小城“创文”记

韩永

今年2月27日晚，在河南省西北部小城济源市，很多人整夜未眠。

第二天，就是中央文明委宣布获得“全国文明城市”名单的日子。对一个为此等了17年的省辖市来说，没有比经过艰苦的努力获得含金量最高的一个奖项，更适合作为这个城市的名片——位于济源境内、市区西北40公里处的王屋山，是“愚公移山”故事的发源地。

济源的名字，最终出现在了这个由34个城市（或城区）组成的名单中。其中省会城市6个、地级市22个、直辖市中的城区4个、县级市2个。县级市中除了济源市外，还有新疆的石河子市。

《济源日报》在报道这一消息时，用“17年文明梦今朝圆”作为开篇语。“72万愚公儿女经过17年的不懈努力，终于摘取这一宝贵的城市名片。”

创建的链条

1996年10月上旬召开的十四届六中全会，通过了《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》。《决议》提出，“以提高市民素质和城市文明程度为目标，开展创建文明城市活动，每个单位都要围绕实现‘优美环境、优良秩序、优质服务，推动城市精神文明建设的要求。”

此后，创建文明城市开始以推动精神文明建设的重要抓手，在全国掀起热潮。从1997年开始，中宣部、文明办先后在全国推介了10个城市创建文明城市的经验，又让这股热潮“火上浇油”。

济源开始创建“全国文明城市”（简称“创文”）的1998年，这股热潮正呈迅猛之势。这一年，济源市成立了创建全国文明城市指挥部，市委书记任政委，市长任指挥长。此后，虽历经多轮人事变迁，但党政一把手亲任政委和指挥长的格局一直没有变化。

济源市的志愿者在私家车上张贴“文明出行示范车”标志，号召全市车辆文明出行、文明礼让。图/受访者提供 图片编辑/陈俊丹

济源市创建办主任任战平在接受《中国新闻周刊》采访时，以对济源的重要性，对该市所获得的各种称号的排序如下：一、国家文明城市;二、国家卫生城市;三、国家园林城市;四、国家森林城市;五、生态文明城市。济源市多位受访官员表示，在国内综合类评比中，“国家文明城市”是最高荣誉。

在1998年提出“创文”时，济源的口号是：“以创建全国文明城市为主线，通过精神文明建设推动经济发展。”此前一年，济源市从焦作市划出，成为河南省直辖市，级别为副地级。刚刚升格的济源市，经济发展的诉求强烈。1998年，该市提出“突出工业带动，坚持四轮驱动，调整优化结构，提高经济效益”的发展思路，而“创文”成了经济发展的一个平台。

彼时，“全国文明城市”尚以其前身——“全国创建文明城市工作先进城市”（简称“全国先进城市”）的名义存在。其测评体系尚不完备，评选的依据是中央精神文明建设委员会的一个内容很粗略的文件。该文件的制定，参照了中国第一个“创文”城市——张家港的很多做法。

1999年，中央文明委表彰了首批58个“全国先进城市”，3年后年又表彰了第二批。2003年9月，中央文明委在经过近8年探索和论证的基础上，正式公布了“全国文明城市”的评选标准，决定自2005年起，正式开展“全国文明城市”的评选活动。

对济源市来说，2005年是另一个创建活动——“创建全国卫生城市”的关键年份。济源市卫计委党办主任赵炜方告诉《中国新闻周刊》，创建卫生城市的很多指标，与“创文”重合。比如污水的处理、垃圾的处理、对绿化的要求以及对市容的要求，不仅在“创卫”中很重要，在“创文”中分量也很重。“要创建文明城市，首先要保证卫生，”济源市创建办主任任战平说。

任战平举例说，在2002年之前，济源市没有污水处理厂，城市污水直接排到河里、田里，造成环境污染。为了“创卫”，该市不得不建污水处理厂;按照“创卫”的要求，垃圾的袋装率要达到87%，但济源市在2002年还没有一家垃圾填埋场，也不得不建。“2006年‘创卫前，我们有5个垃圾中转站，现在发展到89个。”

在成为“全国文明城市”之前，济源市已经拿到了20多块牌子，比如全国卫生城市、国家园林城市等。每一块牌子，都让该市在某一个方面更接近“全国文明城市”;另外，有些重要的荣誉，还在“创文”中有加分，比如国家卫生城市、国家园林城市、国家环保模范城市、国家双拥模范城市等。

在“创文”的指标体系中，这被称为“特色指标分”。每获得一项称号加1分，济源在这方面至少拿了2分。而“创文”竞争之激烈，有时候1分之内会相差好多个名次。从这个意义上说，济源市其他的创建，与“创文”之间已经形成了良性循环。或者说，其他的创建，本身就是“创文”的一部分。

“一票否决”

