我国农地利用政策的演变及宏观支持分析——基于节约集约利用的视角

胡春湘

（信阳师范学院马列部，河南 信阳 464000）

我国农地利用政策的演变及宏观支持分析
——基于节约集约利用的视角

胡春湘

（信阳师范学院马列部，河南 信阳 464000）

改革开放以来，我国农村土地节约集约利用政策呈现了渐进提升的演变特征：土地利用理念上，从节约利用土地到节约与集约并重；土地利用管理上，由指标管制向规划管制转变；土地资源配置机制经历了政府计划管理模式到市场机制配置模式的演变；土地使用目标上由追求单一的经济效益到追求生态、经济、社会效益的有机统一。农村土地节约集约利用政策的宏观支持：深化农村土地制度改革，用制度来确保政策的时效性；全面推进城镇化和发挥市场机制的作用，促进农地的节约集约利用；明确土地权利属性，调动农民保护农地的积极性；强调土地利用的生态伦理性，促进土地资源利用的可持续性。

农村；土地节约集约利用；政策；演变特征；宏观支持

随着我国新型城镇化的加快推进，土地供需矛盾愈加突出，土地资源的合理利用面临着严峻挑战。李克强同志曾指出：“国土与资源是发展之本，节约与集约利用是可持续发展之基。”“发展是硬道理，节约是大战略。”节约集约用地的概念是相对于浪费土地、粗放用地的概念而提出来的。节约用地是通过“提高土地利用效率”来追求“以最少的土地资源获得最大的经济和社会收益”[1]，强调土地空间的合理利用和数量规模的控制；土地集约利用是指在单位面积土地上适度提高投入(包括资金、劳动力和科学技术等生产要素)强度以增加土地产出量的土地利用方式，强调土地利用的深度和强度，追求土地利用产出的高效。

1 我国农地利用政策的演变历程

改革开放前的30年，是国家工商业原始积累的过程，也是小农经济条件下的农民不计代价地“以劳动替代资本”的内生投入过程。改革开放之初，作为兼具公共性和商品性价值功能的土地资源，无论是权益保障还是使用效率，都存在模糊难解的制度短板和空白。从节约集约利用土地的视角看，改革开放以来，我国农地利用的政策大体经历了以下五个阶段历程。

1.1 拉开农村土地集约利用的序幕（1978-1984）

农业集体化时期，按人口平均分配生活资料的利益机制压抑了农村的劳动投入，农业的劳动生产率不仅没有增加，反而有所下降。20世纪80年代初农村以恢复农民地权为实质内容的产权制度改革，推动了农村土地利用政策的调整。在土地承包期方面延长十五年以上，鼓励农民实行集约经营，同时要求农村工业适当集中于集镇。这两项规定的提出，也拉开了我国农村土地集约利用的序幕。农民重新获得土地经营权的短期制度收益明显，1982-1984年这3年粮食总产量年均增长率为7.83%，突然打破了粮食产量低迷徘徊、农产品供给长期匮乏的局面。

1.2 积极推进土地有偿使用制度，贯彻节约用地方针（1985-1991）

随着80年代“撤社改乡镇、撤队改村”的农村行政体制改革的完成和“分级包干”的财税体制改革的推行，1984-1986 年因地方政府“以地兴企”而出现了第一轮土地征占高峰，大量土地被近乎零成本的征用来开办低端制造业企业。1986年国家出台了第一部《土地管理法》，该法重点放在严格保护耕地，国家和乡村建设必须节约使用土地，但没有涉及明确的土地使用制度条款。1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让，在农村土地利用方面，江苏省南通市率先采取以收取土地使用费的方式对乡镇企业用地试行有偿使用。1988年3月山东德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。1988年，《宪法》修正案规定了土地使用权可以依照法律的规定转让，以法律的形式确定了土地的入市流转。土地使用制度由无偿、无限期、无流动使用，改革为有偿、可流动使用，土地有偿使用和出让极大地促进了土地资源的配置和集约利用。

