特殊利益集团对政治系统的影响路径分析

杜专家，倪咸林

（清华大学，北京 100084）

自鸦片战争以来，中国开始从传统农业社会向现代工业社会转型，改革开放后的市场经济建设加速了这一转型过程。在转型的过程中，克服转型阻力成为一个不容忽视的问题。当前转型的阻力之一便是特殊利益集团对旨在实现社会公平、正义的改革的阻挠。2012年12月，习近平在广东考察时指出:我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既要勇于冲破思想观念的障碍，又要勇于突破利益固化的藩篱［1］。有学者将其中的“利益固化的藩篱”这一形象提法解读为“保障既得利益持久性存在而设置的防御壁垒”［2］。那么，这种为保护既得利益而设置的防御壁垒是如何构建的？换言之，既得利益的特殊利益集团是如何影响乃至控制政治系统的？本文以戴维·伊斯顿（David Easton）提出的“政治系统的简化模式”为分析框架，系统地分析了特殊利益集团影响政治系统的潜在路径，并在此基础上对如何在社会转型期治理这一问题提出了建议。

一、社会转型、特殊利益集团与政治系统的概念界定

社会转型是社会学中的一个基本概念和基本理论，从最一般的意义上来讲，所谓社会转型就是指社会类型的转变，即社会从一种类型转向另一种类型［3］。自1978年十一届三中全会把工作重点转移到社会主义现代化建设上来后，以市场经济建设为基本动力的中国社会转型已经走过了三十多年的历程，社会的各个组成部分——政治、经济、文化等都在经历着一场重大的转变。这种社会各领域的巨大变迁诠释了发展的内涵，即市场经济启动的社会转型不仅包括经济体制的转轨，还包含政治体制改革。要实现社会转型的目标——现代化，不仅需要经济的充分发展，还需要政治、文化的高度民主与文明。郭于华认为中国的社会转型是“始于改革开放以来从原来的计划经济体制向现代市场经济体制的转变，而基本涵义当然包括了经济、政治、社会和文化的制度性变革，特别是现代化的社会转型与走向宪政民主的政治转型”［4］。

较早对特殊利益集团展开研究的学者是曼库尔·奥尔森（Mancur Olson）。在1982年出版的《国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化》一书中，奥尔森创立了 “分利集团理论”。他以“分利集团”为核心概念，提出了一套分析导致国家兴衰原因的独特理论，引起学术界的广泛关注。在奥尔森看来，“分利集团”是以重新分配收入为目的的社会组织，是在国家总体利益中为本集团争取更大更多份额而采取集体行动的利益集团，也可称为“特殊利益集团”［5］（p.52）。在改革开放三十多年之后，中国的社会结构发生了分化、重组，新的利益集团和利益阶层不断形成。某些利益集团借助社会正在转型、制度建设尚未完善的机会，通过腐蚀、拉拢权力部门，逐渐形成了损害公共利益的“特殊利益集团”。

戴维·伊斯顿认为，“政治系统看起来有如一个巨大而永恒的转换过程，当需求和支持在环境中得以形成，而且又由这些需求和支持之中产生了所谓的输出时，这个过程就包含了这些需求和支持”［6］（p.27）。政治系统分析模式中的两个核心概念是输入和输出，所有的政治系统都通过输入和输出来维系自身的生存并发挥应有的功能。输入由需求和支持两部分构成:需求意味着环境对政治系统的希望和要求，如公共产品、选举权等；支持指环境对政治系统的承认、认可和信任，以便使政治系统能够继续行事，支持的形式有投票支持、服从法律、付税等。输出则是政治系统以某种方式影响环境的活动，主要有约束性决策、政策或法令等。输出并不是政治系统模式的终点，输出给环境带来的变化反过来又会“反馈”给输入。通过反馈，输入—输出就形成一个循环的过程。

