公共图书馆法人治理结构建设现状及思考*

李冠南，孙慧明

（首都图书馆，北京 100021）

1 政策和实践背景

法人治理结构能够较好地体现分权制衡原则，契合党和政府“政事分开、事企分开和管办分离”的事业单位改革原则，因而在政策引导方面多有鼓励之意。自2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》起，完善事业单位法人治理结构的概念开始在党和政府的重要文件中多次出现。2011年3月23日制定出台的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》要求，建立健全法人治理结构，明确提出面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。同年7月《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》发布了9个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”［1］。

可以发现，从笼统的“完善事业单位法人治理结构”到“面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会等形式的治理结构”，然后确立理事会和管理层的职责，再到明确提出“公共图书馆等单位要组建理事会，吸纳多方参与”，现阶段党和国家对公益性公共文化事业法人治理结构改革指向性已非常明确。在可以预见的几年里，公共图书馆等机构将掀起一轮法人治理结构建设热潮。

实际上，自2006年中央机构编制委员会办公室确立山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市为事业单位分类改革试点以来，法人治理结构实践的试点工作也陆续展开。其中，广东省在该省直部门以外确立深圳、广州、珠海三地为试点，深圳市于2007年首批确定了包括深圳图书馆在内的10家试点单位，第二批确定了包括深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆在内的86家试点单位。另外，深圳市宝安区图书馆、福田区图书馆也开展了法人治理结构实践；广州图书馆于2012年成为该市第二批事业单位法人治理结构试点单位。上海事业单位法人治理结构试点工作始于2008年，按照“有基础、有积极性、有代表性、有推广价值”的标准，首批确定了包含上海图书馆在内的5家试点单位；山西省事业单位法人治理结构试点工作于2012年年7月正式启动，首批确定了包括山西图书馆在内的省直14个试点单位；2014年初，浙江省正式推出了《浙江省文化厅关于认真贯彻落实党的十八届三中全会和省委十三届四次全会精神深入推进文化体制机制改革创新的实施意见》和 《省文化厅深入推进文化体制机制改革创新项目表 （2014-2020）》，确定了包括浙江图书馆、湖州市图书馆、温州市图书馆在内的6家事业单位法人治理结构试点单位；重庆图书馆的试点工作也已被列为该市2014年文化体制改革重点项目。

在以上5省、市试点区域以外，另有贵州省图书馆、江苏省无锡市图书馆、四川省成都市成华区图书馆进行了法人治理结构实践，其中贵州省图书馆举行了理事会挂牌仪式，相关章程和理事会第一次会议尚在筹备过程中；无锡市图书馆理事会被定位为决策咨询机构。此外，天津图书馆、山东省图书馆、南京图书馆、广东省立中山图书馆、广东省珠海市图书馆、湖北省图书馆、湖北省宜城市图书馆、安徽省合肥市图书馆等多家公共图书馆都已成为当地文化事业单位体制改制的重点试点单位，目前正在着手起草理事会章程并筹建理事会。全国范围内公共图书馆的事业法人治理结构实践将进入一个关键时期。

2 典型案例

法人治理结构的概念源于企业，现被引入公共图书馆领域，一般是指公共图书馆利益各方共同参与治理的组织架构和运行机制。由于建设主体相对单一，国家在政策层面鼓励公共图书馆采用理事会制度。《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》《事业单位法人治理结构问答》等相关文件和说明基本上确定了理事会制度的基本形式，即决策层（理事会）+执行层（管理层）+监督层（主张探索设立，一般不设）。对理事会和管理层的性质也做出了明确限定：理事会是决策和监督机构，一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他相关代表组成；管理层是理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成［2］。这样看来，在国家政策层面，图书馆法人治理结构的核心是理事会及其领导下的管理层，而且理事会要具备决策和监督职能。目前，公共图书馆领域符合这一标准的主要有深圳图书馆、深圳福田区公共图书馆、温州市图书馆、成都市成华区图书馆、广州图书馆等。现简要介绍这几家图书馆的法人治理结构基本情况。

2.1 深圳图书馆

2007年，深圳图书馆被确认为深圳市首批适宜组建理事会的十家事业单位之一，成为中央编办共抓试点单位，之后其法人治理结构工作进入筹备阶段［3］。 2010年起，深圳图书馆法人治理结构试点进入实质性操作阶段，开始着手推选理事并正式成立理事会，同年12月29日，深圳图书馆理事会揭牌仪式举行，第一届理事会第一次会议也同时召开。理事会由1名理事长和10名理事组成，首任理事长陈新亮为

深圳市文体旅游局分管副局长，理事则包括深圳图书馆馆长、1名政府代表、1名图书馆职工代表以及7位社会各界代表。此外，这些理事职位都是不授薪的公益职位，采用选任制或委任制产生，由深圳市文体旅游局履行任免程序，每届任期三年，可以连任。理事会会议一般一年不得少于两次。目前正在进行换届工作。