1.3 依托全局规划，贯彻土地节约利用的基本国策（1992-2003）

土地有偿使用制度使得土地的商品属性逐渐确立，土地资源资本化的机制被改变，政府成为土地资源资本化的主导者。“以土生财”的“开发区热”便应运而生。据统计，截至1992年底，各省、地(市）和县、乡自办的开发区面积达1900多平方公里，被占用的耕地达1400万亩（约计93.33万公顷）[2]。为了遏制乱占耕地、浪费土地的行为，从1993年到1998年几乎每年都有保护耕地的政策甚至法规出台。比如1993年出台的《1986-2000年全国土地利用总体规划纲要（草案）》，这是我国第一部土地利用总体规划。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，对农地和非农建设用地实行严格的用途管制。1998年修订的《土地管理法》明确规定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。这些政策和法规一定程度上遏制了建设占用耕地行为，促进了土地的节约利用。（参见图1）

1.4 强调宏观调控，土地节约集约制度逐步建立（2004-2008）

图1 1999-2012年国家宏观调控对占用耕地面积的控制情况（单位：万公顷）

市场经济条件下，农业与工商业的生产能力存在显著差异，农村劳动力、土地等基础资源借助于城镇化、工业化的平台在特定区域形成聚集。而同时，随着新一轮经济高速增长，国家整顿开发区，设立综合配套改革试验区，“新区热”建设迅速发展。从2003年开始，党中央和国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控。这期间分别发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《关于促进土地节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）以及2008年召开的十七届三中全会所确立的“坚持最严格的耕地保护制度”和“实行最严格的节约用地制度”。2004年以后，农地和非农建设占用耕地均得到有效控制（参见图1）；在土地节约利用方面，注重提高土地利用效益，增加农民收入。从2004年到2008年，中央连续颁发了五个“一号文件”，旨在通过资金和技术等要素的作用提高土地使用的效益，促进农民增收。

1.5 贯彻节约优先战略，健全土地节约集约制度（2009至今）

党的十七届三中全会以后，地方各级国土资源管理部门积极探索农村土地登记和流转制度，推进农村土地规模化和集约化经营。2012年国土资源部发布了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号），提出了大力推进节约集约用地制度的原则和基本内容。十八届三中全会提出健全土地节约集约使用制度，并通过健全土地资源资产产权制度和用途管制制度两个方面着手来促进和体现土地资源的效率和公平。2014年国土资源部发布实施了《节约集约利用土地规定》，土地节约集约利用制度逐步纳入法治化轨道。

2 改革开放以来农村土地利用政策的演变特征

从家庭联产承包责任制到党的十八届三中全会的健全土地节约集约利用制度，国家根据不同阶段的经济和社会发展形势出台了一系列促进农村土地节约集约利用的措施，土地利用政策也呈现了渐进提升的演变特征。

2.1 土地利用理念上，从节约利用土地到节约与集约并重[3]

农民和土地关系的变化是我国农业社会内部结构系统稳定的基础，同时也是我国农业社会生产率提高的制约性前提。长久以来我国人地关系高度紧张的国情促使国家顶层设计上一直贯彻节约用地的政策。20世纪90年代以后中国把节约用地作为一项基本国策，土地集约利用的理念也开始贯穿于土地利用规划、中央一号文件、新型城镇化及与之相配套的政策法规之中。2008年以来国家在贯彻和落实节约优先战略的同时，通过产业结构调整、粮食安全、生态文明、转变农业经营方式等多路径来提高农用地集约度。

2.2 土地利用管理上，由指标管制向规划管制转变

随着市场经济的发展，农村土地的指标管制模式与市场经济的矛盾愈加突出，耕地流失现象十分突出。1986年国家土地局成立，土地管理开始由指标管制向规划管制转变，90年代国家着手编制土地利用规划，土地规划管制兴起。1998年修订的《土地管理法》增加了“国家实行土地用途管制制度”的规定，土地规划管制成为国家体制。土地用途管制通过分区管制和土地用途的类型管制并重，以期达到保护耕地和集约利用土地的目的。然而由于规划主体是政府，且存在主导意识，加之非农地管制的多部门职能不清，致使土地用途管制制度的实施效果不佳。党的十七届三中全会《决定》提出了通过产权明晰、建立补偿机制等方式明确土地发展权利，强化用途管制。党的十八届三中全会强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过保障土地使用权主体的财产权利和运用价格等杠杆来实现土地用途管制制度的效益。

