解放军干部人事管理制度的发展历程

刘岩+梁雪美

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“深化干部人事制度改革”中指出，要“破除‘官本位观念”，“推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”。这就是说，公务员管理制度要由“官本位”向职务与职级并行的“双本位”制度方面变革。解放军如何“破除‘官本位”，深化干部人事制度改革，是当前军内外各界人士普遍关注的问题。

解放军自从1952年统一评定军队级别、1955年实行军衔制度以后，就建立了以级别（军衔）为“本位”的干部人事管理制度。1965年军衔制度被取消后，军队级别改为国家机关行政干部级别（简称“行政级别”）。后来，在解放军中又实行了干部职务等级制度，并恢复了军衔制度。

在60多年里，解放军在干部人事管理工作中，各种“本位”制度都作过尝试，但在各个阶段执行中的利弊得失，似乎尚没有人进行过总结论述。对此，笔者作些简要回顾与评析，以飨读者。

1952年至1980年，解放军对干部实施“级别（军衔）本位”管理制度

解放军在建军初期的艰苦岁月里，正如毛泽东在《井冈山的斗争》一文中所述，“红军至今没有什么正规的薪饷制，只发粮食、油盐柴菜钱和少数的零用钱”，“什么人都是一样苦，从军长到伙夫，除粮食外一律吃五分钱的伙食。发零用钱，两角即一律两角，四角即一律四角”。那时，官兵生活待遇没有什么差异，军队未曾评定什么等级，所以干部管理不存在运用何种“本位”制度的问题。后来，随着环境的变化，物质条件的逐步改善，军队成员的生活待遇按职务的高低略微有了一些差别。这种在全军指战员范围内的差别，于1938年开始在津贴标准上得到体现。

1938年12月，八路军总部发布《各级津贴之规定》，将全军的津贴划分为六等，每月为：师、旅干部5元；团、营干部4元；股长、连长3元；排长2元；班级人员1.5元；战士1元。当年，新四军也颁发过类似的规定，零用费从军长到战士划分为五个等级：5元、4元、3.5元、3元、2元。

从1946年冀鲁豫军区试行“鉴定干部战士待遇等级”起，到1949年底，东北、华北、晋绥、西北等军区，先后自行部署评定了级别。一般分为旅（军分区）、团、营、连、排级，有的还设“师以上”和“班级”；按级别体现的待遇有津贴，有保健费，有中、小灶等；评定级别，一般按所任职务为标准确定，但强调照顾“长期坚持于一个工作岗位上埋头苦干的同志”，“可根据其德、才、资标准适当提高其等级待遇”；多数单位规定，评定级别的条件为，“德、才各占40%，资占20%”。解放军在战争年代评定级别的举措，反映了“级本位”意识的萌芽。

1952年3月，全军统一评定了军队级别，设军委主席至战士共11等24个级别。1955年10月，实行了7等20级的军衔制度。1965年6月，在取消军衔制度的同时，将军队级别套改为国家机关行政干部级别。在1952年至1980的28年间，解放军以上述三种等级形式为标志，对干部实施“级别（军衔）本位”的管理。

实行军队级别制度阶段

以级别为津贴标准。1952年3月1日，政务院颁发军队津贴标准规定，军队干部的津贴一律按新评定的级别为标准。标准共分9等21级：军委主席副主席、大军区级、军委委员级、正兵团级、副兵团级、准兵团级、正军级、副军级、准军级、正师级、副师级、准师级、正团级、副团级、准团级、正营级、副营级、正连级、副连级、正排级、副排级。

以级别为薪金标准。1954年11月19日，国防部颁发《中国人民解放军薪金、津贴暂行办法》，规定从1955年1月起，在军官中实行薪金制度，薪金标准划分为20个级别（取消了津贴标准中的军委委员级）。该薪金标准除部分薪金数额中间略有调整外，一直沿用到1965年5月底。

实行军衔制度阶段

以军衔为薪金以外的其他物质待遇标准。以住房面积为例，开始国防部规定，军官的住房面积，从大将到准尉共划分为10个等级。1962年3月，总后勤部颁发《中国人民解放军办公室、宿舍及公用营房面积标准》，其中宿舍面积（单位：平方米）规定为：上将180～250，中将150～200，少将110～150，大校70～100，上校50～80，中、少校30～50，大尉15～30，上尉以下13～25。再如交通席别，1957年1月，总后财务部规定：“尉级军官因公外出可坐火车硬席、轮船三等舱……校级军官乘坐软席座位、轮船二等舱……少将到上将乘坐火车包间，大将乘公务车。”此外，在干部医疗卫生、家属随军等待遇标准方面，也都按军衔等级区分。

