让《预算法》成为“有牙齿的老虎”

王全宝

在新《预算法》实施近半年后，前不久，财政部、央行、银监会三部委下发了《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》。通知明确可以采取定向承销的方式，由地方财政部门与特定债权人按市场化原则协商开展债务置换。至此，争论已久的地方债务置换问题最终尘埃落定。

今年1月1日正式实施的《预算法》（修正案）对地方政府债务管理提出了规范管理的制度框架，并对地方政府债务管理作出明确规定。根据新法，地方政府举债只能通过发行债券，不得再通过城投平台融资。

在万亿元地方债置换正式开闸之际，加强地方债务的监管则显得尤为关键。

新《预算法》中尤为值得关注的一点，是人大在预算权配置中地位的提升。有舆论认为，新法将立法宗旨从“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”，不再把预算当作政府进行经济管理和宏观调控的工具，而是将其视为规范政府行为的工具。

为此，就强化人大对政府预算的实质性的审查、批准和监督权力等问题，5月15日，《中国新闻周刊》专访了全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿。

作为全国人大财经委员会预算审查小组的成员，尹中卿认为，财政预算收入来源于公民纳税，税收上来之后如何支出、如何使用，应该由人民代表决定或批准，应该让老百姓知晓，这是纳税人最基本的权利。

 预算法修订一波三折

中国新闻周刊：新预算法历经10年波折才最终出台，其中最大的争议是什么呢？

尹中卿：预算法修订最早启动于2004年，10年期间两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议。在预算法修订过程中，一直存在着是“管理法”还是“控权法”两种思路的交锋。

最初两稿中立法宗旨保留原法律规定不变，继续强调预算法的行政管理功能，很多条文修订主要也是对政府预算管理细节进行调整。在修订后期，主张预算法是要规范和控制政府权力的意见也得到了一定的重视，三审稿、四审稿增加许多有关控制政府权力、规范政府预算管理的内容。

历经10年波折、聚焦无数讨论与争议、融合各方博弈与妥协的预算法修订工作，终于落下了帷幕。之所以经历这么长时间，主要是社会各界对于预算法修订期待很高，人大代表、社会公众特别是专家学者深度参与。全国人大常委会对预算法修订高度重视，广泛发扬民主，充分调研论证，反复讨论修改。

中国新闻周刊：在规范地方政府债务方面，预算法是如何规定的？

尹中卿：就如何规范地方债务问题，在预算法修订过程中经历了否定之否定，一审稿允许发债，二审稿否定一审稿，三审稿又否定二审稿，四审稿在三审稿的基础上进一步从严从紧规范地方政府债务管理，疏堵结合，允许地方政府举借债务，同时从6个方面作出限制性规定。比如限制举债主体、控制举债规模、明确举债方式、限定债务资金用途等等。

原预算法没有挡住地方政府变相举债的脚步。三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预算机制。新法初步构建起规范地方政府债务的法律框架。各级人大要依法加强和改进地方政府债务管理监督，将地方政府债务纳入法治轨道。

中国新闻周刊：新法首次规定预决算公开透明制度，在你看来有什么意义？

尹中卿：新法首次规定预决算公开透明制度。有利于建设阳光政府、责任政府，也有利于加强人大和社会各界对预决算的知情和监督，防范财政风险。

公开透明是现代财政制度的基本特征。预算公开的本质上是政府财政资金使用的透明。新法首次明确预决算公开透明制度，对预算公开的内容、时间、主体等都作了比较全面明确、具体的规定，各级人大要依法积极稳妥推进预算公开，促进预决算信息公开常态化、规范化和法治化。

缺乏问责，

预算法就像没有牙齿的老虎

中国新闻周刊：中共十八大报告提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，三中全会也提出要实施全面规范、公开透明的预算制度。在你看来，加强和改进预决算审查监督的重点大概有哪些？

尹中卿：法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。认真贯彻新预算法，是各级人大及其常委会的一项重要任务。

首先，应加强和改进全口径预决算审查监督。新法确立了“四本账”全口径预算的收支范围，各级人大要依法将政府的收入和支出全部纳入预决算审查监督。比如完善一般公共预算、规范政府性基金预算、扩充国有资本经营预算等问题。

其次，加强和改进预算执行和决算监督。对预算执行和决算进行监督，是宪法赋予人大的重要职责。各级人大既要敢于监督，又要善于运用新预算法规定的各种形式加强监督，着重在真实、合法、合理、有效方面下功夫，不断增强监督的针对性和实效性。比如，规范预算收支管理、规范国库资金管理、严格预算调整行为、完善决算审查监督。

第三，要加强和改进跨年度预算平衡监督。从20世纪80年代开始，许多发达国家相继采用中期预算框架。我国一直实行年度预算体制。随着预算规模扩大，新法引入中期预算框架和滚动预算制度。各级人大要加强和改进跨年度预算平衡监督，实现年度预算与中期预算的统筹规划和有机衔接，提高预算的前瞻性、连续性和可控性。

在此基础上，还要加强和改进预决算绩效监督。预决算绩效监督就是运用科学、规范的绩效评价方法，按照统一的评价标准，对财政预算过程及其效果进行客观、公正和科学的衡量比较与综合评判。新法对预决算绩效监督也进行了原则规定。各级人大要高度重视预决算绩效问题，不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强对预算执行情况和决算的监督，让用钱受监督，使花钱不容易，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地有效使用。

最后，就是要加强和改进预决算问责监督。长期以来，我们主要依靠党纪政纪约束预算行为，罕有实质性惩罚。实践证明，缺乏严格有效的问责和法律责任，预算法就像没有牙齿的老虎，产生不了什么作用。新法增加法律责任规定，加大对违法行为的追究和惩罚力度，为预决算问责监督提供法律依据。

中国新闻周刊：新《预算法》赋予同级人大常委会更多审查监督职能。在你看来，人大代表该如何履行预算审查监督职能呢？

尹中卿：地方各级人大及其常委会要认真审查预算编制的执行情况。地方人大及其常委会要过问一些重大建设项目，要了解预算资金绩效是否合理合法。

地方人大及其常委会要充分发挥人大代表的依法监督作用，要加大对人大代表的培训，让他们了解、理解新《预算法》，让他们广泛参与到预算的审查和监督中来。

以前很多时候，财政部门想怎么收就怎么收，想怎么支出就怎么支出。新预算法实施后，这种情况将得到根本改变。

新法规定政府的全部收入和支出都纳入预算，实行全口径预算管理，并且对于预算编制提出了更高、更细的要求。对于以前预算编制过粗，以至人大代表看不明白、从而难以真正发挥审批权的现象将得到改善。