2.3 土地资源配置机制经历了政府计划管理模式到市场机制配置模式的演变

我国经济体制改革最先从农村开始，市场机制本应该成为农业生产经营活动中资源配置的基础性调节手段。但农村土地管理制度的市场化改革没有趁势深入，在初步建立市场经济体制时期，政府依然实行行政——计划配置的土地制度，市场机制被局限于国有土地和建设用地控制指标的范围内，土地市场化改革滞后造成粗放型土地利用方式难以改变，政府计划配置失灵[4]。随着市场经济的发展，政府减少了对土地资产的计划控制，角色转变为提供规制与政策的管制者。党的十七届三中全会强调了土地承包权的长久性，大力推进土地流转。党的十八届三中全会则明确了土地的金融属性，提出建立城乡统一的建设用地市场，创造更好的外部环境赋予农民更多财产权利。同时政府通过法律和经济手段调控市场，保护土地市场公开、公平、稳定运行。

2.4 土地使用目标上由追求单一经济效益到实现生态、经济、社会效益有机统一

改革开放后，伴随着经济体制的转型，中央政府逐渐向地方政府“放权让利”，地方政府“经济人”的自利性角色日益凸显。作为自利性角色的地方政府在土地政策上的目标第一是增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；第二是财政目标和利益目标，增加地方收入和地方融资规模[5]。同时地方政府又是上级政府的“代理人”，传达和执行上级的政策并履行解决地方社会经济发展矛盾的职能。土地资源的稀缺性、土地利用的生态环境问题和土地征收后农民的社会保障等问题促使地方政府探索土地节约集约利用模式。从2004年后，中央开始制定一系列约束性指标等约束地方政府，并随之引入相应的官员问责机制。十八大报告提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，这意味着，政府在土地资源配置的过程中开始追求土地生态、经济和社会效益的有机统一。

3 农村土地节约集约利用政策的宏观支持

农村土地节约集约利用政策是一个涵盖经济、生态、资源、行政、监管和社会的大系统，土地资源的稀缺性和有限性要求人们合理规划、统筹兼顾、集约开发利用土地资源，实现经济社会与人口、资源、环境之间的协调与可持续发展。

3.1 深化农村土地制度改革，用制度来确保政策的实效性

制度建设是推进农村土地节约集约利用政策的重要保障，从这个意义上说，贯彻土地节约集约战略，要制度先行。在制度建设方面，一要以创新实现土地利用的科学规划，促进土地供给引导需求机制的完善，从土地的总体规划、供应计划和完善编制程序等方面构建土地供应调控体系和制度的整体系统；二要改革土地管理制度，打破“条块结合，以块为主”的管理体制，探索“自上而下”的制约和“从下而上”的反馈的双向约束机制；三要健全和完善土地征收制度，切实保护和保障农民权益，建立合理的征地补偿和利益分享机制，并尽可能缩小征地规模和范围；四要加强土地节约集约利用的考核评价制度建设，把耕地保护、资源节约、土地生态纳入土地考核评价体系，增强用地主体的责任意识，建立健全农地利用的激励约束机制；五要健全立法管理制度，推动农村土地节约集约利用制度的法治化。就目前而言，农村土地法律体系的建设应着重加强土地使用权、土地确权登记、集体建设用地流转和土地征收制度改革的立法工作，从而保证农村的土地节约集约利用有法可依、违法必究[6]。

3.2 全面推进城镇化和发挥市场机制的作用，促进农地的节约集约利用

协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。城镇化的突出特点是集聚性，即人口、土地、劳动力、资金和技术等生产要素由分散无序状态向规模集约转变。反过来说，土地的利用状态实质上是各种要素集聚与配置的空间表现，反映了区域经济发展的空间结构、集聚特征和内在机理。所以，从这个角度来说，土地节约集约利用较多地涉及了经济范畴。如何协调资源短缺与经济发展的关系，除了要贯彻节约优先战略，还要注重挖掘土地的生产潜力，提高土地的利用强度。同时随着围绕“市场在资源配置中起决定性作用”改革的深化，土地资源的配置将更有效率、更加公平，土地利用更具可持续性。

