安徽省土地节约集约利用特点及对策

帅文波/张萌

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

安徽省土地节约集约利用特点及对策

帅文波/张萌

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

安徽省目前处于工业化、城镇化快速发展期，这一时期土地利用特征表现为粗放利用与集约利用并存。通过对土地投入、利用、产出等方面进行分析，安徽省土地节约集约利用水平逐步提高，但仍存在划拨用地占比高、闲置低效用地问题突出、土地产出效率相对较低、省内土地节约集约利用差异较大等问题。建议：探索基础设施、社会事业用地有偿使用；建立存量用地调整评估制度；建立不同类型不同区位的存量用地盘活机制；建立差别化的土地利用政策等。

土地节约集约利用；特点；对策建议；安徽

安徽省属于我国经济欠发达的中部地区省份，处于工业化、城镇化快速发展期。一方面耕地后备资源不足，数量型粗放增长难以为继；另一方面现存建设用地利用效益偏低。安徽省地均GDP虽然从2002年的22.14万元/公顷增加到2012年的89.20万元/公顷，但仍仅为全国平均水平的54%，亩均投资强度、亩均产出仅为长三角地区的1/3；开发区亩均投资强度为138万元，亩均财政收入为6万元，远远低于发达地区水平。针对这一现实情况，加强安徽省土地节约集约利用研究具有重要的政策支撑作用，能保障和促进安徽省经济社会科学发展，为安徽加速崛起提供资源保障。

1 土地节约集约利用背景特征

近十年来，安徽省经济水平呈现高速增长态势。从产业增长幅度来看，安徽省经济增长优势主要来源于第二产业，特别是工业增长。而第二产业比重的提高有利于提升全省土地集约利用水平和效益。从产业结构来看，2012年安徽省三个产业结构比重为12.7∶54.6∶32.7。根据国内外学者的研究成果，当第一产业比重低于20%，第二产业比重超出第三产业，标志着工业化进入了中期阶段。以此判断，安徽省应处于工业化中期阶段。从人均GDP来看，2012年安徽省人均GDP为24937.8元。根据钱纳里的经济阶段划分标准，安徽省正处于工业化起飞时期。从全省经济总量与投资额的变化趋势和速度来看，安徽省经济增长很大程度上属于投资拉动型的外延式发展。2006-2012年，全省固定资产投资从3544.7亿元上升至15055亿元，年均增长率高达27.26%。可见，安徽省总体上处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济增长相对粗放，表现在土地上就是资源的快速、大量消耗，经济发展对土地资源的需求仍十分巨大，农用地比重减少，城镇、工业和交通用地量不断扩大[1]。同时安徽省单位用地投资、产值越来越高，表明其土地利用集约化水平也在相应提高。总体来看，当前安徽省土地粗放利用与集约利用并存。

2 安徽省土地节约集约利用特点

安徽省土地节约集约利用指标分析包涵了投入、利用、产出三方面内容。投入指标主要包括地均固定资产投资、地均财政支出、划拨用地占比；利用程度主要包括批而未供、供而未用等指标；利用效率主要包括地均GDP、地均第二和第三产业产值、地均税收等指标。

2.1 土地投入产出呈增长态势

从2004-2013年地均投入与地均产出各项指标来看，安徽省土地投入、产出效益均呈上升趋势（详见图1）。比较地均固定资产投资、地均财政支出与地均GDP、地均第二和第三产业产值、地均税收年均增长率，可以看出，目前土地投入的增长要远远大于土地产出的增长，意味着安徽省要加强对土地产出效率的监管。

图1 2004-2013年安徽省土地投入、产出情况变化图

从地均产出增长速度来看，虽然全省历年地均产出呈增长态势，但各时间段增长态势也有差异。2004-2011年地均GDP年均增长速度为14%，但2011-2013年，地均GDP年均增长速度下降到11%，预计安徽省建设用地地均产值增长速度会继续放缓。鉴于土地的投放速度大于GDP的增长速度，需要尽快调整土地供应与经济增长之间的平衡，控制新增建设用地数量，尽量利用存量建设用地，以适应经济形势的变化。

从各市情况看，地均投入与地均产出的分布趋于一致（详见图2）。投入和产出较高的城市主要为合肥、芜湖、马鞍山、铜陵等，阜阳、亳州、六安、宿州、滁州等城市投入和产出较低。

