当代公共管理的社会学转向

王 冰，樊 梅

(华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074)

当代公共管理的社会学转向

王 冰，樊 梅

(华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074)

随着以经济价值独大的社会发展模式逐渐显现出弊端，人们转而追求以幸福为目标的多元公共价值，以经济学为主要视角的公共管理研究也应重新审视。S途径以社会学和人类学为新视角，重视对公共政策公共性的研究，追求公共价值的实现，通过民族志方法进行数据收集和分析。

观念转型；公共管理；社会学；S途径

1 社会发展观念的转型及对公共管理的要求

1.1 市场社会——以GDP为核心的竞争时代

毋庸置疑，市场是18世纪工业革命以来对人类社会改变最为深刻的力量，由它带来的伟大变革被称为 “大转型”[1]。在公共政策的制定过程中，几乎没有人会拒绝市场在提升经济效率中的独特作用，市场被认为是通往自由和繁荣的最佳路径。我国在改革开放以来取得的巨大成就很大程度上也被归功于市场，而这期间我国只有经济政策，没有社会政策[2]。

GDP作为市场社会中衡量经济增长的重要指标，政府及公众普遍将其与社会经济发展水平、政府管理绩效等逐渐等同，因此对公共政策甚至选票等均产生一定影响。与此类似，现代经济学以GDP和货币收入衡量社会及个人福利，被认为是最接近自然科学的一门社会科学，其分析方式同样对其他学科产生极大影响。具体到公共管理学，则表现为通过P途径及B途径逐渐融合形成新公共管理学的研究范式，并于20世纪90年代开始在世界范围内展开一场声势浩大的新公共管理运动。

1.2 和谐社会——以幸福看待发展

GDP或GNP无疑是20世纪宏观经济学取得的巨大成就之一，因为它确实通过加强对经济指标的衡量改善了人们的生活。然而，人类社会发展并不存在一劳永逸的解决之道，过分注重经济增长的发展方式正频繁引发人们的质疑。GDP核算将污染、犯罪、健康损害、家庭破裂、资源匮乏等统计为经济价值，但同时却忽视了自然资本、可持续性、锻炼、社会情感、志愿服务、家务劳动、生活质量等内容，被称为 “经济王国中皇帝的新装”[3]。2011年由法国牵头组建 “经济表现与社会进步衡量委员会”，专门考察 “为什么GDP增长不等于社会进步”，最终报告指出当前的衡量体系应该把重点从衡量经济生产转向衡量人们的幸福[4]。

单从GDP的角度也难以对中国在市场化进程中的表现进行全景描述，但通过构建综合性的内在价值账户IVA(Intrinsic Value Account)，则不难发现我国经济增长较快、环境状况则在恶化、政治上不断分化、社会已发生变迁[5]。

1.3 对公共管理实践的要求

从市场社会中单纯追求GDP到和谐社会中追求以幸福为目标的综合发展，表明公共管理实践的风向标已经发生改变，而当代各国政府都在积极应对这个课题。联合国和哥伦比亚大学也于2012年开始共同发布年度 “世界幸福报告”(World Happiness Report)，关注经济增长及技术进步的同时，不安全感的上升和社会信任的下降。这些都是公共管理实践从以经济价值为中心开始向多元公共价值转变的有力证据。然而，就目前我国的公共管理现状而言，部分官员短时间内还很难从 “以GDP论英雄”的惯性思维中转变过来，在 “看得见”的经济发展和 “看不见”的环境及社会治理中首推前者。因此，如何科学地引导公共管理实践从重视 “物”的经济增长转向以 “人”为本真的社会发展[6]，更多地从社会学的角度而非经济学的角度制定公共政策，将成为公共管理研究面临的机遇及挑战。

