城市复杂性危机管理的失灵与对策

王宏伟

自2003年抗击“非典”以来，我国应急管理以“一案三制”为核心，在应急预案以及体制、机制、法制建设上取得了长足进步，极大地提高了突发事件的应对水平。但是，随着城市化进程的快速发展，城市经济、社会、生态环境系统的复杂性、耦合性日益增强，城市关键基础设施的脆弱性不断加大。在现代化城市中，低概率、高影响的复杂性危机时有发生。我国应急管理体系的设计以低度复杂性、低度不确定性的常规突发事件为核心，应对城市复杂性危机经常失灵，成为制约我国应急管理能力进一步提升的瓶颈。

城市复杂性危机的特点

一般而言，常规突发事件重复发生，信息清晰、明确，有规律可循，其演进机理比较简单，影响范围和损害程度有限。应急管理者可以调动本地资源，按照程序予以有效应对。各有关部门按照各自事先明确的职责和应急预案的规定，赶赴现场进行处置，复杂程度较低，我国现有应急体系擅长应对此类突发事件。但是，在快速城市化过程中，应急管理者不时要面对复杂性危机。它们是非常规的，具有以下三大特点：

一是低概率、高损害结果，且结果难以被有效控制，发生后往往会造成社会恐慌。与常规突发事件相比，城市复杂性危机发生的概率较低。例如，北京“7·21”暴雨为61年一遇，但是，其损害结果非常高，造成了严重的城市内涝和远郊区县的山洪、泥石流，引起了国内外舆论对城市安全的广泛关注。不仅如此，诱发城市复杂性危机的致灾因子往往发生作用的时间十分短暂，令人猝不及防，使事前的准备措施及临时性的风险减缓工具不能有效发挥作用。所以，当复杂性危机发生后，应急管理者主要面临的任务是斩断危机传染与扩散的链条，最大限度地降低危机所造成的影响，避免一类危机引发另一类危机。

二是不可预测性与不确定性，人们很难对其进行监测并发布预警信息，并且危机的发生、演进都充满不确定性，既往的处置经验出现失灵。有些特大火灾爆炸事故，在性质上往往不单单是安全生产事故，而是一场城市复杂性危机，具有高度的不确定性。其发生不仅不能预测，更不能预警。爆炸瞬间发生，几乎没有给现场处置人员及周边区域公众预留足够的疏散时间。在灾难发生之后，人们并不知晓何种危化品起火、爆炸，也不能依据已有的经验进行处置，危机具有很强的不确定性。应对复杂性危机，应急管理者的创新与临机决断能力至关重要，单纯依据既往的应急经验或墨守既定的应急预案无疑会导致应急效率的低下。

三是跨界性，即跨越地理边界、职能边界和时间边界，使应急部门日常设定的清晰职责发生紊乱。复杂性危机不受地理边界的约束，所以相邻区域应开展应急合作、相互支持。同时，复杂性危机也不受职能边界和时间边界的约束。在突发事件应对的制度设计中，不同性质的突发事件对应着不同的主要责任部门。但是，复杂性危机在长时间的演进过程中会跨越日常设定的职能边界，需要多方协同。例如，2005年，东北某化工厂的爆炸本来是一场企业内部的安全生产事故。但是，在灭火的过程中，消防用水将化学残留物冲到了松花江中，引发了生态危机，造成了不同属地之间的矛盾。

目前，我国正处于从工业社会向后工业社会过渡时期，工业社会的问题未解决，后工业社会的问题又接踵而来。在过渡时期，我们既要补上工业化的课程，同时又要追赶后工业化的浪潮。在应急管理领域，这表现为：既需要完善现有体制、加强常规突发事件的应急能力，更要超越现有体制、提高复杂性危机的应对水平。两者之间可能存在矛盾，如何取舍和解决？相比较而言，后者比前者更为重要，因为：第一，我国已经进入工业化后期，即将迈入后工业社会，应急管理要具有一定的前瞻性;第二，经过十多年的建设，以“一案三制”为核心的建设强化了常规突发事件的应对能力，复杂性危机应对成为我国应急管理一块必须弥补的“短板”;第三，复杂性危机所产生的负面影响和危害后果更大，更有可能引发社会的不安与恐慌，也更容易成为媒体和舆论热议的焦点。

现有应急模式存在的问题

中国是一个政府主导型社会，有着高度集权的行政体制。在应急管理中，我国强调自上而下确立标准化的模式和流程，强调指挥—控制理念，赋予各相关部门、主体的灵活、创新的空间不足，使得我国现有应急模式不能有效应对快速城市化进程中的复杂性危机，这主要表现在：

第一，以行政部门日常职能为基础构建应急体系。我国主要以行政部门的日常職能分工为界限，确定其在应急体系中的角色和地位。在常态管理中，各个部门虽然有争功诿过的现象发生，但总体上还是可以做到各司其职、各守其责。而复杂性危机是流动的，常常跨越日常职能分工的边界，这会放大部门分割、条块分割、地域分割的缺陷。危机应对是要承受一定政治压力的行为，权责清晰的行政单位可能会出于“各扫自家门前雪”的心理，不能形成危机应对的整体合力，错失危机控制的最佳时机。从理论上讲，应急管理体系应该是一个复杂的系统，内部组成部分之间要存在互动关系。但是，当复杂性危机发生时，各个部门可能会延续日常思维的惯性，一如既往地以职责分工为界，画地为牢，缺少必要的合作与协调。