图2 2013年安徽省各市地均投入及地均产出情况

2.2 划拨用地占比过高影响市场化配置程度

从安徽省历年划拨用地占比情况来看，2012年与2013年划拨用地占比明显提高，在50%左右，这与当年供地结构有关。划拨用地主要以交通运输用地、公共管理与公共服务用地和经济适用房用地为主，2012年和2013年交通运输用地、公共管理与公共服务用地供地面积均大幅上升，比2011年多出近一倍，从而提高了当年的划拨用地比例。可探索这两类用地供地方式改革，盈利性的用地可按出让方式供给。

2.3 闲置低效用地情况突出

闲置低效用地主要从批而未供、供而未用两个方面统计。批而未供方面，2007-2012年，安徽省批准新增建设用地201.85万亩。其中，截至2013年年底，未供应面积为53.20万亩，占批准总规模的26.4%。每年批而未供的建设用地面积呈现不断增长态势，分别为4.13万亩、4.18万亩、8.20万亩、9.64万亩、11.07万亩、15.78万亩。其中，滁州、合肥、六安、阜阳等四个城市2007-2012年累计批而未供建设用地面积超过4万亩[2]。供而未用方面，近5年到期而未开工、未竣工的土地面积占供地总规模的五分之一左右。六安、宣城、黄山、宿州、阜阳、淮南、芜湖、淮北八个城市闲置低效用地比例较大，超过了全省平均水平。

2.4 单位投入产出耗地面积及耗地率下降明显

一是单位GDP、固定资产投资耗地面积总体下降。2004-2013年，安徽省单位GDP建设用地、单位GDP增长消耗新增建设用地、单位固定资产投资建设用地、单位固定资产投资消耗新增建设用地面积总体呈下降趋势，建设用地节约集约利用水平得到一定程度提高。从表1可以看出，固定资产投资消耗的建设用地下降速度要高于GDP消耗用地下降速度，说明随着土地供应的趋紧和土地节约集约意识的提高，在土地准入环节，土地节约集约成效更为突出，下一步要更加重视用地产出环节方面的集约利用。

根据《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）目标要求，到2020年，单位固定资产投资建设用地面积比2010年下降80%，按此目标，安徽省2020年应为31.88公顷/亿元。实际中，2010年安徽省单位固定资产投资建设用地为159.42公顷/亿元，如果要达到下降80%的目标，则年均减少率至少为14.87%。也就是说，如果能保持目前20.6%的年均减少率，安徽省单位固定资产投资建设用地面积将呈现良性发展趋势。

二是各市单位GDP、固定资产投资耗地差异明显。阜阳、亳州、六安、宿州、滁州、安庆等地区，单位GDP、单位固定资产投资耗地面积都比较大，这与当地建设用地结构有关，上述地市村庄用地占城镇村建设用地比例达80%左右，而工矿用地比重偏小，仅占5%左右，占地比例大而效率较低的村庄用地拉低了集约用地水平。

从各市单位GDP耗地下降率来看，按照《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》（国土资发〔2009〕12号）中的划分标准，2013年，合肥、蚌埠、淮北、滁州耗地下降率最高，为11%～12%，属于第一等级；芜湖、黄山、阜阳、宿州、六安、亳州、池州、宣城下降率为9%～10%，属于第二等级；淮南、马鞍山、铜陵、安庆市耗地下降率最低，为4%～7%，属于第三等级。

3 土地节约集约利用对策建议

安徽省土地利用水平是与经济发展水平一致的，安徽省总体上处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济增长方式粗放，表现在土地利用方式上则是人均用地量大，土地利用粗放，用地效率低。随着近几年安徽省政策制度的完善，土地节约集约利用水平也在逐步提高，尤其是单位GDP消耗建设用地等方面成效显著。但仍存在划拨用地占比高、闲置低效用地问题突出、土地产出效率相对较低、省内土地节约集约利用差异较大等问题，因此提出以下对策建议。

3.1 探索基础设施、社会事业用地有偿使用

根据不同类型的经营性基础设施和社会事业用地确定不同的供应方式和地价政策。对于产权归政府的机关、科研、教育、文化、体育、养老和市政设施等项目用地，可采取协议出让方式，按办公用地基准地价的0.2倍测算。对于产权归企业的市政公用设施包括交通、供水、供电、供气、电信、环卫等生产性设施用地，可采取招拍挂出让方式。其中，市政公用设施项目（包括交通、供水、供电、供气、电信、环卫等生产性设施）地价，按工业基准地价测算；油库、气库、港口范围内仓库地价，按照工业基准地价的1.3倍测算；加油站、加气站地价，按照商业用途测算。对于产权归企业的公共管理与公共服务设施（包含经营性文化、教育、卫生、科研、社会福利、养老等公共设施用地），可采取招拍挂出让方式，按照办公基准地价的0.3倍测算。对开发主体为全资国有企业，由政府投资、开发主体融资，并与地铁、机场等大型交通基础设施同时设计、施工的配套项目用地，采用土地使用权作价出资（入股）方式[3]。

