航道法出云雾开

本刊记者 杨培举

在国家对内河功能重新定位，并将长江经济带发展列为国家战略的今天，《航道法》的出台，可谓恰逢其时。

2014年 的12 月28 日，国内航运界迎来了历史性时刻，《航道法》千呼万唤终于出台，使航道的保护、开发和建设有了更具约束力的法律保障，内河航运发展开启了新篇章。

利未来

《航道法》出台后，很多航道部门的门口上或执法船上纷纷挂起了“热烈庆贺《航道法》出台”、“祝贺《航道法》颁布，保护航道人人有责”等横幅，兴奋之情可见一斑。

《航道法》是航运界多年的期盼。据悉，从1995年起，交通部就开始了《航道法》的起草工作，至2014年12月28日该法获高票通过，期间经过了近20年的漫长岁月。该法出台缘何如此迟缓？最根本原因是国内多年“重陆轻水”所致，在资金投入上明显偏向公路、铁路和航空领域，航道被边缘化。因此，在内河水资源的开发和利用方面，由于其他行业都有龙头法庇护，而《航道法》的迟迟未出台，导致当出现利益博弈时,处于弱势的航道只能无奈地为其他行业让路。而年复一年不断让路的结果就是，断航、碍航工程越来越多，水运业效力难以充分发挥出来。为此，航道部门承受了巨大压力。

在国家对内河功能重新定位,并将长江经济带发展列为国家战略的今天，《航道法》的出台，恰逢其时，对于综合利用好水资源，保障航道畅通和航行安全，维护社会各界依法使用航道的权益，充分发挥航道在构建综合交通运输体系中的基础性作用，促进国民经济全面协调可持续发展，谋划由东向西、由沿海向内地、沿大江大河和陆路交通干线梯度推进的区域发展新棋局具有里程碑式的重要意义。

资金短缺一直是制约航道发展的一大瓶颈。1987年发布的《航道管理条例》中没有对航道建设资金作出规定，资金来源长期缺乏法律依据。而《航道法》则解决了这一难题。该法中明确规定，国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。有了立法支持，航道的建设和养护资金也有了保障。

对于未来建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物，《航道法》也有了明确规定：应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等通航条件的要求；在通航河流上建设永久性拦河闸坝,建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物,并实现同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用“五同步”；在航道保护范围内建设临河、临湖建筑物或者构筑物,应当符合该航道通航条件的要求。有了此规定，断航、碍航的工程再出现的概率将大大降低。

另外，昔日航道执法无力的局面，因《航道法》的出台，也将彻底改观。对此，曾参与过该法起草工作的长江航道行政执法总队副总队长曾文向记者表示，《航道法》的出台，给航道部门的执法提供了最有力的法律利器。与以往相比，对于违法、违规者处罚的力度和震慑力，将会大大提高。比如，报送的航道通航条件影响评价材料未通过审核，建设单位开工建设的，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构责令停止建设、恢复原状，处二十万元以上五十万元以下的罚款；在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，将被责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。对于行政监管失职者，也毫不留情。该法四十五、四十六条都有很具体的规定，交通运输主管部门以及其他有关部门不依法履行本法规定的职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如此力度，在《航道法》出台之前是不具备的。

纠过往

内河因众多桥梁和闸坝造成的断航、碍航难题，多年来一直悬而未决。《航道法》出台之前，业界一些人士希望能够借助《航道法》的出台解决这一难题。但从《航道法》有关条文来看，虽然有所涉及，但力度还不够大。对此，有专家认为，从法不溯及既往原则来看，可以理解。但是，对于航道维护和建设所需资金安排，以及复航问题，《航道法》第四条、第七条已有较为明晰的表述，给出了基本指导原则和解决路径。