二、特殊利益集团影响政治系统的路径

如前所述，特殊利益集团出于维护自己不合理的超额利益的目的，会通过影响政治系统来设置防御性壁垒。那么，特殊利益集团影响政治系统的途径有哪些？戴维·伊斯顿提出的“政治系统的简化模式”这一研究框架，为我们系统地分析潜在的影响路径提供了有力的框架支撑。这是因为，融合了系统论和控制论的政治系统分析模式，将研究对象从原来较为模糊的国家、政权等概念转变为有具体内容的政治系统。政治系统分析模式从宏观角度把政治看作一个既有完整系统又有层次分工的有机整体:政治系统内部的各个组成部分、各个运作环节以及系统与外部环境之间是相互联系、彼此影响和可以制约的。通过戴维·伊斯顿所提出的“政治系统的简化模式”这一研究框架，我们可以系统、直观地看出特殊利益集团对政治系统的潜在影响路径（参见图1）。

（一）通过在系统输入端放大自身特殊利益“需求”（Demands）

政治系统作为一个权威性分配价值的系统会受到意向表达即需求的压力。这种压力有着明确的指向，表达者会认为一个负责任的政治系统应以人民的意志作为其行动的准则，他们可以直接向政治系统提出需求。如果需求的表达者认为负有责任的系统内成员不愿对需求做出反应，那么他们有权利更换这些责任的承担者。表达者提出自己的需求可能是由于个人利益最大化的驱使，也可能是为达到公共利益最大化。还应看到，需求也受意识形态的影响，因为意识形态本身就包含着一系列需求的内容。政治系统输入端的需求部分本应是供各个利益相关方平等表达自身需求并通过相互博弈达到某种平衡的平台。但特殊利益集团可以通过收买或与执政者结成利益同盟等其他利益集团无法实施的手段来放大自己需求的声音。这样就使得“需求”更多体现出了特殊利益集团的诉求，从而使“需求”的声音发生了“失真”，进而使得政治系统无法全面感知更为广泛的民众需求，以致旨在实现绝大多数民众利益的政治改革缺乏相应的动力或偏离改革方向。此外，在缺乏权力制衡的政治环境下，权力部门的公职人员作为寻求自身利益最大化的利益主体之一，他们自身的利益需求会优先或较容易被政治系统所感知，致使需求端无法及时、有效地感知各方的利益诉求。

图1 特殊利益集团影响政治系统的潜在路径

（二）通过在系统输入端对 “支持”（Support）的垄断来博取政治系统的偏爱

任何政治系统或政权都需要被统治者的支持，在现代民主国家表现为大多数选民的支持，而在威权国家表现为包括政党、军队、某些利益集团或具有臣民文化属性的民众的支持。统治者对这些支持自己的群体会做出奖赏，以赢取支持的持续或巩固。如美国19世纪早期曾出现的“政党分肥制”（The Spoils System）——用官职来回馈支持者，直至美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，此种做法才得以遏制。特殊利益集团正式利用了统治者会奖赏支持者的心态，积极地向执政者传递“支持”的信号。但特殊利益集团在传递“支持”信号的同时，会打压其他利益集团的“支持”信号，让政治系统感受到只有特殊利益集团才是真正的“自己人”。特殊利益集团非常不愿看到其他利益集团的形成及发展，它们往往通过政治系统产出的政策、法令等来限制各种寻求自由结社的组织尤其是政治性组织的产生，以实现其对“支持”端垄断的目的。特殊利益集团对“支持”的垄断，使得政治系统难以推进旨在实现绝大多数民众利益的政治改革，因为要实现绝大多数民众的利益就不免触动特殊利益集团的利益，而触动特殊利益集团的利益就会失去其所垄断的“支持”。