按军衔等级区分军官的服役年龄。1955年颁布的《中国人民解放军军官服役条例》规定，陆军军官服现役和预备役的最高年龄为：少尉30岁，中尉30岁，上尉35岁，大尉35岁，少校40岁，中校45岁，上校50岁，大校50岁，少将55岁，中将60岁，上将以上按具体情况决定。（预备役略。）

按军衔规定非直属单位军人的上下级关系。《中国人民解放军军官服役条例》第35条规定：“军衔高的军官对军衔低的一切军人，均为上级。军衔高的军官在职务上隶属于军衔低的军官时，职务高者为上级。”

实行国家机关行政干部级别制度阶段

1965年2月，中央军委发出《关于改革军官薪金制度的决定》；1965年5月，全国人大常委会通过《关于取消中国人民解放军军衔制度的决定》。据此，全军干部从6月1日起，一律套改为国家机关行政干部级别。

以行政级别为干部的工资标准。军队干部的行政级别，设三（一、二级与三级合并）至二十七级。1965年5月18日，中央军委颁发《关于修改军队工资标准的通知》，规定了军队干部每一个级别的具体工资数额。最高的一、二、三级404元，四至七级300多元，八至十一级200多元，十二至十八级100多元，十九至二十七级几十元，最低为32元。1972年5月，中央军委规定，“今后提拔基层干部，定为二十三级”，从此逐步淘汰了二十四至二十七级。此标准除部分级别的工资数额中间略有调整外，一直执行到1980年3月。

行政级别的其他功能。行政级别除作为工资标准外，还有调整其他某些方面待遇的功能。如物价补贴，总后规定，从1965年6月起，十三级以上干部不予补贴；十四至十七级干部，生活有困难的适当给予补贴；十八级以下干部，全部予以补贴。再如增发转业干部生活补助费，1975年中央军委批准，给转业干部增发生活补助费，补助标准为：十四级、十五级干部，增发四个月的本人薪金；十六级、十七级干部，增发五个月的本人薪金；十八级以下干部，增发六个月的本人薪金；十三级以上干部不增发。

全军干部管理出现“级本位”和“职本位”并存的“双本位”现象

1980年3月，中央军委转全军工资改革委员会《关于部分改革解放军现行干部工资制度的请示》中，决定以机关干部行政职务等级承担起部分工资待遇的标准，同行政级别共同承担调整干部利益关系的功能，由此形成了“级本位”和“职本位”并存的“双本位”现象。职务与级别共同作为干部待遇标准的项目有工资、交通席别、牺牲病故人员抚恤金标准、干部遗属的生活补助费标准、离休干部职级待遇的规定等方面。

“双本位”的工资标准

1980年4月1日，《军队干部职务、级别工资标准表》规定，职务工资（每月标准）为：军委正、副主席119元，军委常委110元，大军区正职101元，大军区副职、正兵团职94元，副兵团职87元，正军职80元，副军职73元，正师职66元，副师职59元，正团职52元，副团职45元，正营职40元，副营职35元，正连职30元，副连职25元，正排职20元，副排职15元。行政级别工资（每月标准）为：一、二、三级286元，四级268元，五级250元，六级232元，七级214元，八级196元，九级182元，十级168元，十一级154元，十二级140元，十三级126元，十四级112元，十五级102元，十六级92元，十七级82元，十八级72元，十九级65元，二十级58元，二十一级51元，二十二级44元，二十三级37元。

1985年工资改革后，干部工资由职务工资和级别工资两部分构成的格局没变，但二者的比重有较大调整。职务工资所占比重由30%上升为58%，级别工资所占比重由70%下降为36%，显示了“职本位”因素增长的趋势。