据记者从航道部门反映的情况来看，随着《航道法》的出台，像以往那种断航、碍航工程日后可能会大大减少，因为违法违规成本太高了。因此，如何使当前断航、碍航河段畅通，无疑将是未来航道管理的重点工作之一，这也是各级政府，以及相关利益方必须面对和解决的共同课题。据统计，全国4186座航道上拦河建筑物中,能正常使用过船设施的仅621座；40972座桥梁中,不满足通航标准的占70%。根据交通运输部统计,由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施,导致建国初期全国内河航道通航总里程约为17万公里中有4万余公里属于中断航道。

关于碍航大桥的处理，专家提出了各种各样的方案。综合起来看，大致有七种：一是加高桥墩，抬高桥梁；二是改造大桥，使其中一个桥孔提升为活动桥；三是变公铁两用为公路专用桥，下层铁路桥的净空以利航运；四是维持大桥现状，另在桥下建船闸。五是建造适应现行桥梁跨度的大型标准船舶，比如船舶桅杆可以收起或船舶驾驶台建为可升降形式；七是炸旧桥建新桥。究竟这几种改造方案是否可行，还须进行科学论证、评估。总之，无论大桥问题也好，还是过船闸坝也罢，最关键的是资金落实和建立有效的协调机制。

近几年，在每年的全国“两会”上，内河断航、碍航问题一直都是业界代表、委员们热议的焦点之一，他们的基本共识是：航道是纯公益性基建项目，对企业、银行投资的吸引力不大，所以应以政府投入为主，承担起内河航运基础设施投资主体的责任，进一步加大财政投入。全国人大代表、大连海事大学原校长王祖温建议把责任细化：一是设立专门的内河航运建设筹资平台，由政府担保或提供贴息，并吸引社会资金参与航道建设。二是统筹安排部门资金，将每年的增长性补助更多地用于支持内河航运发展；航道建设应以国家为主，中央政府投资比例至少占70%以上，与地方经济关系密切的由地方政府参与投资；同时，要利用税收等手段向内河航运发展倾斜，调控各种运输方式。

从当下的现实需求来看，加强断航碍航专项工程的协调和研究迫在眉睫，并有针对性地列出复航时间表和实现路径。多年来，国内众多的断航河段难以复航，很重要的一点就是协调难，责任落实难。这样的例子比比皆是。以富春江大坝为例，其所有权和管理权属华东电网有限公司，富春江船闸改造工程项目涉及中央电力国企、交通运输部和浙江省政府，难以协调。大坝业主先是以没有类似工程做先例为由，不同意对船闸进行改造，后来在中央、地方各级领导及国家发改委等关注下表示原则支持船闸改造，但要求项目业主做专题研究，却不明确研究内容和审批程序，在船闸使用权、电力补偿等问题上设置门槛。直到2009年4月时任副总理的张德江将浙江省政府的专报批转国家电网公司，项目工作的前期才有较大的进展，但工程开工仍无法明确时间。类似的再如珠江干流西江上游的红水河，由于1975年建设大化水电站时未同步建设通航设施，致使该河道断航近30年。2004年，国家在右江上游建设百色水电枢纽时也提出缓建通航设施。时间过去了10年有余，通航设施至今仍未见踪影。对此，全国政协委员苏国萃认为，内河水运牵涉多个涉水部门，而各部门之间又存在着诸多利益纠葛，因此，对一些重大问题，必须建立高层协商机制，可考虑建立由国家发改委牵头，交通运输、水利、水电、环保等部门以及省级地方政府参加的高层协商机制，先在西江流域进行试点，通航设施统一由内河航运部门进行管理，条件成熟后再向全国推广。

目前，从交通运输部提出的建立“畅通、高效、平安、绿色”的现代化内河水运体系的宏伟目标来看，内河水运发展的前提条件是航道的畅通。而要想达到航道畅通，必须将“富了水电，断了航运”、“通了桥梁，阻了航运”这种“要命”工程进行纠正和弥补。在我们处处大谈科学发展观的今天，如此“不科学的工程”却屡屡上马，且找不到解决办法，简直就是一种莫大的讽刺。因此，能否还上这笔历史欠账，让内河水资源得到合理充分利用，是对当政者勇气、智慧和决心的一种考验。