（三）通过“俘获”政治系统实现特殊利益集团的利益最大化

某些特殊利益集团能够通过“俘获”政治系统来使其为自己提供有利的政治系统“输出”。它们往往通过与政治系统内部人员结成利益同盟或通过控制政治系统内部的人事安排，来达到操纵政治系统的目的。有学者使用规制俘获理论（Capture Theory of Regulation）或“国家俘获”（State Capture）这个概念描述并解释了这一现象。规制俘获理论的奠基人美国经济学家斯蒂格勒（George Stigler）就指出政府规制是为适应特殊利益集团实现收益最大化的产物［7］。乔尔·赫尔曼（Joel S.Hellman）、丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）和兰特·琼斯（Geraint Jones）对转型国家的俘获现象进行研究时，使用了“国家俘获”这一概念［8］。国家俘获现象造成的后果是:由于特殊利益集团可以操控政治系统，使得政治系统对普通百姓提供教育、医疗、住房等基本公共产品的能力得不到有效提升；由于可以通过政治系统获得其他市场主体所不具有的竞争优势，其他市场主体的创新性优势会得不到充分地释放；由于可以迫使政治系统制定或通过对自身有利的法律、政策（如设置行业壁垒等），私人投资的积极性会降低；此外，拥有强大资金的国外投资者，会比国内投资者有更大的概率“俘获”政治系统，因而可能会出现国外资本对某些行业形成垄断的局面。

（四）通过影响政策执行的过程实现自己的特殊利益

公共政策作为政治系统用于规范或指引机构团体和个人行动的准则和指南，不管是在制定还是执行过程中都是连续、全面的，具有权威性和法律性［9］。而目前部分地方政治系统在执行国家公共政策中出于自身利益或扭曲政绩观的考虑，忽视了公共政策的权威性特点，背离了公共政策制定者的原意，致使部分公共政策没有得到应有的成效。“上有政策，下有对策”是对这一做法的生动概括。在政策制定阶段，利益需求没有得到满足的特殊利益集团就会把关注点转向政策执行过程，企图通过改变政策实施的手段和条件，达到在决策过程中所原本预想的利益和目的［10］。有学者总结了政策实施偏差的八种现象:一是敷衍式政策执行；二是附加式政策执行；三是选择式政策执行；四是替代式政策执行；五是机械式政策执行；六是观望式政策执行；七是对抗式政策执行；八是野蛮式政策执行［11］。这些政策实施偏差现象的存在为特殊利益集团谋取不合理私利提供了空间。

（五）通过对反馈内容或路径的扭曲实现特殊利益、阻挠改革

信息反馈是政治系统根据过去政策的执行情况来调节未来行动的依据。特殊利益集团往往通过对于信息反馈的选择性接受或刻意干扰信息反馈的路径来达到维护自己特殊利益的目的。对部分公共政策制定者和实施者来说，他们在接受信息反馈进行政策评估的时候，只希望看到“正面”反馈。一旦反馈结果显示其所制定或执行政策有负面作用时，他们往往将这种反馈视为对自己利益的损失。如果原有政策给他们的利益很多，而调整后其利益将减少，那么他们不可能是政策优化调整的支持者。对于获得的负面反馈信息，部分政策制定者或实施者往往会敷衍了事、避重就轻，甚至无视已经存在的问题，反而固执地执行原有政策。上述做法不但偏离了公共政策的目标，而且劳民伤财，提高了社会运行的成本。由于公众的信息反馈通道被特殊利益集团所堵塞，使得公共利益无法借助公共政策的制定及实施得以实现。当社会危机突发时，信息无法充分调动，政治系统本应做出的反应行动就会被阻隔，从而使危机的伤害程度加大［12］。

三、消除特殊利益集团对政治系统不合理影响的治理建议

通过以上分析可以看出，特殊利益集团通过多种途径对政治系统产生全面的影响:在政治系统的输入端、运作过程、输出端、回馈过程中特殊利益集团会利用自身优势强势影响政治系统的运作。这不仅会影响政治系统的有效性，还会进一步损害政治系统的合法性。在社会转型期，体制转化的空间为特殊利益集团影响乃至控制政治系统提供了更为便利的条件和更大的空间，这是由转型期的特点所决定的。