3.3 明确土地权利属性，调动农民保护农地的积极性

土地资源具有资源和资产的双重特性。对于农民来说，土地是一种身份符号，是职业、事业；土地也是农民的全部资产，是生存的重要保障和财富的主要来源。此外，新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命，它要求转变简单追求土地的城镇化，实现以人为核心的城镇化。在城乡发展一体化的过程中，通过政策、法规层面来明确和充实农民的社会权利，应充分发挥市场的主导作用，让农民的财产权利得以公开、公平实现；通过文化道德层面的宣传和科学技术的投入来调动农民生产经营的创新、效率意识和生活的环境保护意识，构建民众参与节约集约利用土地的长效机制。此外提高农民保护农地特别是耕地的积极性，还需要加大对“三农”政策的扶持。政府需要进一步提高财政支农投入力度，加大对农村基础设施建设、社会事业发展的投入和农业科技的投入，完善农村金融服务组织体系和农业保险体系。

3.4 强调土地利用的生态伦理性，促进土地资源利用的可持续性

在全球人口持续增长和经济快速发展背景下，土地利用正在发生着深刻变化，并对全球生态系统格局与结构带来重大影响。在我国，地方政府在进行资本原始积累的过程中，由于可以分享农地非农化带来的大部分收益，而不必对农地过度非农化导致的负社会外部性(生态环境恶化、粮食安全问题)负责[7]，所以导致了其所采取的措施正在毁坏土地利用的可持续性。此外，随着城镇化过程中主体农村劳动力的转移和农资价格的上涨，农民对土地改良、土地增值的投入不再有原来的积极性。党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局中，强调土地利用的生态伦理性。在土地整治策略上由“改善土地生产条件、以开发带动治理”向“保护为主、监督开发”转变，措施取向上从“主动干预自然”向“依靠大自然自我恢复能力”转变[8]。

改革开放以来我国的土地节约集约利用政策在顺应经济社会发展的进程中不断提升和完善，健全的土地节约集约利用制度是政治、经济、生态等多种因素综合驱动的结果。随着新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化战略的加快推进，发展用地需求和生态承载问题仍面临严峻挑战，需要我们不断创新土地节约集约利用新机制，早日实现建设“两型社会”的目标。

[1]梁宇哲.土地利用规划与节约集约用地[J].广东土地科学,2009(1):13-16.

[2]杨继瑞.“开发区热”的理论思考与对策研究[J].社会科学研究,1994(2):13-18.

[3]杜明辉.中国土地节约集约利用政策的反思[J].生态经济,2012(10):81-88.

[4]王静,郑振源,黄晓宇,等.对中国现行土地利用战略解决土地供需矛盾的反思[J].中国土地科学,2011(4):9-12.

[5]张曙光.城市化背景下土地产权的实施和保护[J].管理世界,2007(12):31-49.

[6]胡春湘.我国农村土地节约集约利用制度的困境与创新[J].农村经济,2014(3):41-45.

[7]李殿伟,赵黎明.城市化进程中农地制度与地方政府激励[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2008(9):10-13.

[8]李秀彬,郝海广,冉圣宏,等.中国生态保护和建设的机制转型及科技需求[J].生态学报,2010(12):3340-3345.

Analysis of the Evolution and Macroscopic Support with Regard to China’s Agricultural Land Use Policy
—From the Perspective of Economical and Intensive Use

HU Chunxiang
(Department of Marxism Teaching and Research, Xinyang Normal University, Xinyang Henan 464000, China)

Since China's reform and opening up, the policies with regard to economical and intensive utilization of land in the countryside has presented evolution characteristics with gradual improvement. These characteristics represent as follows: the notion of people on land use has changed from economizing on land use to laying equal stress on conservation and intensive use; land use management has been changed from the index control to planning control; land resource allocation mechanism has evolved from planned management mode of the government to disposition mode of market mechanism; using land is not aimed at only pursuing the single economic benefits any more, but taking more attention to unify economic, social and ecological benefits. On this basis, this paper offers some support for economical and intensive use of rural land policy, these include: we should deepen reform of rural land system, and the system must be used for ensuring the efficiency of the policy; we need to advance urbanization and give play to the role of market mechanisms in an all-round way so as to promote the economical and intensive utilization of farmland. At the same time, we should make the nature of land right clear with a view to arouse the enthusiasm of farmers to protect farmland. And in order to boost the sustainability of land resources utilization, we should lay stress on ecological ethics of land use.

the countryside; economical and intensive utilization of land; policy; evolution characteristics; macroscopic support

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0023-04

2015-03-10；

2015-04-01

胡春湘（1982-），女，河南省信阳市人，信阳师范学院马列部讲师，法学硕士，研究方向：马克思主义理论、农村问题研究。