企业的补助，消减不必要的支出，有效阻止权力寻租。积极推进政府支出绩效评价，促进政府支出更加合理高效。在安排政府支出时应力争做到像花费自己的钱一样精打细算。

（作者单位：审计署驻济南特派员办事处）