社会转型是社会学对生物学“转型”（Transformation）概念的借用。台湾社会学家蔡明哲在《社会发展理论——人性与乡村发展取向》一书中首次直接把“Social Transformation”转译为“社会转型”［13］（p.66）。社会转型意味着社会结构的巨大变迁，意味着人们的生产方式、生活方式、价值观念等各方面都会有全面而深刻的变化。社会转型在当下中国表现为由非市场经济社会向市场经济社会的转变。人类社会在发展过程中不断变革着自己的社会结构关系，从而不断地适应着持续发展的生产力。处在转型期的社会，正是各种社会关系大范围变革的时期，主要表现为:由传统农业社会转向现代工业社会；由人治社会转向法治社会；由封闭半封闭社会转向全面开放社会。这样大的社会变革，会出现一些便于特殊利益集团维持其既得利益的空间，这些空间主要存在于以下情况中。

第一，社会转型时期新旧体制交织，一些不合事宜的旧体制成为特殊利益集团维持不合理利益的工具。建立市场经济体制是一个曲折的过程，需要不断地探索，不断解决产生的新的矛盾。当旧的经济体制及其运行机制还没有完全失去其存在的主客观条件时，必然会阻碍新的经济体制的建立和运行。这种经济体制转换上的阻力不仅会直接影响经济的发展，还会对政治、文化乃至整个社会的发展产生影响。当前在教育、医疗、养老方面的政策性不公平很大程度上是历史遗留的产物，但在改革这些历史遗留问题时都遇到了很大的阻力，这些阻力往往以特殊利益的存在是历史问题为借口，企图借助新的制度不完善或不合理旧的制度就不能被废除的说辞来阻挠改革的推进。旧体制的惯性被特殊利益集团用来作为维护自己不合理利益的挡箭牌。

第二，社会转型时期的利益分化矛盾显露，价值观冲突加剧，意识形态成为特殊利益集团阻碍改革的挡箭牌。首先，个体利益随着改革的发生和深入，摆脱了高度集中的传统计划经济体制的束缚，得到了较为充分地释放，这使得社会成员之间的利益竞争更为显现。社会转型期新旧体制转轨出现的间隙，为一部分人利用不公平竞争等手段攫取利益提供了契机，甚至成为一部分人利用公共权力非法参与市场活动的“天赐良机”，这使得社会转型期的利益冲突变得激烈。其次，在市场经济不断发展的过程中，人们的价值追求会表现得更多元化:不同出身、经历的人对于政府所做出的某一方面的改革举措，会表现出不尽相同的态度和行为。尤其是在改革进入攻坚阶段后，一些本早已有正确回答的问题会面临来自维护自身特殊利益的利益群体的挑战，如为什么要改革国有经济、为什么要充分发展非公有制经济等。习惯于通过行政权力主导、支配市场而轻松谋利的特殊利益集团会重新与一些旧的原已破除的意识形态相结合，进而使得改革的动力逐渐衰减，改革的共识趋向断裂，反市场化的因素也因此增强。

第三，社会转型时期国家和市民社会的二元分立，为特殊利益集团试图垄断对政治系统的支持提供了空间。自十一届三中全会决定实施改革以来，从强调计划与市场相结合到提出建立有计划的商品经济，直到最终明确提出建设社会主义市场经济体制，以市场经济为导向的改革正使得中国发生着巨大的变化。与经济模式转变一道，中国的社会结构也发生着变化——相对独立于政府的市民社会正在形成。根据《国际社会学百科全书》的定义，市民社会是指“一种个人可在普遍认可的范围内寻求自身利益的社会生活领域”［14］（p.79）。现在中国市民社会正处在发展的初期阶段，但市民社会在自主领域的每一次拓展都意味着政府控制领域的相对减少或控制能力的相对减弱。市民社会的成长会使得国家与社会、政府与公民逐渐从原来的一元从属结构发展到二元对立结构［15］。在这种二元结构社会建立的初期，政府与社会之间难免会存在着一定程度的相互不信任。特殊利益集团利用这一嫌隙，把自己伪装成政府的坚定支持者，以谋求政府能对其“忠诚”给予丰厚的“恩赐”。