任战平告诉《中国新闻周刊》，要想成为“全国文明城市”，济源市有四步路要走：第一步，成为河南省创建文明城市工作先进市;第二步，成为河南省文明城市;第三步，成为全国创建文明城市工作先进市;第四步，成为“全国文明城市”。走完前一步，才能拿到后一步的“门票”。

到2008年，济源市走完了前三步，成为“全国创建文明城市工作先进市”。在这一过程中，该市跳了一步，没有创建“河南省文明城市”，直接申请成为“全国创建文明城市工作先进市”。由于此事是由河南省政府推荐，这也也表明了省里对济源的支持。

按说，成为“全国创建文明城市工作先进市”3年后——即2011年，就可以申请“全国文明城市”。但2011年，双汇集团在济源的分公司爆出了“瘦肉精”事件。河南几县被喂了“瘦肉精”的生猪，被证实卖到了双汇济源分公司，经过加工后又卖到了中国各地。此事件爆出后，不仅双汇济源公司受到指责，有检测义务的济源相关政府部门也遭受质疑。

此事造成的最直接后果是，虽然济源市政府向河南省提交了“全国文明城市”的申请，但省里压着没有向上报。

“全国文明城市”的测评体系，规定了两个“不得申报”的情形：一、申报前12个月内市委书记、市长严重违纪、违法犯罪;二、申报前12个月内，曾发生有全国影响的重大安全事故、重大食品药品安全事故、危害国家安全和社会政治稳定的重大事件、重大刑事案件、重大环境污染事件。

从此前几届的评选看，基本上每一届“全国文明城市”的评选，都会发生因上述两条被取消参选资格的情况。十八大后开始加大的反腐工作，使得因“一把手”腐败而被取消参选资格的城市越来越多。

2014年11月，中央文明办二局局长涂更新就2014年的评选做了一个说明。他说，2011年共确定了95个提名城市，但到了2014年11月份，有6个城市发生了党政“一把手”涉嫌违法违纪的情况，因而被取消了提名资格。

这6个城市没有被点名。但2014年9月19日，四川遂宁市委常委、宣传部长何大海在该市一次“创文”通报会上指出，由于不符合“创文”中有关党政“一把手”廉洁的规定，遂宁与第四批“全国文明城市”失之交臂。2014年3月，该市原市委副书记、市长何华章涉嫌严重违纪违法被查，同年9月，何被移送司法机关处理。

此外，海南省三亚市成为首个被“末位淘汰”的城市。涂更新在上述说明中说，因连续两年在指数测评中成绩落后，三亚市于2013年底被中央文明办取消资格。据知情人士透露，所谓“成绩落后”，事实上是排在最后一名。该市于2009年获得“全国创建文明城市工作先进市”。此后，该市多名官员被查，饭馆宰游客事件也此起彼伏。

除了“领导班子主要负责人严重违纪和违法”，“全国文明城市”的评选还有5项“一票否决”：发生重大刑事案件;发生重大安全生产、食品安全、环境污染事故;发生重大群体性上访事件;违反国家计划生育政策;违反国家退耕还林、退耕还草、退耕还湿政策，以及发生破坏森林资源重大行政案件。

加大了力度

除了“一票否决”的事项外，“创文”中还有很多“棘手”的事项。济源市文明办副主任张福伟告诉《中国新闻周刊》，在诸多的“创文”事项中，市民素质是较为棘手的一块。“硬的见效快，软的难速成。”济源市一位受访官员如此总结。

在济源市的“创文”单位中，有个“五大金刚”的说法，就是五个特别重要的部门，分别是住建局、交通局、卫计委、规划局和公安局。在“创文”中承担的职能比较重的单位，还有环保、教育、食药监等。

“五大金刚”所管的，基本上都是“一眼就能看到的”文明项目。比如公安局管的交通出行，行人和车辆的文明指数，站在路口一看便知。正由于此，这也是“瞒不住”的文明指数。但提高起来并非易事。

济源市公安局交管支队直属大队大队长赵金山告诉《中国新闻周刊》，“创文”初期，协警要拦闯红灯的行人，会被骂，有时还会被打。在行人较多的路口，有时要栓根绳拦着。当时，协警大多是四五十岁的人，执法的技巧不足，跟行人的冲突时有发生。这些人后来大多被志愿者取代，劝导的效果渐有改善。

在车辆乱停乱放方面，济源市想出了一个“温馨提示罚单”的办法。在那些新划停车位的地段，给违停车辆贴上一种红色的罚单，本次不处罚，但提醒其以后注意，提示期过后，则正常处罚。这种给行政处罚加上一个缓冲期的办法，社会反响很好。

交通系统管理的重点有两个，一个是公交车，另一个是出租车。前者的重点在硬件，比如车载电视要不间断地播放核心价值观和中国梦的内容，车厢内要贴有这方面的标语。后者则是“创文”的一个难点，主要是出租车司机的素质参差不齐，并且“跟着利益走”。

