自贸区迎接2.0时代

本刊记者 胥苗苗

去年底，中国政府仿照一年前成立的上海自贸区又新增了三个自贸区，分别是天津、广东和福建。那么，新增的自贸区如何吸取上海自贸区的成功经验并结合自身特点出台更多有实际效果的开放政策将是业界面临的新课题。

上海自贸区自2013年9月成立运作已一年有余，据可靠消息称，第二批自贸区名单天津、福建、广东现已尘埃落定，并且从2015年3月1日起，上海自贸区三大扩展区（陆家嘴金融片区、金桥开发片区以及张江高科技片区）或将与天津、福建、广东自贸区同时挂牌，届时，自贸区“2.0”时代将正式起程。那么，回顾上海自贸区政策实施这一年多以来，航运政策的实施效果究竟有多大？新增的三个自贸区如何在改进上海自贸区政策不足的同时复制其成功的经验？

理想很丰满 现实很骨感

上海自由贸易区自2013年9月挂牌成立之日起就曾被誉为一场雄心勃勃的自由市场改革实验。2013年9 月，交通运输部与上海市政府联合发布《关于落实〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），涉及一系列涵盖自贸区建设发展的新航运政策。主要包括允许外商控股设立中外合资、合作企业经营国际船舶运输业务；允许外商以合资、合作形式从事公共国际船舶代理业务，外方持股比例放宽至51%； 放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制，由国务院交通运输主管部门制定相关管理试行办法；允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务；允许设立外商独资国际船舶管理企业等。值得一提的是，上海自贸区首次采用了负面清单的全新管理模式。负面清单是以否定表达方式阐明禁止外商投资或参与的中国航运服务相关政策，没有列在负面清单之内的航运业务视为当然开放，从而进一步扩大航运服务业的开放力度。

可以说，随着中国首个自由贸易实验区在上海成立，这片仅有28.78平方公里的区域尝试着中国最大限度的改革。从《中国(上海)自由贸易实验区总体方案》（以下简称《总体方案》）来看，航运业也会分享到一定的“红利”。根据相关政策的放开，再加上目前上海国际航运中心洋山深水港主航道正式实行双向通航，业界预测这些都将进一步提升上海自贸区在航运方面的竞争力。《总体方案》允许中资非五星旗船在国内沿海港和上海港中资之间的沿海捎带业务，这就意味对公司降低中转成本将带来利好。船舶管理公司政策的放开，让中国的航运企业意识到船舶管理作为专业的服务行业的重要性。特别是允许外资船舶公司在自贸区设独立的法人公司，从事国际船舶管理业务，将对以前只是关起国门自营自管的中国船舶管理公司产生鲶鱼效应。放开之后对于国内的航运公司有冲击，但也会促进国内公司的管理水平。港口方面，业界预测《总体方案》中关于航运服务业放开的相关原则，会为上海港集团打造国际航运中心港口带来利好。

然而，就在各方对上海自贸区寄予厚望之时，有研究机构却发现其航运业相关开放政策并未达到设想的效果。上海国际航运研究中心秘书长真虹教授曾对媒体公开表示，通过对上海自贸区航运业相关开放政策的评估发现，多项政策放开后收到的效果并不明显。据交通运输部水运科学研究院发展中心主任宁涛透露，最近，中远的一条方便旗船获得了评估，可以从事沿海捎带业务。而船舶管理公司方面目前只有一家全世界最大的德国船舶管理公司进驻了自贸区，但进驻以后却因为不具备相关资质而无法开展业务。从这方面来看，中资船舶的沿海捎带和外资公司的进驻因为上海自贸区的政策取得了一点效果，但效果可以说微乎其微。

此外，记者在采访其他业内人士时还了解到，船舶管理公司政策放开后，相关外商独资企业落地并不积极，据说只成立了两家，原因是他们不能管理中国籍船舶、不能从事中国船员劳务市场；允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船进行沿海捎带业务效果也不好，因为只能捎带至上海港的货物，海关操作困难；允许外资控股国际海上运输业务的政策放开后，事实上只有一家德国公司进驻。相比于2013版的航运业负面清单，2014的版本开放力度进一步加大了，仍然列入负面清单被限制的业务包括投资水上运输公司、国际海上运输业务、国际船舶代理业务、外轮理货业务以及国家海运装卸和堆场、国际集装箱站和堆场业务等。由此可见，上海自贸区这块自由贸易的实验“良种”在经过一年多的实践检验后发现，实际效果与理想预期还存在一定差距，尤其是在航运政策实施效果方面更是差距明显。

