社保的窟窿，国资来填？

席志刚

近日，2015年全国社会保险基金预算公布。该预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险“亏空”将超过三千亿元。“亏空”的窟窿怎么补，一时成为敏感且急迫的问题。

划转国有资产充实社保基金的方案，被视为为数不多的可选路径。稍早前有媒体称划转方案已经实施，但财政部与人社部双双澄清说，何时划拨以及划拨多少尚无定论，具体方案及实施细则仍在研究中。

博弈15年

“社保资金存在缺口早有预警，只是人口老龄化来得太快，使得社保资金暴露出更多问题，不仅仅是存在缺口。”国家发改委宏观经济研究院原副院长刘福垣告诉《中国新闻周刊》，划转国资到社保基金是15年前就有的制度设计，现在只是旧事重提。

1997年，国务院颁布《关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》。以1997年为界，此前参加工作的人视同缴费，他们的养老金由后来的缴费者负担。如此，便形成了规模庞大的“空账”。

中央政府显然很清楚视同缴费群体造成的资金缺口，并在制度设计上作了安排。2000年，中国建立了全国社会保障基金，主要用于人口老龄化高峰时期养老保险等社会保障的补充调剂。

财政部财科所副所长白景明说，社会保障基金是养老金的“预备队”，一旦后者出现缺口，社保基金就会顶上来。

社保基金资金的主要来源，一是中央财政的拨款，二是国有股的减转持，三是彩票公益金，还有投资收益等。其中国有股减转持是大头，但在实践中执行得并不好。在刘福垣看来，该制度设计在执行过程中遭遇各方利益掣肘，始终在讨论阶段，原地踏步。

2001年6月12日，国务院正式发布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》。其中第五条规定：凡国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。但该方案仅施行了4个月，中国证监会就紧急叫停了上述第五条规定。

中投公司副董事长、总经理高西庆回忆说，社保基金成立后，通过国有股减转持用以充实社保基金提了很多年，但响应寥寥，遂被搁置起来。

直至2005年全国社会保障基金理事会成立5周年时，在时任中国经济体制改革研究会会长高尚全、国家税务总局副局长许善达、财政部金融司副司长胡学好、社科院财贸所副所长高培勇、全国社保理事会理事长项怀诚等专家和官员的建议下，束之高阁的国资划转社保基金再度被提及，但后来亦不了了之。

2009年发布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》规定，今后，凡国家拥有股份的股份有限公司在境内向公共投资者首次发行和增发股票时，均按照融资额的10%将国有股权划拨给社保基金持有。

官方数据显示，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。

2012年11月底，时任中国证监会主席的郭树清在一次演讲时建议， 划拨30%～50%国有资产给社保基金。这项激进的划转建议，一定程度上反映了补历史欠账的紧迫性，亦被视为其在履职山东省省长后划转30%省属国有股到社保基金的前兆。

对于目前划转方案仍在财政部、国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门打转转，刘福垣一点也不觉得意外。“凡是由强势部门牵头，成立部级协调小组推动的事项，进展均不会太快。”在他看来，国资划转社保基金实际上是国企改革问题，各自的部门利益就够纠扯一阵子了，改革的阻力可见一斑。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确，划转部分国有资本充实社会保障基金。显然高层在国资划拨社保的问题上已达成共识，但具体什么时候划拨以及划拨多少，各部门尚在博弈。

民间对“保命钱”的敏感“倒逼”政府寻求筹措社保资金的渠道。现实中，国资划转社保基金同样难度不小。摄影/Andy Wong 图片编辑/董洁旭

划转困境

国资划转社保的必要性，一方面与财政的压力有关，近几年，财政收入增速出现下滑，而财政支出特别是社保方面支出却在逐年增加;另一方面，目前中国五项社会保险法定缴费之和，已经相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%。继续提高个人缴费比例的竭泽而渔的方法，无疑会激起更多的不满。

此前延迟退休引发的不满尚未平息，民间对“保命钱”的敏感“倒逼”政府寻求筹措社保资金的渠道。但现实中，国资划转社保基金同样陷入了诸多困境。

首先，划转比例无法清晰厘定。社保专家及学者们认为，划转多少才能兜底的前提，是先搞清楚社保资金缺口到底有多大。目前，除了官方公布的即期三千亿元缺口外，社保资金缺口总量缺乏准确数据。