济源市交通局创建办副主任常铮告诉《中国新闻周刊》，“创文”初期，很多出租车司机喜欢光膀子，不会说基本的文明用语，也不严格遵守交通规则。他们的办法，除了宣传教育外，还包括挂红黑旗、网上信息通报直至电视曝光。

住建系统被公认为是“创文”的大户，共有7块业务与“创文”有关。济源市住建局创建办主任李伟龙告诉《中国新闻周刊》，“创文”带来的其中一个变化，是环卫工人的工作时间拉长了。

“原来他们正常上下班，一天上8个小时，后来调整到16个小时。因为市民上班的途中，会发现有很多垃圾，下班以后也有很多垃圾。这样就没法长效管理。就把他们的上班时间，调整为从早上6点到晚上10点。”

洒水的次数也要增加。李伟龙说，两年前，每天只需要洒一次水，后来基于“创文”的需要，早上加了一次。而城市主干道上多洒一次水，就会增加5000块钱的成本。

路灯的成本也在增加。原来亮灯的时间是从早上8点到晚上9点，后来前后各延长了1个小时。“这也是一笔不小的费用。”李伟龙说。

多位受访官员告诉《中国新闻周刊》，对一个中部城市来说，资金仍是“创文”面临的棘手问题。“各地都在学张家港的经验，但人家每年绿化方面的投资有几百个亿，而济源一年才几个亿，没法比。这里最早的一条路修了将近20年了，路面有很多塌陷、坑槽，但就是没钱解决。”

富士康在2012年进入济源后，其带来的庞大的人口增量和工程量，也对该市的“创文”提出了挑战。一位受访官员说，富士康的引进，为济源带来了10%-20%的人口增量，这给城建、公安、环保、卫生、城管等部门，都带来了很大的压力。

比如施工车辆问题。富士康进来后，每天都有大量的施工，但渣土车对城市的环境和交通秩序都影响不小，公安和住建部门在接受采访时都提到了这个问题。为了控制这种影响，有关部门为这些车辆划定了既定路线，并为其安装了GDS系统，以对其更好地进行监控。

拿牌与保牌

从去年初开始，济源市“创文”工作进入快车道。

2014年3月31日，济源市召开创建全国文明城市动员大会。市委书记何雄总结了该市存在的10方面差距，除了将原因归结为投入不足和基础设施建设滞后等客观因素外，还指出了5方面的主观态度的问题。归纳为一句话，就是官员的重视程度不够。

济源城市景貌一角。图/受访者提供

解决的办法，就藏在几天前通过的《创建全国文明城市工作责任追究办法》里。该《办法》第十条，规定了4种对责任人予以调离工作岗位、责令辞职、免职的情形：

一、未完成《济源市创建全国文明城市工作台账》《济源市未成年人思想道德建设工作台帐》重点任务的;

二、因工作不力或失误造成重大损失、恶劣影响和严重后果的;

三、在全国文明城市创建各类测评、评议中两次以上（含两次）排名倒数第一的;

四、在省级以上部门进行文明城市测评中，被扣分数权重位列后三名的。

济源市多位受访官员说，将“创文”纳入对官员的考核，是这一活动真正进入“快车道”的标志。在这样的背景下，此前因职能交叉长久得不到解决的一些问题，也得以高效解决。

为此，济源市特意出台了《文明城市创建工作难点问题管理处罚办法》，专门处理这些纠缠不清的问题。比如，对于“小广告”的责任划分，规定城市的主次干道两侧归规划局负责，其他则依据属地管理原则，由各集聚（开发）区、镇（街道）负责。而“小广告”的侦破，则由公安局负责，规定其需在接案后2天内侦破。

10月22日，济源市制定《责任分包工作的实施方案》。规定在城市中心区域内，由市级领导分包路段，所做的工作包括宣传动员、教育培训、志愿服务、文明劝导、环境整治以及秩序规范，要求达到“全覆盖，无盲区”。

《实施方案》规定，从即日起到“创文”测评结束，每周一至周五上午的7：30到9点，所有市直单位要组织全体人员到分包区域，督促、指导、协助开展创建工作，其他的活动不能占用这一时段。对重视不够、组织不力者，将严格按照上述《追究办法》予以追究。

如今，距离济源市拿到“全国文明城市”的称号已经3月有余。在该市住建局创建办主任李伟龙看来，这一称号给济源带来的最直观的变化，是每周都会有至少两拨外地人来参观，省内和国内的一些会议也会在济源召开。保洁的压力有增无减，每天还是要洒水两次。

该市城乡管理监察支队党总支书记李中其则发现，此前在“创文”中表现得比较配合的流动商贩，如今又有违规出击的苗头。

作为济源市创建办主任，任战平经历过20多块牌子的创建。这一工作给他带来的体会是，创不上难受，创上了更难受，拿牌容易，保牌更难。“比如文明城市，三年一复审，稍有疏忽就有可能丢牌。一旦丢了牌，就会更丢人。”

（实习生张诗妤、田姬熔对本文有贡献）