“六型社区”建设调查

北京市民政局“六型社区”课题组

社区是宏观社会与微观民生相遇交接的平台。近年来，伴随我国经济体制改革，社会结构发生深刻变化，社区已经成为基层社会管理的主要对象与重要内容，创新社区治理模式势在必行。自2011年起，北京市民政局在全市范围内牵头推进“六型社区”建设工作，围绕“干净、规范、服务、安全、健康、文化”六个方面进行复合治理，全面推动首都社会建设从社区起步、实现科学发展，在制度创新、部门协同、社会参与等方面均取得突破性进展，构建起政府部门、专业组织、社会力量共同参与社会建设的新格局，创新性地赋予了社区治理理论新的内涵，为社区建设实践提供了新思路、新路径，逐步走出了一条社会管理与服务的创新之路。

创新与探索

北京“六型社区”建设工作在多元社会主体合作治理体制、民主自治体制、组织管理体制、监督评估机制等方面进行了创新实践。

多元社会主体合作治理体制的创新。北京市委市政府高度重视“六型社区”建设工作，将“六型社区”建设作为政策制度体系的一部分，纳入“十二五”时期区县政府绩效管理战略绩效评价指标体系；对相关社区建设主体进行赋权，将分散的个体利益诉求整合为社区共同体的整体利益诉求，建立与完善多元利益主体的表达机制与博弈机制，并尽可能在政策层面重视多元主体的社会利益诉求，以确保和谐的社会秩序。在建设“六型社区”的实践中，构建平等的主体多元共治的治理模式。组织整合政府力量、社会力量、专业力量，构建各负其责、齐抓共建的六型社区建设格局。政府力量方面，建立市区街三级联席会议制度，成立专门创建工作组；社会力量方面，组织动员社区居委会、社区居民、社区社会组织、驻区单位、物业服务企业等社会各方参与“六型社区”建设；专业力量方面，引入第三方中介组织对申报社区进行动态跟踪评估。在“六型社区”治理中，政府与社会力量、专业力量共同参与社治区理，不同主体以对公共利益的共同认同为基础建立合作关系，权力向度具有多元性与协商性。完善了政府行政力量与社会力量的衔接机制，形成政府、市场、社会组织共同参与的网络化的合作治理机制，通过互动平台的建立，政府与社会各方力量进行利益协调、协同行动，共同致力于社区服务。

“高自治—高参与”居民自治体制的创新。在“六型社区”治理模式中，发展“增权式”社区参与，使社区居民获得更多的话语权与参与权，提高社区居民的自主参与意识，增强社区居民参与的效能感，从而激励社区居民自觉、自主地关心与参与社区事务，正确认识自己作为社区一员的义务与价值，从而以现代化、民主化意义上的市民身份参与到社区与城市的管理中。充分增权给社区居民，建立社区居民自治体制，整合基层社区的民主资源，构建符合民意、服务于民、高效民主的社区居民自治管理体系。与此同时，重视基层民主建设，重视社区各领域居民的发言权。动员包括社区居民、驻区单位、社区社会组织在内的社会各方面积极参与“六型社区”建设。在市民政局网站开辟意见专栏，畅通社情民意反映渠道，支持和鼓励社区居民以电话、留言、座谈等多种方式积极参与创建，“百姓评说六型社区”专栏访问量8000余次，有效评论7300余条，96156热线电话咨询千余个，为“六型社区”建设提供了广泛的民意支持；组成志愿督导队，对落实创建标准的情况予以监督；实现驻区单位与社区建立多种形式的资源共享、共驻、共建；加大社区社会组织培育管理力度，充分发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织在组织動员居民参与“六型社区”建设中的积极作用。

在组织架构上，“六型社区”在市级层面建立了专门工作机构——北京市“六型社区”创建工作联席会议制度，联席会议召集人由主管副市长担任，目前共有28家成员单位，联席会议下设办公室，办公室设在市民政局，办公室下设6个“六型社区”创建工作组；在市、区（县）、街（乡）各层面建立“六型社区”创建工作领导机构，定期研究创建工作，形成推进工作的合力。“六型社区”组织协调机制依次为：市“六型社区”创建工作组、区县政府、街道办事处（乡镇政府）、社区居委会。分别负责出台相关政策、统筹推进，组织实施、指导监督，沟通创建、组织保障，动员参与、落实创建等。此外，各区县须根据创建标准与具体情况，制定工作方案，签订工作责任书，确保“六型社区”建设工作的落实。 从组织程序上来看，创建“六型社区”的实施步骤包括自荐申报、前置公示、自评自查、互评互查、全过程评估、检查验收和确定公示几个阶段。区县、街道、社区严格按照《北京市六型社区指导标准细则》的要求，开展创建工作；市“六型社区”创建工作联席会议根据检查验收结果，确定达到“六型社区”创建标准的社区名单，并在社区和相关媒体上向社会公示，接受群众和社会监督。