提升自贸区效果需过“三关”

借力自贸区契机，加快推进上海国际航运中心建设，是相关各方对上海自贸区航运政策的基本共识和定位，但实施效果却不够理想，那么原因何在呢？

首先，目标定位不明确是其一大硬伤。定位不明导致顶层设计混乱。上海航运经纪人俱乐部秘书长刘巽良在其自媒体中曾直言不讳地提出过这一观点。香港理工大学物流及航运研究系教授吕锦山认为，上海没有达到应有的成效,主要是其政策的目的性不明确。吕教授认为这一点与台湾自由贸易港区不成功有相同之处。对此，宁涛也表示，上海自贸区特别是航运业政策的实施效果不佳，最根本的一个原因是开放的目的性不明确。再就是原有的很多配套措施都是在过去正面清单思路下制定的，推行负面清单后，很多下位的配套措施就显得不匹配。另外，上海自贸区在开放过程中通过“试错”方式来发现问题，然后再不断完善，从某种程度上会影响企业参与的热情。对企业来说，他们没义务陪着这些尚不成熟的政策一起试错，更何况企业也要因此承担一定的试错成本。

其次，作为典型的国际性行业，航运业自始至终都处于国际竞争环境当中，自贸区的各项措施能不能跟国际接轨也是能否产生实际效果的重要原因。宁涛表示，航运业的市场是国际化的市场，市场基本都在海外，竞争对手也主要来自海外，那么我们的整套经济政策应该是和国际相持平的。其中最核心的一点就体现在税费方面。目前的情况是，上海自贸区开放了一些交通运输政策，但税赋方面减免却没有实质性改变。企业都是很现实的，如果没有实质上的优惠很难真正吸引到企业进驻。据了解，上海自贸区在财税政策上并没有大的改变。专家指出，目前我们最大的短板就是税费比别人高，如果不动经济政策（包括税收和财政补贴政策），即使是把交通运输的所有配套措施都完善了，国外企业也不会进驻。

香港理工大学物流及航运学系副教授罗梅丰对此也认为，通过比较香港和内地的商业环境，香港对国际航运是零税率的，但这仅仅涉及进行货运的船公司，在香港注册登记的从事港航服务业的公司比如船舶买卖、船舶租赁中介等是按照香港的一般企业在征收税费。这些公司的最高所得税大概是16%。香港、新加坡的税费相差不大。但中国内地如果按照国内企业标准进行征税，则税率约为40%。内地和个人所得税比香港也高很多。企业如果综合考虑各方面因素的话，就目前的状况可能更多会考虑香港和新加坡而不是内地上海。中国要吸引在国外登记的船舶回归税费是很重要的一个问题。虽然有特案退税政策，但这种政策还是远不如在国外登记的税费低。

另外，相关管理部门的效率问题，以及自贸区在为企业提供法律、金融以及外汇流通等服务方面的问题也都影响了航运政策的实施效果。罗梅丰认为，自贸区自成立之初就是一个通过自由贸易经济手段来测试我国行政管理部门从上到下有哪些不足的“试验田”，是一个用经济体制改革倒逼政治体制改革的很好方法。我们以前的经济发展很大一部分依靠劳动力红利，但在劳动力红利逐渐消失以后，那么政策方面的红利能否填补进来就显得格外重要，如果相关政府部门的效率得以提高可能会释放出更大的生产力。他进一步指出，上海自贸区的最大意义就在于找出我国管理部门中效率方面存在的问题。就拿设立自贸区来说，海关的通关效率就是一个很重要的因素。海关的作用能够让一个自贸区起到境内关外效果是最好，还有就是外汇进出的便利程度。在国际航运中，收费很多都是外汇，如果企业在中国注册公司，那么外汇的进出就需要受到外汇管理局的控制，而且现在人民币的兑换也不是自由兑换，所以这些因素都是制约自贸区航运发展的因素。对于在国际航运交易过程中发生的纠纷在何地进行诉讼或仲裁，对企业而言也非常重要。如果诉讼中涉及外方，那么他们的仲裁首选地肯定是国外，而不是中国内地。罗梅丰最后强调，要发展好自贸区对政府而言最重要的一点不是如何去“管”，不是去制定“准入原则”，而是如何用简单明了的优惠政策去吸引商户，并为区内企业服务， 让它们感受到实实在在的好处。