2 公共管理的转向:从P途径、B途径到S途径

2.1 P途径及B途径

波兹曼认为，20世纪70年代后公共管理分别在公共政策学院及商学院同时发展起来，从而形成两种不同的研究途径，即 “政策途径” (Policy Approach)和 “商业途径” (Business Approach)，简称为P途径及B途径，以及除以上两者之外未能明确的X途径[7]。P途径来源于偏向定量分析，且注重经济学方法的公共政策分析或政策科学学派，重点关注政策的执行和管理研究，重视实践者的经验，试图促进政治执行官与资深管理者的对话，代表公共事务管理的 “柔性面”。B途径来源于商学院，一批在商学院授课或受过经济学系统训练的学者，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门研究，主张政府从企业引入管理经验和运行模式，关注战略管理、组织结构和运行过程，许多研究都以发现和解释公共组织和私人组织之间存在的经验性差别为重点[8]。P途径和B途径虽然在课程设置依据、对公私组织的观点、对传统公共行政的态度等均不同，但经过20世纪80年代的孕育和发展，以1991年美国公共管理学术研讨会为标志，两者逐渐融合为公共管理范式 (见图1)。

图1 P途径和B途径的异同

公共管理学更多地从管理学尤其是经济学的途径来研究公共管理问题，往往被视为以经济学为基础的新政府管理理论、市场导向的公共行政学等[9]。20世纪90年代后迅速发展起来的新公共管理学，更依赖于经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论，以追求 “3E” (E-conomy，Efficiency，Effectiveness)，即经济、效益、效率为目标，市场导向非常明显[10]。公共管理实践同样深受影响，当时美国、加拿大及英国政府奖励的创新项目多与新公共管理有关，且经济领域的公共政策创新总是优先于国家的创新，而美国的模式被全部或部分复制到其他国家，新公共管理运动逐渐在全世界蔓延开来[11]。由此可见，在市场社会中，以经济学为基础的新公共管理在理论及实践上均得到普遍推广和强化，而我国无疑也面临同样的问题。

2.2 S途径的提出

S途径 (Sociology Approach)也可称为社会学途径，指的是通过社会学及人类学学科的分析方式，着眼于公共管理中的公共性属性而非管理性属性，以实现多元公共价值为目标，运用民族志方法，在公共政策的制定和执行中注重社会事实而非单纯依靠数据分析的研究规范。当前社会发展观念正不断转型，公共管理面临除经济增长以外的诸多复合型目标，理论研究应增加对公众真实生活状况、社会心态、社会互动等方面的关注，S途径旨在多角度、多层次地拓展和完善公共管理研究。

将社会学的学科理念及研究范式引入公共管理是综合考虑多方面因素的结果。社会学以更为合理的 “社会人”作为人性假设前提，强调文化功能及社会结构，通过 “公民”概念对个人的自我意识、身份认同及角色扮演等进行解释，考虑到人们在社会活动中各种行为的复杂性，可更好地认识公共政策及管理手段对社会各主客体的影响，能成为扩展公共政策工具的桥梁和纽带[12]。人类学同样对公共管理研究颇具启示，它以参与观察为基础，认为必须把个体置于政治环境、观念意识甚至亲缘关系等相互作用的场域中加以认识，对事物之间的联系寻求整体性描述，才能使人和事超越组织边界得到理解，从而有助于提高公共政策制定和执行的效率及效果。

2.3 S途径的研究要素

S途径重视公共管理的公共性。社会学及人类学强调人们之间的互动并不是孤立的，社会是一个联系密切的公共领域，个体或集体行为都内化于各种社会互动及网络化关系中，公共管理实践应挖掘那些深藏在行为背后的动机及缘由，而并非表面看到的仅被经济学逻辑所统治的 “交易”[13]。当前我国正处于关键的社会转型期，各种利益及观念正发生深刻变化甚至分化，如何在制定和执行公共政策过程中从公共性的角度去思考问题是对公共管理的极大考验。S途径把整个社会看作一个具有多种机理和功能的有机系统，有助于我们在政策实践中增强公共性。

S途径以多元化的公共价值作为最终追求。1995年马克·莫尔提出公共价值概念，他从战略管理的角度出发，认为政府的首要目标即是根据周围环境的变化及其对公共价值的灵活理解，在获得公众支持的前提下，通过相关管理职能及组织行为，创造并输出公共价值[14]。公共价值理念至少为当代公共管理带来两点重要启示:一是公共价值作为包含经济价值、政治价值、文化价值、社会价值、生态价值等在内的一套多元价值体系，它要求政府在确保经济价值重要性的同时平衡和增进其他各类价值，更好地实现以幸福为终极目标的社会发展；二是公共价值管理要求公共管理者从传统的政策执行者转变为价值创造者，从被动执行到主动寻求创新和突破，为公共管理者能在尊重当地实际及本土知识的前提下，最大限度地凝聚本地共识创造公共价值提供理论依据。