据世界银行测算，中国的养老金缺口约在8万亿至10万亿，而各类智库给出的数据大多在万亿以上。多方数据交替出现，缺口总量更显扑朔迷离。

中国人民大学公共管理学院前院长董克用坦承，“中人”、老人、农民工再加上机关事业单位的人叠加，精准测算出缺口规模难度很大，几乎没人说得清楚。

在2014年底召开的十二届全国人大常委会第十二次会议上，国务院副总理马凯作了《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》。该报告认为，如果体制不改、机制不变、政策不调整，缺口是必然的。“不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口”。这意味着社保资金缺口已令政府高层担忧。

与此同时，国资家底亦无准确数据。财政部的最新数据显示，截至2014年年末，国有企业资产总额为1021187.8亿元，但该数据不含国有金融类企业。

“数据不清晰，账怎么算，划转多少方能覆盖缺口一时无法确定。”刘福垣告诉《中国新闻周刊》，划转是个严肃的问题，对资产质量和运营都会产生不小的影响，岂可儿戏。

另外，究竟是划转国资股权还是上缴红利抑或是变卖国有资产，各有说法。直接划转股权又面临着选择哪些企业的难题。按照社保基金保值增值的要求，应该选择优质国企股权划入。但在现实经济运行中，企业亏损引发的社保基金出现新的亏空，又该如何解决？

国企红利上缴亦被视为一种选项，其优势在于不影响企业经营决策。但问题在于国有企业的盈利能力并不很强，利润率大多在4%～5%之间。

变卖国有资产的呼声也不低，但这似乎是迫不得已的最后选择。

凡此种种，诸多两难困境和不利因素困扰着决策者。正如国资委人士所言，在当前经济下行压力大的环境下，中央把稳增长放到了更重要的位置上，而划拨国资补充社保很可能会导致资本市场的剧烈波动，不利于经济的复苏，所以，改革方案宁缓勿急。

山东样本

尽管在国家层面划转国资到社保基金诸多难题待解，但值得一提的是，山东在国资划转社保基金方面先行了一步。该省将30%省属企业的国有资本，划转到省社保基金理事会。为此，山东专门设立了省级社保基金理事会，这在全国也是首创。

舆论普遍认为，山东在落实中共十八届三中全会报告中提出的“划拨部分国有资产充实社保基金”这项改革上率先迈出了一大步。山东社会保障基金理事会作为中国第一家省级社保资金投资运营机构，它的设立将有助于打破全国社保资金理事会在社保投资领域内的垄断局面。在此之前，中国掌管社会保障资金投资的只有全国社保基金理事会一家。

山东成立省社保基金，外界将此解读为带有郭树清的明显印记。2012年11月底，时任中国证监会主席的郭树清曾建议划拨30%～50%国有资产给社保基金。

2013年3月19日，郭树清赴山东任省委副书记，并于3月29日担任代省长，同年6月任山东省省长。郭树清到山东之后，山东省国资、金融都进行了大面积的改革。

2014年7月，山东省公布了《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，其中第18条提出，划转部分国有资本充实省社会保障基金。此间，成立省级社保基金理事会即在酝酿当中。

熟悉山东政情的人士透露，山东国资运行情况较好，具备划转条件。而此时国家层面的国资划转尚无动作，设立省级社保基金会时也有诸多考虑，特别是在承接划转的省属国有资本后，如何确保其保值增值，颇费思量。

中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，由各省来管理其养老基金结余，更符合目前的现实。省级财政既然是这个制度的最后买单者，应该拥有基金的管理权，不应把义务和权利割裂。

但为避免省级社保基金理事会的自主投资行为刺激到全国社会保障基金理事会，山东与全国社会保障基金理事会签署了养老保险基金委托投资运营及投资合作协议，成为继广东之后全国社保基金理事会掌管的第二个千亿级养老金委托投资合作运营项目。

4月20日，全国社会保障基金理事会理事长谢旭人在接受新华社专访时，证实了上述委托投资管理合同。

社保基金无论是统（全国社保基金理事会）还是分（设立省级社保基金理事会），山东的实践，都有利于推动国资划拨社保的改革进程。