表1 2004-2013年安徽省单位GDP、单位固定资产投资耗地下降幅度

3.2 建立存量用地调整评估制度

在确定项目类型、所在区域土地等别后，对存量产业项目进行土地节约集约利用水平的评估，对用地低效企业进行筛选，有利于产业转型升级和落后产业退出。对未投产项目根据该项目的容积率和固定资产投资强度指标进行评估，对于未达到相应指标的项目要进行重点监测和跟踪，并可按照国家相关规定及合同约定采取调整措施。对于已投产项目，主要根据土地产出率和土地税收产出率两项指标进行评估，同时兼顾容积率和固定资产投资强度两项指标。企业正式投产2年后，以上两项指标中有一项低于调整值时，进入一般监测名单；同时有两项指标低于调整值时，进入重点监测名单；连续3年两项指标同时低于调整值时，进入重点调整名单。

3.3 建立不同类型不同区位的存量用地盘活机制

可借鉴上海的“退二还一、退二优二、退二进三”的流转策略，规划区外存量工业用地通过土地整治、增减挂钩等政策逐步恢复为农业生产用地。规划区内规划产业用地通过控规全覆盖、差别化产业布局、园区转型升级等措施实现优化升级。规划区内、规划产业区块之外的存量工业用地通过深化规划研究、加强登记管理、差别化实施策略来实现。其中，对集中成片的大型企业和老工业基地，鼓励原土地使用权人自主实施二次开发，或引入合作方联合开发；面广、量大、散布的零星工业点，由政府回购或置换后结合周边区域规划布局进行成片开发改造；临时转变建筑物使用功能发展服务业的，按地块所在区域商业用地基准楼面地价与原用途差价的一定比例征收临时改变土地用途的土地收益。

3.4 建立差别化的土地利用政策

根据各地区土地利用水平及发展态势，从土地供应数量投放、土地供应强度门槛、存量建设用地挖潜、城乡建设用地互动等方面建立各有侧重的差别化土地利用政策。对于土地投入产出效益高的地区，结合产业转型升级优化土地利用结构，重点向战略性新兴产业、现代服务业、基础设施及公共服务设施供地，逐步提高土地使用标准。鼓励盘活存量建设用地，推进低效用地再利用，通过政府收储、异地置换、退二进三、就地转型等措施，开展再利用。对于土地投入产出效益较低的地区，要强化土地投入标准，提升土地投入质量。强化土地供中、供后监管，从建筑容积率、亩均投资强度、亩均税收、履约保证金缴纳和违约责任等方面强化土地出让合同履约，防止供后土地粗放利用或闲置[1]。确定合理的建设用地供应门槛，避免建设用地规模盲目扩展。

[1]帅文波,杨景胜,谭文兵.土地集约利用空间分区及差别化政策研究——以安徽省为例[J].安徽农业科学,2015(8):289-291.

[2]周晓艳,倪楠.安徽建设用地利用特点及对策研究[J].中国地产市场,2014(9):64-65.

[3]国土资源部土地利用司调研组.深圳:市场配置土地资源再创新[J].中国土地,2013(9):8-10.

Characteristics of Economical and Intensive Utilization of Land and Some Measures in Anhui province

SHUAI Wenbo, ZHANG Meng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Anhui province is experiencing a period of rapid development of urbanization and industrialization, in which the coexistence of extensive utilization and intensive utilization is the land use characteristics. Through analysis of the use and input-output of land, this paper points out that while the land economical and intensive utilization has gradually improved in Anhui province, some problems have also existed, these problems include the high proportion ofgratis land,serious idle and inefficient use land,relatively low land output efficiency,large differences of intra-provincial intensive use of land. Under these circumstances, this paper has suggested that we should engage in our efforts to explore the measures for paying for the land use of infrastructure and social undertakings; establishadjustment and assessment system for inventory land, and reuse stock land system according to different types and different location as well as differential land use policy.

economical and intensive utilization of land; characteristics; countermeasures and suggestions; Anhui

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0019-04

2015-03-25；

2015-04-14

安徽省国土资源软科学项目（2013005）

帅文波(1979-)，女，湖南省汉寿县人，中国国土资源经济研究院助理研究员，土地资源管理学硕士，主要从事国土资源经济、政策研究。