可见，特殊利益集团通过多种途径对政治系统产生着全面的影响，在社会转型期这种不合理影响会借着新旧制度交接、利益分化、国家社会二元结构建立的契机而变得更为严重。特殊利益集团对政治系统的不合理影响不仅会影响政治系统的有效性，还会进一步损害政治系统的合法性。

一方面，要着力使影响政治系统的途径做到公平、公正、公开，只有各方的利益诉求能够有效、充分地释放才能使政治博弈变得有意义，进而使政治系统产生的公共政策能够有效执行协调各种利益关系、缓解各种矛盾冲突、推动社会向前发展。公平意味着在一个有着不同利益诉求的政治系统中，利益相关方都有着平等表达自己意见和利益要求的权利，公众可以通过媒体或民意机关向权力部门进行陈述。公正意味着政治系统及其工作人员在做决策时要做到不偏不倚，在政策执行情况的反馈阶段也不要回避存在的问题。公开则意味着能够对政治系统产生影响的各个渠道都应做到透明，同时被称为“第四权力”部门的舆论监督机构的作用应得到充分加强。如果做不到透明，就很难防止影响政治系统的途径被部分特殊利益集团独占，也很难防止特殊利益集团打着“为了国家利益”的幌子来侵害公共利益。

另一方面，要铲除特殊利益集团存在的土壤，实现对权力的有效制衡。特殊利益集团之所以能够产生、发展的根本原因是权力不受约束。权力缺少制衡的结果就是权力往往被少部分人掌控，进而使得贿赂、拉拢变得更加简单，监督也无法有效实施。因此，破除特殊利益集团，就要对权力实现有效的束缚，要“把权力关进制度的笼子里”，从而实现对权力的横向制约。在权力的纵向制约方面，要进一步理清央地关系，完善官员晋升考核制度，进一步完善分税制，同时加强地方政府的执行力，防止 “上有政策、下有对策”情况的泛滥。此外，要理清公权力和市场的边界，把市场能管好的事交给市场；也要充分认识到舆论监督的重要性，重视发挥新闻媒体的监督作用，让权力能充分地运行在阳光下。只有使权力在横向、纵向、外部都受到有效的制约，才能防止权力的触角过分地延伸，才能使特殊利益集团借以存在的根基得以铲除。

综上，特殊利益集团对政治系统产生影响的可能路径是全面、系统的，政治系统的“输入”、“输出”、“反馈”等过程，甚至政治系统本身都有可能被特殊利益集团所左右。特殊利益集团对政治系统可能存在的全面、系统性影响会损害以公共利益为诉求的政治系统的有效性及合法性。对于此问题的治理，既要切断特殊利益集团对政治系统不合理影响的路径，做到“治标”，又要着力铲除特殊利益集团赖以生存的土壤，做到“治本”。

［1］习近平在广东考察时强调:做到改革不停顿开放不止步［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/11/c＿113991112.htm，2012-12-11.

［2］刘瑞华.改革要突破“利益固化的藩篱”［N］.光明日报，2014-05-31.

［3］徐彦山.转型时期俄罗斯行政改革研究［D］.长春:吉林大学学位论文，2008.

［4］郭于华.解析共产主义文明及其转型——转型社会学论纲［DB/OL］.http://www.aisixiang.com/data/89717.html，2015-06-25.

［5］［美］曼库尔·奥尔森.国家兴衰探源:经济增长、滞胀与社会僵化［M］.吕应中，等.北京:商务印书馆，1999.

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［7］Stigler G.J..The Theory of Economic Regulation ［J］.The Bell Journal of Economics and Management Science，1971，（3）.

［8］Hellman J.S.，Jones G.，Kaufmann D..Seize the State，Seize the Day:State Capture and Influence in Transition［J］.Journal of Comparative Economics，2003，（31-4）.

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［责任编辑:张英秀］