引入专业力量的民主监督评估机制创新。创新社区建设的监督评估机制，逐步完成城市基层管理体制由行政化管理向在制度与法制保障下的社区自治转变，实现基层社区建设的民主管理、民主监督，确保市民参与社区共建、社区监督的权力。“六型社区”建立了三级督导和三级互评机制。市级、区县和街道（乡镇）三级政府结合自身职责成立“六型社区”检查督导组，加大对各级各部门“六型社区”建设工作的监督检查力度。同时，建立三级互评机制，制定“六型社区”建设区县互评指导标准，组织各区县以片会分组为单位，开展区县间“六型社区”互评，通过实地走访、查阅档案、调查问卷等方式对对方做出客观公正、实事求是的评价；区县定期组织辖区内街道依据“六型社区”建设街道互评评分标准进行街道层面的互评互查；街道定期组织辖区内社区依据“六型社区”互评评分标准进行社区层面的互评互查。引入第三方专业力量全过程动态评估，建立专业的评估机制。以政府购买服务的形式，借助专业社会组织的人才智力资源和专业技术优势，引入第三方评估机构对“六型社区”创建工作进行全过程动态评估。重点对政府部门、社区各类组织开展六型社区建设的成效以及社区居民对“六型社区”知晓率和满意度进行评估。第三方评估机构制定科学可行的评估方案，采取跟踪式评估的方式，细化评估指标，明确评估对象比例，定期开展评估，以社区诊断性报告为基础，以评促建，实现“六型社区”建设的专业化、科学化。

问题和不足

截至目前，“六型社区”建设已经取得显著成效，逐步形成了社区多元合作治理新格局，激发并调动了多元社会主体的协同参与，加强了居民自治意识与基层民主建设。但是，社区治理中仍过于依赖政府的行政指令与行政督导，社区自治程度、居民自治意识还有一定的提升空间。如何科学有效地实现社区治理由政府主导真正走向多方合力的社区自治，还需要继续推进与探索。与此同时，“六型社区”建设作为社会服务与管理的制度创新，在具体实践过程中，还存在着观念意识、投入程度、落实要求等方面的问题与不足。

对“六型社区”建设的思想认识存在误区。创建“六型社区”是和谐社区建设工作的深化和细化，是一项全面系统的社区建设工程。各政府职能部门在各负其责、积极落实、共同推进的主动意识上尚有欠缺，部门之间的沟通和协作不够深入，导致“六型社区”建设的政策与标准落实不够到位，工作开展力度不均，未能均衡地在六个方面充分展开建设工作，因而导致某一方面创建工作开展较好而其他几方面工作开展明显偏弱的现象。

对“六型社区”建设的财力支持有限。当前制约“六型社区”建设的一个重要因素就是资金缺乏。在市级层面，由于部门职责交叉等体制性问题，导致社区财政经费和公共服务资源缺乏整合、使用分散，没有集中有效地投入与支持“六型社区”建设重点工作和关键领域。区县政府和相关职能部门对“六型社区”建设的认识高度不够，导致政策、资金等方面对基层社区的倾斜力度不足，使得“六型社区”创建工作的开展缺乏有力的支持和保障。

对“六型社区”的创建标准仍需深化和细化。“六型社区”指导标准细则需要结合实际情况深化和细化。某些标准与社区普遍存在的实际情况之间还存在脫节之处，一些具体指标在实际评估和实施过程中不易于衡量和操作，标准的层次性不够明确，对社区建设水平的提高无实质性推动作用，因而需要提高标准制定的科学性、务实性与可操作性。

对策与建议

社区是城市的缩影，建设世界级城市必须建设具有世界级水准的社区。为此，必须从战略和全局的高度，深刻认识加强“六型社区”建设的重要性，在下一步工作中找准问题、厘清方向、把握重点，继续完善与推进“六型社区”建设工作。

在理论认识上提升“六型社区”建设工作的战略高度。“六型社区”的提出是基于社区治理理论的实践探索，面对过去社区管理体制的惯性，还需要加大推进力度。这就需要在政策主导、资金投入上追加扶持力度，将“六型社区”创建作为“一把手”工程来抓，纳入施政绩效考核；顶层设计上须更为全面、务实，统筹考虑全市“六型社区”建设的总体情况，有针对性地完善政策标准的制定，对创建工作进行整体谋划、科学设计，坚持力量下沉；进一步科学化地领导“六型社区”建设工作，完善“六型社区”建设的长效运作机制。

强化各部门主体意识，抓好对接协作、齐抓共管。充分发挥联席会议制度的作用，深入强化部门联动、协调各方力量；调动与强化联席会议成员单位建设“六型社区”的主动意识和责任意识，全力配合联席会议办公室，紧密结合本部门的重点工作，积极指导推进区县、街道解决创建中的困难和问题；加强部门间横向沟通与协作以有效快捷地处理问题；各单位要打破部门职责界限，破除条块分割约束，进一步加强部门对接，围绕重点工作，抓好“六型社区”建设方案的落实；将扶持政策向基层社区倾斜，真正形成民政部门牵头、各部门齐抓共管合力推进的局面。

理顺政府与社区的关系，加强社区建设的组织保障工作。各级政府部门，特别是区县政府要切实履行职责，在基础设施建设、人才资金保障等方面加大投入扶持力度，建立社区建设投入的长效增长机制，提高财政补贴或奖励标准，确保“六型社区”建设经费充足、保障有力；树立正确的舆论导向，向街道、社区宣传“六型社区”的建设目的和重要意义，营造积极向上的创建氛围，使“六型社区”建设获得群众更广泛的支持与关切，并积极主动地参与社区建设。

提高“六型社区”建设标准的指导性与适用性。探索研究地方性标准，并以此为依据开展社区星级评定工作，使各个社区能够更加明确自身差距，以增强“六型社区”建设的指向性和规范性。对现有政策标准不适应“六型社区”建设要求的，组织专门力量及时予以修改完善，建立具有普适性、规范性、科学性的社区标准体系，为区县提供有效的政策指导。

责任编辑：谭 丁