“双本位”制度在其他待遇方面的体现

交通席别和旅馆房间标准方面。1965年5月，总后勤部颁发《中国人民解放军差旅费的规定》：“副总参谋长，总政治部副主任，总后勤部部长、政治委员，军区、军兵种司令员、政治委员和六级以上干部，乘火车包房、轮船一等舱，住旅馆套间或单间；军职和七级以上干部乘坐火车软席，轮船一等舱，住旅馆单间；师职和十四级以上人员……乘火车软席、轮船二等舱，住旅馆单间或两人一间。”1980年6月，总后勤部重新颁发的上述规定中，将享受同一火车席别和轮船舱位的职务与级别规定为：副兵团职以上干部或行政六级以上干部，正、副军职干部或行政七级以上人员，正、副师职干部或行政十四级以上干部，团职以下干部或行政十五级以下干部。

烈士抚恤金标准方面。1980年8月，财政部和民政部颁布的烈士抚恤金标准为：师职或十三级以上为1000元，团职或十四至十七级为950元，营职或十八至二十级为900元，连排职或二十一级以下为850元。

干部遗属的生活补助费标准方面。1986年2月，总政治部和总后勤部《关于调整随军的牺牲病故干部遗属生活补助费的通知》规定：牺牲病故的行政十七级或正团职以下干部无固定工资收入的遗孀，每月发给生活费50元；行政十六级或副师职干部，无固定工资收入的遗孀，每月发给生活费55元；行政十五级或正师职干部无固定工资收入的遗孀，每月发给生活费60元。其余以此类推，逐级或逐职每月增发5元。

干部离休条件的规定方面。1965年8月，总政治部颁布的《关于取消军衔减薪定级后干部待遇和各种批准权限的几项规定》中，对干部离休的条件规定为：“抗日战争时期入伍的团职干部，十四级以上干部，可暂留队离职休养。”1982年1月4日，国务院和中央军委颁布的《关于军队干部离职休养的暂行规定》中，规定干部的离休条件为“年大体弱不能坚持正常工作的一九三七年七月六日以前入伍（含参加革命工作，下同）的干部；一九四五年九月二日以前入伍的团职或行政十八级以上干部以及与其职、级相当的干部；一九四九年九月三十日以前入伍的师职或行政十四级以上干部以及与其职、级相当的干部”。

去世干部在媒体上刊登消息方面。总政治部1975年颁布的《关于〈解放军报〉刊登干部逝世消息的通知》规定，其条件是“一、正军职以上干部，二、行政八级以上干部”。以后又规定“副兵团职、正军职或行政八级以上（包括原少将）干部……逝世后在《解放军报》上发一简短消息”。

全军完全实行“职本位”制度阶段

解放军1988年再度实行军衔制后，原来干部的行政级别被取消，又因地方干部的级别不久前也取消了，所以没有赋予军衔调整各种人事关系的功能。总政治部发文说：“有些同志期望实行军衔制度与工资改革同步进行……这个问题涉及工资制度的改革，情况比较复杂。军委经过再三研究，确定这次授衔暂时不与工资挂钩，这是考虑到各方面的因素和影响；考虑到服从整个国家工资制度改革的进程；也考虑到一开始实行军衔制度，有些矛盾还不清楚，待实践一段之后，研究可能出现的新情况、新问题，再与工资挂钩，这样分步走会更加稳妥一些。”因此，军衔的因素除了在服饰和军衔工资上有所体现外，其他方面包括调整指挥关系、服役关系、利益关系的标准，均以职务等级为标准，而与军衔无缘。

用职务规范干部的待遇和服役期限

目前，解放军以职务为标准的待遇覆盖了干部待遇的绝大部分领域，主要有职务工资、职业津贴、住宅标准、住房补贴、水电补助、粮差补助、车辆编制、公勤人员配备、交通席别、医疗保健、家属随军、转业安排、退休安置、治丧规格、遗属抚恤、离休干部的营具配备、看文件听报告的规格等。于是，出现了有的大校可以入住“将军楼”，而有的少将仍然住在校官（师职）楼里的“倒挂”现象，令许多人感到奇怪。

外国军队和中国历史上的军队以及解放军1965年以前实行军衔制期间，都是以军衔等级规范军官的服役期限，这有利于通过古今中外军官服役期限的对比，研究军官服役期限设置的普遍规律，使之设置得更加科学合理。而解放军1988年再度实行军衔制后，一律以职务等级区分服役期限，这种办法，无论在横向上与各国的现实状况，还是纵向上与国内的历史状况，都没有对象可比，使我们在这个问题上失去了纵横比较和互相借鉴的机会。