第二，忽视真实危机情境的复杂性。复杂性危机发生的情境是异常动荡、复杂和不确定的。危机现场的信息匮乏、冲突与模糊现象同时存在，决策具有很大的风险性。危机的演进往往是一个抽丝剥茧的过程。只有这个过程完成后，危机的结构和演进路径才可能被看得一清二楚。因而，反思危机应对必须处于危机决策者的真实情境方为有效，而不能从事后的已知信息触发，得出危机决策者应做出何种决断。在应急管理制度设计过程中，我们不能过于理想化，片面追求危机处理的标准化、程式化。人们对于复杂性危机的不确定性具有天生的厌恶感。为了实现以静制动、以不变应万变，我们希望用完全理性化的制度来削减、抵消危机的不确定性。以应急预案为例，人们基于既有的经验和对未来的预测来制定详细的应急预案。但是，每场复杂性危机都有自己与众不同的特点，使得既有的经验不能完全发挥作用。而复杂性危机的具体情境又是不可预测的，预案所体现的计划永远也赶不上危机情势的变化。所以，复杂性危机应急制度的设计不能一厢情愿地简化真实的危机情境，因为这无异于削足适履。

第三，过分强调指挥—控制的理念。我国应急体系借鉴军事系统的应战经验，特别突出指挥—控制的理念，如强调“统一指挥”、“一切行动听指挥”等。如果说指挥—控制理念在工业化时代的战争中是有效的，则其在后工业化时代则是低效的、甚至是无效的;如果说它在军事斗争中是相对有效的，则其在复杂性危机应对中则是低效的、甚至是无效的。在复杂性危机发生后，信息瞬息万变。但是，按照指挥—控制的理念，信息要逐级上报、汇总给指挥中心，指挥中心再逐层下达、分解任务。在这个过程中，信息存在流失、扭曲的可能，传输速度非常缓慢。尽管我们主张必要时信息可以越级上报，但越级上报实际很少发生，而一味按部就班地处理信息无疑会影响危机决策的效率和质量。

构建多元共治网络

为了有效应对城市复杂性危机，我们必须要改变既有的思维模式，抛弃将复杂危机现象简单化的倾向，从而做到直面动态、不确定的危机情境。我们认为，我国应以政府为核心，充分调动社会应急潜力，构建全社会共同参与的多元共治网络，即政府加强与市场、社会力量的联系、沟通与合作，同时适度向社会分权，形成扁平化的应急体系。政府、市场及社会组织彼此之间协商、合作、互动，共同组成一个以应对复杂性危机为共同任务、以实现公共安全利益最大化为共同目标、以合理分工为基础的多元共治网络体系。这个网络由多元行动者构成，彼此之间具有相互依赖性，形成一系列持续、动态的关系，是一个复杂适应性系统。构建多元共治网络应注意以下五个方面：

第一，强调整体的理念，将各个组成部分放在整体的框架下加以考量，而不是将整体还原、分解为各个部分的简单相加。17世纪以来，还原论将问题不断细分，对管理思想产生了巨大影响。今天，我们应对复杂性危机，必须抛弃还原论，而倡导整体论，将多元共治网络引入公共治理的理念，形成一个复杂适应性系统。各相关主体具有主动性，彼此之间相互影响和学习，形成协调、互动的关系。这个网络的运行不是像一台机器那样机械，而是处于自组织工作状态。

第二，多元参与网络中的各相关主体具有较高的独立性和自主性，彼此之间相互学习，并根据其他主体的行为来调整自身，以提升适应能力。各主体组织边界的设计具有模糊性，体现出较大的弹性，有利于增强各方的自我组织、灵活反应能力。“复杂适应性组织边界是不固定的，是动态的、不确定的”，其理念是“不为所有，只为所用”，“互为所有，互为所用”。多元共治网络可以不断根据外部环境的动态变化、危机应对需求的变化，调整自己的资源配置和应急措施，灵活地组合力量，做出最有效的反应。

第三，加强各个部分之间的协调与沟通，特别是要建立在良好的互信基础上的沟通。多元共治网络不有意忽视危机的不确定性，也不会一厢情愿地简化危机处置的复杂性。作为复杂适应性系统，它是开放的，系统内部各主体之间以及系统与环境之间要不间断地进行物质、能量和信息的交换。对于每一个组成部分来说，其他组成部分都是环境。系统既利用来自内部的信息和信号，也利用来自外部的信息和信号。在复杂适应性系统中，各主体之间的信息双向流动，形成交互作用、协同运作的局面。

第四，平衡集权与分权的关系，适当下放指挥与决策权力，让一线应急响应者可以根据动态变化的环境随时调整资源配置与应急策略。传统的应急组织是等级式的，比较稳定，环境适应性低，而多元共治网络则是复杂适应性组织，是扁平化、变色龙型的，具有非常强的环境适应能力，可以有效应对复杂性危机。

第五，在应急机制建设过程中，摆脱经验主义和线性思维的影响、约束，不凸显程序、标准的作用，而是强调要增强应变、创新和学习能力。在复杂性危机应对中，根据以往的经验来试图推导出未來确定性的结果，往往是无效的和徒劳的。所以，无论是经验主义、还是线性思维，都是复杂性危机的“阿喀琉斯之踵”，这是必须注意的。

（作者：中国人民大学公共管理学院教授、国家社科基金项目“快速城市化进程中关键基础设施系统性危机应急模式研究”负责人）

责任编辑：谭   丁