2.2 深圳市福田区公共图书馆

深圳市福田区图书馆是包括1个区级总馆、10家街道分馆、4家主题图书馆、90家社区图书馆在内的共计105家公共图书馆总分馆网络体系，是福田区公共文化服务的重要阵地之一。2014年初，深圳市福田区委、区政府将 “福田区公共图书馆理事会制度改革”列为年度改革试点项目之一，2014年7月9日，深圳市福田区图书馆理事会举行揭牌仪式并召开第一次会议。理事会由15位理事（含2名外籍专业人员）组成，首任理事长为图书馆学专家程亚男。理事会下设文献资源建设、阅读推广活动和绩效评估考核三个专业（咨询）委员会，这一点在形式上与国外主流理事会制度模式相契合。

2.3 温州市图书馆

温州市图书馆是位于我国东部经济发达地区的一个大型城市公共图书馆，是温州市标志性建筑之一，并与科技馆、博物馆、大剧院连成一片环绕在该市行政中心大楼周围，从中可以看出温州市政府比较重视通过发挥图书馆等公共服务设施的效益来满足人民群众的基本文化需求。在党和国家的政策号召下，温州市图书馆也在第一时间被浙江省确定为六家法人治理结构试点事业单位之一。温州市图书馆进行机构改革设置以及方案制订的节奏相对迅速。自2014年初确立为试点，4月就已经向社会发布招募理事的公告，6月温州市图书馆理事会宣告成立，其名单也向社会公布，理事会由13名成员组成，其中3名由政府委任（政府代表1名，图书馆专业人员2名），其他10位面向社会公开招募。首任理事长是温州达得利集团有限公司董事长李国胜，其他社会理事则来自新闻出版、银行金融、工商企业、教育卫生、科学技术等各个行业［5］。

2.4 成都市成华区图书馆

成华区是四川省成都市市辖区，是五个中心城区之一，2013年底常住人口约为68.8万人。建成并开放于2004年的成华区图书馆是一座设施完善、环境舒适的现代化小型公共图书馆，也是成华区委、区政府“为民办实事”项目之一。2012年5月，图书馆法人治理结构建设成为该区的重点推进项目，2013年11月成华区图书馆完成法人治理结构组织架构搭建，并于次月召开了第一届理事会、监事会成立大会及第一次理事会会议。理事会被定位为图书馆的决策机构。理事会由7位理事组成，成华区文广新局代表2名，区人社局代表、区财政局代表、区图书馆馆长、副馆长、服务对象代表各1名。其中成华区图书馆馆长、副馆长为当然理事。此外，为对理事会、管理层履职情况及区图书馆管理和工作情况等进行全面监督，成华区图书馆还设立了监事会，5名监事分别来自该区文广新局纪检、财务及区图书馆工会、纪检部门以及读者代表各 1 名［6］。

2.5 广州图书馆

广州图书馆于2012年成为广州市第二批事业单位法人治理结构试点单位。同年4月开始理事会筹建及《广州图书馆章程（草案）》起草工作，7月18日，广州市文广新局批复同意了广州图书馆理事会成立的申请。7月31日，广州图书馆理事会成立大会暨第一次会议召开，任命分管副局长为理事长，提名并选举图书馆馆长任副理事长，讨论并审议通过了《广州图书馆章程》。9月3日，该章程经广州市事业单位登记管理局核准生效。理事会被定位为广州图书馆的决策机构和监督机构，向举办单位报告工作。理事会由15名理事组成，其中政府代表5名、社会代表5名、图书馆代表5名。广州图书馆馆长、党委书记为当然理事。理事每届任期4年。理事会会议每年定期召开两次，分别在第一季度和第三季度举行［7］。

3 几点思考

3.1 设立监事会的必要性不足

粗步梳理发现，上述五家公共图书馆的理事会都具备决策职能，除成都市成华区图书馆单设监事会外，其他理事会一般都具备监督职能。而关于图书馆等单位的法人治理机构是否设立监事会，中央编办通过的《事业单位法人治理结构问答》“为什么事业单位法人治理结构中一般不设监事会？”一节中是这样说明的，“对于事业单位来讲，不设监事会是普遍情况，设监事会是特殊情况”“在法人治理结构建设实践中，需单独设立监事会的，主要是那些规模特别大、情况较复杂而且关系重大，单靠理事会履行监督职责有一定困难的事业单位”。在分析企业与事业单位设立监事会的不同考虑后，中央编办认为：“总之，在事业单位法人治理结构建设中，要从实际出发，讲求精简效能，防止照搬企业做法和叠床架屋、重复设置机构的倾向”。从此文来看，中央层面是希望精简机构、提高效能，提倡理事会同时兼具决策及监督职能的。当然，如果实在有些单位“服务事项涉及公众普遍需求，承载较多公共利益的事业单位”，国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》则主张“也可探索单独设立监事会”。但总体来看，公共图书馆单独设立监事会的必要性不大。