用职务规范干部的上下级关系

2002年3月颁布的《中国人民解放军内务条令》在“军人相互关系”一节中规定：“在行政职务上未构成隶属关系时，行政职务高的是上级，行政职务低的是下级，行政职务相当的是同级。在相互不知道行政职务时，军衔高的是上级，军衔低的是下级，军衔相同的是同级。”

这一规定的问题是，在行政职务上没有隶属关系的军人，也要按行政职务确定上下级关系，只有在相互不知道行政职务时，才以军衔等级确定上下级关系。这是一条很不严谨的法规条款，相互知不知道职务并没有客观条件的依据，一个人本来知道对方的行政职务高于自己，但他硬说不知道，不服从指挥而造成损失时，便无法判定是非。

解放军在处理级别（军衔）与职务关系中的经验教训值得总结

将级别（军衔）作为干部人事管理的“本位”机制，是实行品位分类制度国家或团体的普遍规律。官员的个人级别与履行工作职务的岗位，是一种相辅相成的关系。一般的规律是，干部个人的等级与其工作的岗位之间，要通过法律程序规定一个互相匹配的对应关系，军队称之为编制军衔。中外大多数军队的编制军衔有一定的幅度，解放军军官职务的编制军衔，除了极少数一职编一衔外，绝大多数一职编两衔或数衔。个人的等级与职务的编制等级，既不必完全等同，又不可过于悬殊。因此，就有一个如何正确处理级别（军衔）与职务的关系问题。解放军在处理这个问题上的经验教训，值得认真总结。

干部提职不提级使级别（军衔）与职务的对应关系失调

解放军在处理级别（军衔）与职务的关系问题上，在级别（军衔）制度建立的初期，自觉或不自觉地遵循了职级相互匹配这一规则，但是时过不久，便逐渐地背离了这一规则，使级别（军衔）与职务的距离逐渐拉大。1979年12月17日，全军工资改革委员会在向中央军委所作的《关于部分改革我军现行工资制度的请示》中指出，解放军的工资制度“问题越来越多，严重影响到干部思想的稳定和部队建设。当前在工资方面存在的主要问题是”，“干部提职不提级，职级悬殊越来越大。全军营以上主官干部职务与工资级别相称的仅占11%，工资级别低于职务的占89%。同一工资级别的干部担任不同等级的职务达七八个到十来个，如同属二十一级干部，现任职务从排长到副军长；同属十四级干部，从副团长到大军区职。许多干部反映，现在的工资制度是‘多劳不多得‘同工不同酬”。

在军衔与职务的关系上，也同样存在着脱节的问题，这里仅以团长为例。1959年3月的资料显示，在全军896名团长中，除1名团长为大校以外，其余895名团长的军衔为上校1名，中校231名，少校649名，大尉14名。74%的团长，军衔低于外军团长的编制军衔两级以上。

以上问题的出现不是偶然的，是解放军在处理级别（军衔）与职务的对应关系问题上，存在着级别（军衔）比职务“宁低毋高”的指导思想。20世纪50年代，总干部部在会议上和发文中，反复强调的一个基本思想是：“今后提拔干部，可以只提职不提级，或者级别提慢一些。”“排级职务者，职级可基本相称；营连职务者，职级可相差一级；团级职务者，职级可相差一至两级，个别特殊情况亦可相差三级；师级以上干部，其级别以基本不动为宜。”

1965年5月24日，总政治部在批转总政干部部所作的《关于减薪定级工作情况报告》中，明确规定不再把干部的级别与职务差距当作问题看待。《报告》说：“在干部中同一职务，级别有高有低，或者职务高级别低，或者正职的级别低于副职的级别，这些现象应当看作是正常的……这样有利于新生力量生长，也有利于新生干部以自己的模范作用在群众中树立威信。”

在上述指导思想支配下，军队级别套改为国家行政干部级别后，就没有对级别与职务规定明确的对应关系，也没有规定晋升制度，加上原来大多数干部的级别就低于职务，因而时过不久便出现职务与级别大幅度脱节的现象。比如军长、军政委，按规定一般应为七级，但没有一名七级干部，多数为十级，还有十四级的。师长、师政委，按规定为九级，但多数为十三、十四级，还有十七级的。团长、团政委，按规定为十二级，但多数为十六、十七级，还有二十二级的。营长、教导员，按规定为十五级，但多数为十九、二十级，还有二十三级的。连长、指导员，按规定为十八级，但多数为二十二、二十三级。排长按规定一般应为二十一级，但绝大多数为二十三级。