民族志 (Ethnography)及田野调查 (Field Work)是S途径的重要调研方法。目前，公共管理还未在理论与实践的鸿沟中建立起富有成效的沟通机制，实践者不愿分享他们在工作中获取的数据且怀疑学术研究的价值，理论研究者则认为实践者没有在实务中推动他们的研究进程[15]，S途径希望借助民族志及田野调查的经典方法有所弥补。民族志是一个多层次的方法论，强调研究者及实践者的经验及从经验中获取的知识，通过“在现场”的自然主义途径获取社会认知[16]。为解决我国在市场社会中积累的诸多社会问题，我们尤其需要深入 “公共行政田野”，充分尊重人民群众在社会发展中的 “主体本位”，在扎实的田野调查中发现研究问题，政府部门也应在大量可靠的社会调研后制定相关公共政策，才能有针对性地对当地的社会发展带来实效。

2.4 S途径的研究框架

S途径的提出在一定程度上回应了 “以经济增长看待发展”到 “以幸福看待发展”的深刻变革，其研究框架如图2所示。

综上所述，S途径随时准备在动态的社会环境中去探究政府为什么没有如应当那样行动，与P途径和B途径在分析视角上差异明显:它将个人视为除具有 “经济人”特征外还具有 “社会人”的特性，个人的观念和行为深受社会环境、社会心态、价值观念等影响；组织是社会的重要组成单元，不断与外界保持沟通和交换，从这个意义上来说，公共组织和私人组织都具有公共性和外部性特征；社会被隐形且不易察觉的文化、制度、互动模式等共同影响和作用。

图2 S途径研究框架

3 S途径研究实践——贵州访谈

3.1 访谈背景

贵州省经济发展水平相对落后，其GDP排名常年居于末位，但该省良好的生态环境却得以保存。近年来，我国为实现全面建设小康社会的奋斗目标，加快后发地区的经济及社会发展，2011年贵州省提出重点实施工业强省战略和城镇化带动战略，坚持把发展作为解决贵州所有问题的关键。2012年初国务院颁布 《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》即国发 〔2012〕2号文件，从国家层面加快促进贵州省实现战略转型。2013年，贵州省政府指出贵州仍然肩负 “赶”和 “转”的双重任务，要着力构筑 “精神高地”、努力冲出 “经济洼地”。很明显，“发展”是现今贵州省甚至国家层面对该省的价值取向，但社会各界对大力发展经济可能破坏贵州良好生态环境表示担忧，面对 “金山银山”还是 “绿水青山”的选择，我们试图通过深度访谈了解当地民众的态度。

毕节地区地处黔西北，1988年时任贵州省委书记胡锦涛考虑到该地区的贫困状况，成立以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为三大主题的毕节生态试验区，也是我国 “西部大开发”拉开序幕的地方。为了解当地民众对政府发展战略所持的真实态度，我们于2012年寒假赴贵州省毕节市和大方县进行深度访谈，具体内容涉及财富观、社会公平感受、经济发展与环境保护的选择等方面。本次访谈形式为半结构化访谈，访谈对象共计30人，平均每人访谈时间约50分钟，在征得访谈对象同意后进行现场录音。

3.2 访谈结果分析

(1)对自己生活状况的基本判断:在变好。从与30位访谈对象的谈话中了解到，几乎所有的受访者都从农村60岁以上老年人的生活补助、低保政策、九年制义务教育、小学生营养餐、农村危房改造、交通等基础设施建设、通讯便利等方面感受到 “政策好”。其中年龄偏大的受访者在对比改革开放前过的苦日子时，表示今天的生活是之前 “想都不敢想的”。