3.2 理事长来源及外部理事比例问题有待探索

上述五家图书馆理事会的理事构成如表1所示。从表1可看出，外部理事均占理事构成绝大多数，这一方面符合国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中的要求——“本单位以外人员担任的理事要占多数”，避免小团体利益出现；另一方面，如何将图书馆这类专业化公共文化机构的发展方面与使命，与法人治理结构“外行领导内行”的制度设计有机结合，是一个值得思考的问题。有学者还考虑到，文化事业单位追求社会效益最大化，一个基本的前提是不能忽略利益相关各方的基本权益，其中包括不能忽视单位职工的福利待遇等。由于理事会的决策机制是“票决制”，少数服从多数，所以，“外部理事占优”的理事结构有可能造成内部职工利益受损的结果，有悖理事会制度的基本精神［8］。

此外，从表1还可以看出，目前大多数的理事会理事长都是由政府主管部门分管领导担任，这一方面是对事业单位建设主体权益的体现，另一方面则与“管办分离”的设计思想存在一定冲突，政府会放权的可能性还有待观察。在法人治理结构实践过程中，往往一个地区的多个文化事业单位都要建立理事会，同一个分管领导估计要同时担任多个理事会的理事长，要想理事会都运转良好，那么对该理事长的时间和精力要求则会比较高。另外，这类分管领导可能会面临各种工作调动安排，如何保障理事会的健康可持续发展也是值得关注的问题。

表1 图书馆理事会的理事构成基本情况

3.3 完善理事会制度支撑体系建设任重道远

如前所述，5家图书馆中仅有深圳图书馆的理事会筹建过程经历了较长时间，从2007年确立试点到2010年底理事会揭牌用了三年多时间。在此期间，深圳图书馆进行了广泛的文献和实地调研，拟定了实施方案、章程（草案）及配套方案。在理事会成立后的实践中，理事会议召开、信息公开、年度报告之类的管理流程也相对完善。目前，在深圳图书馆的官方网站上能找到工作年度报告，从该馆的新闻报道中能发现理事会的人员名单。目前，在其他图书馆中，仅有温州市图书馆公布了理事会名单，在图书馆网站二级栏目设置中有“温图理事会”入口，其他图书馆虽然报道成立了理事会，但相关信息公开给社会公众的还很少。成立理事会本来是鼓励社会各界参与图书馆治理，但若基本信息都在各图书馆网站上不能明显显示，那么参与管理的效率不容乐观。

除深圳图书馆外，其他图书馆一般都在短时间内起草了章程和配套方案。这些方案都参照了中央编办为推进改革而制定颁布的《事业单位章程示范文本》及其配套方案的示范文本。实际上，多数试点图书馆在短时间法人治理结构筹备过程中，并没有太多时间和精力仔细思考新旧体制的本质异同，在绩效考核、信息公开、人事、分配、决策、监督等方面基本上还是“旧瓶装新酒”。所以，尽管在理事会成立时有少量新闻报道，但理事会制度对图书馆的发展、对激发社会参与热情真正产生影响还需要一段时间的磨合。

值得一提的是，目前仅有温州市图书馆的外部理事代表是向社会招募的，其首任理事长也完全是行业外的社会人士，这与目前主流做法不一致，究竟何种方式更能发挥较大的社会效益，还有待实践检验。

4 结束语

总之，公共图书馆建立法人治理结构、组建理事会是党的十八届三中全会提出的明确要求，也是公共图书馆改革的方向。但要实现改革的预期目标，在变革中完成与现有体制的艰难磨合，需要各利益部门提高认识、消除顾虑，积极而稳妥地向前推进，法人治理结构建设任重道远。

[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社,北京:2013.

[2]岳云龙,陈立庚.事业单位法人治理结构问答（4）[J].中国机构改革与管理,2013(2):45．

[3]肖容梅.深圳图书馆理事会运行实践[J].图书与情报,2014(2):7-9.

[4]福田区图书馆.福田区公共图书馆理事会成立[EB/OL].[2014-07-15].http://www.szftlib.com.cn/newsshow.jsp?itemid=17780.

[5]温州市图书馆.温州市图书馆理事会成立并召开首次理事会议 [EB/OL].[2014-07-15].http://www.wzlib.cn/zxdt/201407/t20140710_165643.htm.

[6]成华区图书馆.成华区图书馆第一届理事会、监事会成立大会及第一次理事会召开 [EB/OL].[2014-07-15].http://www.chlib.org/E_ReadNews.asp?NewsID=324.

[7]广州图书馆.广州图书馆理事会成立大会暨第一次理事会议隆重召开 [EB/OL].[2014-07-15].http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/tongxun/tongxunDetail.doid=378991.

[8]李国新.公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报,2014(2):1-6,9.