在解决级别与职务失调问题时从一端走到另一端

全军绝大多数干部的级别与职务严重脱节，不仅“劳酬不符”，使级别工资大为降低，给生活造成困难，而且按职务规定的待遇，广大机关、院校干部因所任职务的编制等级不明确而无法享受，比如家属随军。20世纪50年代，曾规定凡具备大尉、营级、35岁、15年军龄条件之一者均可获准。取消军衔后将大尉改为十七级，营级自发地转为营职，年龄、军龄依旧。凭年龄与军龄规定，干部必须等到35岁左右家属才能随军团聚，凭十七级基本没有希望。那时，新中国成立前后入伍、30岁左右的干部，级别大都在十九级以下，且级别长期冻结很难熬到十七级，因而职务的提升成为希望所在。然而，同样的两个连长，一个调到机关当参谋，他的职务等级永远按连级干部看待；而另一个担任了副营长，即成为营职干部，家属即可随军。

对于诸如此类由于制度不完备带来的不合理现象，机关、院校干部很多待遇问题越来越突出，因而他们强烈要求尽早解决这一矛盾。于是，1978年公布的《中国人民解放军干部服役条例》，在第16条中对机关干部评定职务等级作出了规定。

1979年7月，总政治部发出《关于评定行政职务等级工作的通知》，规定了机关干部职务等级的评定范围、评定幅度、评定标准、评定方法等实施方案。机关干部职务等级正在评定之际，1980年2月13日，中央军委批转的全军工资改革委员会《关于部分改革我军现行干部工资制度的请示》中，将机关干部行政职务等级扩展为全军的干部职务等级，设定了从军委主席到副排职，共18个基准职务等级，职务同行政级别共同承担起调整干部待遇的功能。

1988年10月，实行以职务等级为主的工资制度后，完全取消了干部的行政级别。职务等级的评定和以职务等级为主的报酬制度的实行，彻底解决了以往级别与职务脱节、“同工不同酬”的弊端。但是，在解决级别与职务脱节问题时，本来应该是针对级别的“欠账”问题，将干部过低的级别调整到与其所任职务相匹配的程度。然而，由于不懂得职务与级别的分工原理，我们从级别与职务过于悬殊的一端走到了级别与职务过于紧密、级别与职务不分的另一端。

职务与级别严重脱节的根源在于没有搞清楚两者之间的关系

职务与级别严重脱节本来是因为级别长期冻结所造成的，并不是级别制度本身的过错，但是人们用因噎废食的思维方式将其废止，将级别的固有功能强加在了职务的头上，自创了一个职务等级，从而把职务与级别捆绑在了一起。因此，认清级别与职务到底是一种什么关系，便成为讨论干部人事管理机制问题的前提。

将、校、尉的军官军衔和其他形式的等级体系，同军、师、团、营、连、排长的职务等级体系，都具有区分等级的功能，但其属性不同。军衔、级别是授予个人的等级称号，形象地说像顶帽子；职务是办事情的岗位，形象地说像把椅子。授予级别（军衔）和任命职务，都是一种法律事实，但法律赋予它们的功能属性不同。这种功能上的差别，在下列事例上表现得十分明显。

在确立军官身份上的功能。军官身份旧时称为官籍，取得官籍的法律依据应该是什么？有的以军衔为依据，有的以职务为依据。那么从法律意义上讲，二者到底谁真正具有这种功能？无疑是军衔。因为法律规定军衔是军官的终身称号。故以衔定籍，军官的身份，包括退役军官身份，永远具有法律效力。而以职定籍，由于职务不是终身制，当职务被免除，处于待职、休职、退职状态时，其军官身份便失去了法律条款所赋予的依据。因此，它不具有规范军官身份的法律属性。

在确定非隶属系统军人上下级关系方面的功能。法律常识告诉我们，构成军人之间法律关系的要素有两个：一个是为他们之间提供法律关系模式的法律规范，一个是符合法律模式的法律事实。在同一编制系统工作的军人，其上下级的法律关系，是由职务的法律模式（编制表）和任职的法律事实（委任令）来确定的。但这种模式和事实，离开了本隶属系统便失去了作用。如一团团长，与二团所辖的营长之间，因为没有出现编制法律所确认的适用条件，所以他们在职务上构不成法律关系。然而，军衔的法律模式是超越隶属系统的，全体军人不分单位部门和军兵种，只要符合军衔法律所规范的等级秩序条件，其上下级关系便可得到法律的确认。