除上述几个原因以外，据记者了解，业内人士还认为上海自贸区在准入方面做得工作相对较多，但在实施落地方面的工作则较少。目前更多的工作重点是放在了负面清单和投资的对外开放上，而对于行政手续上的一系列开放则是说多做少。

上海经验的“选择性”复制

上海自贸区在成立之初就明确了它的“实验区”地位，它承担的一个作用就是要向各个地区辐射。去年底，中国政府仿照一年前成立的上海自贸区又新增了三个自贸区，分别是天津、广东和福建。据知情人透露，上海自贸区三大扩展区或将于3月1日与天津、福建、广东自贸区同时挂牌，四地自贸区将统一适用2015版负面清单。那么，新增的自贸区如何吸取上海自贸区的成功经验并结合自身特点出台更多有实际效果的开放政策将是业界面临的新课题。

对此，宁涛认为，新增设三个自贸区的初衷仍然和上海一样，是为了适应美国的更高端的自由贸易协定《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），中国提出自贸区的负面清单完全是将《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的整套规则搬进自贸区里做实验，或者说是压力测试，看看中国的经济和管理体制到底适用于哪种放开。因此，可以说新增三个自贸区也是基于这样一个大的背景。之所以选择广东、福建、天津港实际上是因为广东对接港澳、福建对接台湾，天津是京津冀一体化，以及可能对接未来的中韩自贸区。这几个区域都可能是中国未来对外开放重点区域的一个桥梁地区，通过这几个区域的桥梁作用来加速中国融入世界。当然，未来中国融入全球化不仅有机遇也会存在风险，而这些区域可能承担了风险检验的使命，或者说对全国其他地方的进一步开放起一定的示范作用。

新增的自贸区首先要基于上海模式，吸取其成功经验。据商务部相关人士透露，上海自贸区取得了很多的成果，这些成果有些是第二批自贸区可以直接拿过来用的。但怎样用，用得好，是值得讨论研究的问题。据了解，商务部评估论证了上海自贸区运行一年多形成的经验措施，可分为三种形式向全国推广，即部分可以在全国复制推广；部分需要有条件、或需要分地区、分阶段逐步复制推广；部分则需要上升到规则、规范后再复制推广。对此，罗梅丰认为，上海成立自贸区时的负面清单内容很长，但现在已经变得很少，在这方面，其他几个自贸区完全可以跳过这个过程，直接吸取上海自贸区的经验。他建议，这三个自贸区应更多地从国家长远的发展战略出发。

新增的自贸区还应具有“地方特色”。宁涛认为，这三个新增自贸区的定位和上海也有所区别。据介绍，这三个区域在复制上海经评估以后可推广经验的同时，还要结合自己的产业特征、区域特点、提出具有自己特色的方案。目前这三个自贸区的新方案可能还在进一步制定中。上海自贸区可复制可推广的经验不仅要向新增的这三个自贸区推广，还可能会向其他的综合保税区进行推广。相当于共性的经验可以复制，但是每个区域还应该有自己各个区域有特色的方案出台，而且彼此的定位可能还都不太一样，但其核心都是以开放促改革。

此外，专家还建议，新增的三块自贸区首先应该明确开放目的，在启动前做一个相对系统的评估，使得上上下下的步调能取得一致，也使得管理部门在做决策时能够更加游刃有余。总之要对上海自贸区之前的一些做法进行调整。罗梅丰表示，其实中国自贸区的定位还是以持续性的贸易为主，但在其他航运服务业方面的确还有很长的一段路要走。上海作为一个实验区，通过一年多的实验，可以推广的成功经验可能很快会在其他地方得到应用，而其他地方虽然设立自贸区的时间较晚，但并不一定会比上海发展得慢，甚至可能会因为开放的力度更大而赶超上海的发展。如果整个沿海地区都发展起来，再由沿海地区带动内陆地区的发展，那么中国整体经济的发展就可以再上一个台阶。也就是说，新增这三个自贸区是国家出于对整个经济层面的考虑。相信将来中国还会成立更多的的自贸区。届时，即使中国的税赋不能降到和香港及新加坡一样，但是可以在现有的基础上有很大的下降。如果税费降低了，那么政府也势必要降低成本，提高效率，消除腐败。从长远发展来看，自贸区只是一个暂时的现象，等到全国各地都发展起来都从事自由贸易以后，就没有自贸区的概念了，到那时才是当下设立自贸区的真正意义所在。