共乘风

一位多年跟踪、研究《航道法》的专家向记者透露，《航运法》和《航道法》立法工作，很早就已启动，两部法律都很重要，都希望尽快出台。所以说，《航道法》能够先于《航运法》出台，确实来之不易。《航道法》的出台，无疑将会促进通航环境的改善，以及航道管理能力的提升，也必将给相关领域带来相应变化。内河航运业正进入一个前所未有的战略机遇期。各个环节须及时作出调整和完善，从而使内河千帆竞发，畅通无阻。

首先，尽快修订、完善航道下位法。国务院法制办工交商事法制司副司长董超洁指出，《航道法》作为上位法，其出台后，下位法的一些规定一定要和上位法一致。《航道法》的规定具有原则性，下一步，主管部门将对《航道法》是否能满足航道实际管理需要进行评估，如果具体制度需要进一步补充完善，则需要对《航道管理条例》进行修订；如果不需要细化，国务院将对其进行清理、废止。除此之外，记者在采访中，有的专家还提出，地方政府应充分利用地方立法资源，加快制定地方性航道法规和政府规章，形成比较完善的航道管理与养护法律法规体系。

通航标准方面，在长江航道局航道行政管理处副处长曾文看来，国内在这方面的相关标准已经较为完善。目前国家已颁布、修订了《运河通航标准》《内河通航标准》《内河航道维护技术规范》等技术标准。但也有一些业界人士认为，目前的通航标准在适应性方面还有待加强。因此，按照《全国航道管理与养护发展纲要（2011-2015年）》规定，继续加强修订和完善内河通航标准，制定内河航标、电子航道图、沿海航道养护等技术规范；不断完善航道技术标准和养护定额体系等，应作为日后的一项长期任务。

内河船型标准化推进方面，政府近些年一直在不遗余力地推进，从政策和法规方面给予了足够支持，相继颁布了《内河运输船舶标准化管理规定》、《内河船型标准化补贴资金管理办法》、《“十二五”期推进全国内河船型标准化工作实施方案（试行）》、《加快推进“十二五”期长江水系船型标准化工作方案》等。在中国船级社的专家看来，目前的市场环境和政策环境已经很好。对于业界而言，如何根据航道条件、港口条件以及船东需求，建造出经济、环保、先进、高效的优选型船舶，将是未来的发力点。

内河港口物流标准化工作方面，亟待提高。近年来，全国各地掀起了发展内河航运的高潮，港口一个连一个。但这些港口企业大多处于粗放式发展阶段，行业和企业的规范标准严重缺乏，与当代倡导的物流管理向规范化、标准化、高效化发展潮流，极不协调。这种传统管理模式与目前快节奏、高效益的发展速度矛盾日显，因此尽快补齐短板是当务之急。

完善协调机制。虽然《航道法》出台了，但横向与其他行业相比，也只是一种对位的平等关系，彼此间始终会存在相互制约的矛盾。因此，应建立和完善中央、流域及地区多层次涉及交通、水利、国土、环保、水电等合作机制，积极理顺通航建筑物管理体制，建立上下游枢纽通航联合调度、安全监管和应急机制，推动高等级航道和其他重要航道闸坝复航，保证船舶运行安全、畅通。

最后，转变执法理念，创新监管执法机制，建立一套科学合理、操作性强的航道执法评议考核体系和航道行政执法责任制，同样不可或缺。在此，借用大连海事大学法学院书记赵微的一句话“没有强制的法律则是不燃烧的火，不发亮的光。执法与司法体系既是强国建设的必要举措，也是推进经济带建设的必然选择。若在执法或司法上不够严密，不能严格执法与公正司法，那么法律将变成一纸空文、形同虚设，违法违规行为必将难以控制。”