在调整军人利益关系方面的功能。用职务作为待遇标准，虽然在一定范围内可以调整任职高低方面的利益关系，但对任职长短方面的利益关系是无法调整的。这方面利益关系上的矛盾，正是由于职务发展不平衡带来的。因此，职务不具有普遍调整军人利益关系的属性。而军衔是一个人全部劳绩贡献总和的标志，用它作为待遇标准，既可调整在一级岗位上任职时间较长、职务发展较慢人员的利益，对职务发展较快人员的利益也能相应体现。因此，军衔具有普遍地调整各种人员利益关系的属性。

在标志军人社会荣誉方面的功能。职务不是终身制，职务一旦被免除，只能称原军长、原部长等；而退出现役军官的军衔则不必加“原”，原有的军衔称号可以终身保留，并在规定的场所可以佩戴军衔符号。可见，职务只是岗位的符号，离开工作岗位就失去了法律效力，所以不具有规范军人社会荣誉的功能。真正具有永久性法律效力的社会荣誉头衔，是军衔称号。中国在立法文件中，规定有“军衔是军人的终身荣誉”、军官退役后“军衔予以保留”等条款。1986年，联邦德国格丁根市为纪念朱德诞辰100周年挂的纪念牌上，镌刻的朱德头衔，既不是中华人民共和国全国人大常务委员会委员长，也不是中国人民解放军总司令，而是中华人民共和国元帅。可见，国际上也都是遵循只有军衔才具有永久标志社会荣誉属性的这一常规。

职务等级导致了军队干部管理领域产生许多弊端

职务等级导致官职终身制

解放军评定干部职务等级的初衷，是消除因级别与职务失调所带来的干部“同工不同酬”“多劳不多得”的弊端。然而，在解决这一问题时，自创了一种职务等级，从而由级别与职务严重失调的一端，走到了级别与职务合二为一、彼此不分的另一端。

这种把级别与职务捆绑在一起的办法，虽然消除了级别与职务脱节的弊端，达到了“干什么事拿什么钱”的目的，但是也导致了官职终身制，即“不干这个事仍拿这个钱”的弊端。

职务等级忽视了人的因素

解放军大军区司令员为什么有的是中将，有的是上将？原因就是每个人的总体贡献之和有差异，这就是“以人为本”制度的体现。然而，职务等级却是任什么职就是什么级，一个职务无论初任、久任，无论任职者的历史贡献大小，都一刀切地享受同一级别的待遇。

干部配备使用，任何时候都不可能在资历贡献上完全一致，总是有一定的新老差别，只不过是这种差别有时大些，有时小些。军官的编制军衔之所以要规定一定的幅度，也正是出于这个原因。军官的级别（军衔）与职务保持一定的合理幅度，主要是出于干部本身的因素，是“以人为本”方针的具体体现，是一种比较科学的制度。而职务等级则丝毫不考虑人的因素，是一种“以事为本”的产物。

职务等级的内涵不够确定

解放军的职务等级时而具有职务编制等级的功能，时而又有个人等级的功能，内涵不够确定。

职务是一种岗位，属于公共资源；级别（军衔）是国家赋予干部享受待遇的标志，归个人所有。而解放军的职务等级，起初是给职务规定的等级，但是担任这一职务的人一旦坐上了这个位子，这一岗位的职务等级就变成了个人的级别，不仅在位时享有，而且离开这个岗位时还可以将其带走。所以，职务等级到底是职务的等级，还是个人的等级，无论是在理论上还是实践中都不确定。

职务等级助长了军队中高官比重过大的弊端

史学界历来认为，一个国家机构臃肿，高官比重过大，是官制上的一种腐败现象。根据解放军实行级别与职务“双本位”制度时期（1985年）调查的资料，外军旅长以上的高职人数占排长以上军官人数的比例，美国为0.37%，联邦德国为0.48%，英国为0.53%，印尼为0.82%，日本为0.88%。解放军副师（旅）职以上的在职人数，占到排以上在职干部总额的2.26%，相当于美军的6.1倍，英军的4.3倍。