(2)落后地区民众的财富观:钱并非一切。对财富认知的答案并不单一，其中17位认为财富就是金钱，同时也表明自己及其家庭现在最需要的也是钱、房子等，他们多数是社会中的低收入群体，从事繁重的体力劳动且回报较少，无助于改善生活境况。另外13位受访者认为财富包括幸福、知识、健康、家庭和睦、人与人之间的理解，甚至计生政策下 “能生个儿子”，他们在经济上有一定保障，文化程度在受访者中偏高。

(3)经济发展与环境保护的选择:肯定必须发展经济，但注意保护环境。对于工业化经济发展模式有可能对当地生态环境产生破坏性影响的问题，是我们本次访谈的重点。我们表达了外界对该问题的普遍担心，而他们作为当地居民最有发言权，当问及 “如果经济发展会使环境变差，空气被污染，您还想要发展吗”，我们发现绝大部分受访者都对政府大力发展经济表示欢迎。在30人中有多达27人认为应该大力支持政府发展经济，他们认为该举措能拓宽基础设施建设、增加就业渠道，从而给地方发展带来希望。但在问及是否担心影响生态环境时，大部分人表示发展的同时应保护好环境，有人提出 “要经济发展才能更好保护环境”的观点。从该问题的访谈结果来看，贵州处于后发展地区，绝大多数民众对经济发展持有较高热情，对政府制定的发展计划全力拥护。

(4)对社会公平及公共服务的态度:绝大多数感到不公平，同时政府认为给得太多，民众感觉得到太少。30人中只有9人认为社会是平等的，他们从按人口分配土地、教育机会公平等方面感到社会公正，坚信个人奋斗能改变命运；其余21人均认为社会明显不平等，且 “永远也不可能平等”，他们从逐渐扩大的贫富差距、贪污腐败现象、就业机会不均等深刻感受到社会不公。此外，部分政府工作人员认为国家对老百姓已经很好，政府有些不堪重负，但民众对此的看法却大相径庭，这值得深思。

3.3 S途径的相对优势

通过此次贵州访谈研究实践，更能体会到通过社会学分析方式及民族志方法研究公共管理问题的优势，即更具有针对性和实效性，且更加准确务实。在此次访谈中我们最大的感受是，多数受访者相较于 “平时都没有人过问我们的生活”而言，这种形式的交流使他们感受到自己的 “主体地位”得到体现，认为政府在制定和评估公共政策的过程中有 “派人”听取他们的意见，增强了他们对公共事务的参与和表达。

相对P途径和B途径，我们认为S途径在以下几个方面具有相对优势:第一，获取有效资料。当前我国多数政府部门还处于信息公开程度较低的状态，学术研究能获取到的现成数据极其有限，S途径通过研究者深入社区、组织、基层社会调研，能获取到原始的一手材料，有助于直接有效地反馈公共政策制定和执行的情况。第二，及时了解社会问题。我国当前正处于发展的战略机遇期和矛盾凸显期，研究者应采取新方法对新情况加以认识，而S途径提倡的田野调查等方法，将有助于我们对社会环境及社会问题的认识更接近真相。第三，对公共政策的制定和执行提供详实可靠的依据。众所周知，公共管理研究不能止步于书本，而应该在行政田野中去发现和解决新问题，S途径的提出既符合当前社会快速发展对公共管理实践提出的客观要求，又契合了公共管理自身理念的转变，因此，我们有理由相信，公共管理研究的S途径可能会成为一种必然。

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(责任编辑 谭果林)

Exploring into Public M anagement from the Social Approach

Wang Bing，Fan Mei
(College of Public Administration，Huazhong University of Science＆Technology，Wuhan 430074，China)

With pursuing GDP，many disadvantages of social development appear，people turn to pursuit the happiness as the goal of all-round development.Taking the economics as themain perspective of publicmanagement should be reviewed.This paper puts forward Sway from sociologic and anthropologic perspective and attaches importance to public policy，public research，and the pursuitof public value realization through the ethnographymethods for data collection and analysis.

Concept transformation；Public management；Sociology；SApproach

D630

A

2014－05－19

王冰 (1974－)，男，陕西长安人，管理学博士，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师；研究方向:公共政策分析、公共价值等。