1988年实行“职本位”制度后，职务等级可以随着人走，可以归干部终身所有；2007年实行胸标制度后，原本不公开显示等级的文职干部，其专业技术等级或文职等级，按排连、营、团、师、军等职务等级在胸标中明确标识出来，所以目前佩戴四排（师职）以上胸标者，相当普遍。

“衔本位”机制的运用是军官人事管理制度改革的必然趋势

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“推进军队政策制度调整改革”中指出，军队干部人事制度改革的任务是：“健全完善与军队职能任务需求和国家政策制度创新相适应的军事人力资源政策制度。”笔者认为，无论从“军队职能任务需求”方面看，还是从“国家政策制度创新”方面看，以“衔本位”取代“职本位”制度，应当是“军事人力资源政策制度”改革的一项重要内容。

1987年6月，在新的军衔制度实施前夕，笔者在《试论衔级在军队干部管理中的地位和作用》一文中，详细论证过级别（军衔）作为军队干部人事管理机制的原理，并提出新的军衔制度实施后，应当赋予其调整干部管理制度中各项关系的功能。那么，以军衔为“本位”对干部进行管理，在总体上有哪些优势呢？

“衔本位”管理制度的透明度较高

军衔是一种“以人为本”的等级制度，与以职务区分等级的“以事为本”的等级制度相比，有本质上的区别。

军队人事管理制度同其他人事管理制度一样，都需要坚守公开、公正、公平的原则，在军内外、国内外能够相互借鉴，得到同行业和各方面的监督，受到制度的约束。解放军干部管理工作的实践证明，干部制度特别是宏观上的某些重要制度，透明度高不高、有没有各方面的监督、能不能得到约束，其效果大不一样。解放军在高官的比重问题上，对高衔和高职的掌控，领导层的观念完全不同。

高衔始终掌控较严。20世纪80年代酝酿军衔等级的设置时，在上校与少将之间设大校还是设准将，各方面意见不一。中央军委考虑到设准将会使解放军的将官比例超过美、苏等国，有碍军队威望和国家形象，最后放弃了设准将的方案。后来，仍然不断有人提出设准将的建议，中央军委至今没有松口，使现役将官队伍一直保持着合理的比例，避免了高衔过滥现象的出现。

高职过多。解放军的高级职务虽然超过了外军的数倍，却没有引起应有的关注，一个重要的原因是中外无这方面的制度可比。中国历史上和外军大都以军衔为标准对军官实行定额管理，法律文件中无各级职务的定额条款。因而，领导者对解放军高职比例过大的现象，没有引起足够的重视。

“衔本位”制度是一种长效的激励机制和健康的导向机制

干部人事管理制度中，职务和级别（军衔）对干部都能起到激励的作用，但其性能和效果不同。职务激励是按干部当前职责权力的大小进行激励，级别（军衔）激励是按干部既往和当前全部贡献的总和进行激励。两种激励机制，哪种激励的功能比较科学呢？无疑是级别（军衔）激励。因为它的激励范围普遍，激励机制公平，激励性能稳定，激励时效持久。

实行以军衔为标准的报偿制度，可以鼓励军人珍惜自己的斗争历史，重视功德的积累，树立建功立业思想。而实行以职务为标准的报偿制度，职务一旦任命，政绩还未取得，待遇即刻提高，军人就会视职务为荣誉、地位和待遇的象征，模糊了职务是干事情、尽责任的岗位观念。一些人就会把谋求、占据职位，当作获取利益的途径而“跑官要官”“买官卖官”。赋予职务荣誉和待遇的职能，还会使领导者把某些并不适宜担任某种职务的人，为解决其待遇问题，任命其到某种并不熟悉和擅长的领导岗位上，造成任非所用的不良后果。

激励机制具有强烈的导向作用，不同的激励方法，会将人们的思想观念引向不同的方向。级别（军衔）激励引导人们崇尚功绩，注重功德的积累，起到淡化权力观念的功效；职务激励引导人们崇尚权力，急功近利，强化权势观念的作用。

总之，实行“衔本位”的干部人事管理制度，发挥军衔的应有功能，就可以从制度上实现干部职务能上能下，把合适的人放在合适的岗位上。真正实现任人唯贤，克服任人唯亲，防止用人问题上的不正之风，根除人事管理领域里引发腐败现象的制度因素。