《航道法》可否“药到病除”

本刊记者 徐华

一直以来，《航道法》被寄予厚望，成为根治我国内河顽疾的不二法宝，多年来，各界人士不断呼吁，特别是每年的全国“两会”期间，相关代表和委员都给予了充分关注。经过十几年的努力，2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国航道法》，从而为依法治航提供了法律依据，也为保护宝贵的航道资源提供了法律保障。那么，这一剂良药是否可以对内河顽疾药到病除？为此“两会”期间，本刊特别采访了十几年来始终关注内河发展问题的全国政协委员、交通运输部水运科学研究院副总工程师苏国萃。

记 者：《航道法》的出台，向内河航运发展有法可依迈出了可贵的第一步，但在实际执行过程中，是否会面临一些现实困境？

苏国萃：我相信随着《航道法》的出台，未来内河航运会迎来良好的发展环境。但目前，最为棘手的是对于过去遗留问题的解决。举个例子来说，2004年，我参加全国政协组织的“水资源综合利用”视察调研活动。视察重点为广西境内西江干流及其上游右江、红水河等河流水利水电枢纽、通航设施、航道及港口等。西江流域，雨量充沛，水力资源及航运资源都十分丰富，其中红水河可开发的水电资源占全珠江流域的40%，已建和在建的有6个梯级。西江上游又连接云贵少数民族聚集区，当地经济发展迟缓，群众生活贫困，但资源优势突出，贵州的煤、云南的磷、广西的铝全国闻名。西江航运对于沿江地区经济发展和西部地区群众脱贫致富作用巨大。然而水电站调研的情况却不容乐观，1975年位于红水河的大化水电站开始建设，由于没有同步建设通航设施，致使红水河断航达29年。当地群众反应十分强烈。后来在其上游又陆续兴建岩滩和龙滩两座水电枢纽，但碍航问题依然很严重。岩滩虽然建有升船机，但升船机的能力仅为250吨，远低于航运的等级标准。升船机由于设计制造原因，一直不能正常工作。龙滩水电枢纽设施建于2001年7月，视察时，其主体工程即将建成，然而通航设施却不见踪迹，建设方答复通航设施要后建。时至今日，10年过去了，通航设施仍未落实。同样的问题也表现在百色水利枢纽上。建于2001年的百色水利枢纽，计划于2006年完工，其主体工程在加紧建设，然而通航设施的建设却被搁置下来。工程建设前曾提到，在百色枢纽工程完工后右江航道条件将得到改善，千吨级船舶可直抵云南富宁港。然而这么好的航运资源却被白白浪费。建在广西梧州的长洲水利枢纽是珠江水系中其上游云南、贵州和广西水路运输货物通往珠三角的航运咽喉，其重要性可见一斑。然而我们去调研时了解到，长洲水利枢纽一期工程建设的航道设施其设计通过能力在建成当年即达到饱和。也就是说，长洲水利枢纽建成之日不但不能解决航运堵塞问题，而且成为新一段滞航的开始。实际情况也是如此，长洲水利枢纽从2007年建成以来共发生6次严重的船舶滞航事件，滞航船舶最多时达1700多艘。

时至今日，距离2004年的视察活动，又是10年过去了，除了长洲水利枢纽最近开通三四线船闸外，其余问题均没有得到有效解决。红水河持续延长着断航时间，至今已40年。

西江是云贵两省出海关键通道，龙滩、百色枢纽无法通航，已成为影响当地经济发展的瓶颈。据有关数据显示，全国航道上的拦河建筑物共4186座，其中建有过船设施的仅有908座，能正常使用过船设施的仅仅621座。

这些历史的遗留问题，是《航道法》执行中的难点。

记 者：内河航道更多的是一个公益性的社会资源，没有一个明确的利益主体，特别是断航多年的航道，很可能不会出现一个主体来对妨碍航道的碍航行为举起《航道法》这面大旗给予反对。航运在人们长期的淡忘中，造成客观上的“民不举，官不纠”的情况，对内河航运造成无形的伤害。

苏国萃：是的，这也是我最担心的，有法不依。在《航道法》之前，其实也有一些管理条例和法律法规对河流上的行为加以规范，比如《水法》等。但为什么都没有发挥应有的作用？主要是因为监管不力，执法不严。当然，目前情况有所改变，依法治国被提到了前所未有的高度。那么，谁来执行这件事，我想首先政府要带头，要落实，在审批和监控上，政府要有所作为；其次是航运业的监管单位要负起责任；同时要用好法律武器。

对于历史遗留问题，我认为，对历史遗留的碍航问题要认真梳理，区别对待。对于国务院、发改委已明确批复由水利水电部门投资兴建的通航设施，必须由投资方在规定的时间完成。对于情况复杂、责任模糊的通航设施应该由有关各方协商解决。由于航道为重要基础性资源，在资金上中央财政应予以补助。

记 者：多法并存的中国内河，如何从一而终？多年来，关于内河方面的法律法规五花八门，层出不穷。如水法、防洪法、电力法、渔业法，多法并存的情况，是否会带来矛盾？法与法之间的矛盾与冲突，如何协调统一？

苏国萃：我一直有个想法，在水资源综合上，应努力构建一个和谐的水资源利用模式。涉水的法律法规由于出台的年代不同，出台的背景和主体不尽相同，他们之间存在相互矛盾的地方在所难免，所以，需要有相关部门对于这些方面给予一定关注，投入研究力量，对这些方面给予梳理，最终使他们协调一致。从目前出台的《航道法》来看，与其它行业的涉水部门出现矛盾的可能性并不大。《航道法》讨论制定用了长达十几年的时间，这期间反复征求各相关方的意见，包括水利部、能源局等，充分考虑其它各部门的利益，是一种协调的产物。在各方达成一致意见的情况下才出台。这也是为什么《航道法》迟迟未能出台的原因之一。由于《航道法》才刚刚出台，是否存在“法律打架”的情况还需要用时间来检验。

记 者：目前的《航道法》，是否是航运人最初想要的？有没有不如人意的地方？

苏国萃：我想河流的任何一项功能都不能是一家独大、凌驾于其它功能之上的，任何功能也不应该侵害别人的利益，曾经内河航道就是受害方，所以，《航道法》正是基于各方利益最大化的前提制定产生，那么，这种协调不应看作是一种妥协，而是共同发展最有利的保证。

那么，对于《航道法》本身，我倒是有一个补充。关于通航建筑物的管理问题。我国现有的内河航运通航设施的管理大致有三种模式：一种是由水利水电部门在建设水利水电设施时投资建设，并由建设方对其进行管理；另一种是由交通部门投资建设通航设施，并由交通部门管理；第三种则是由水利水电部门投资兴建，委托交通部门管理。其中，以第一种情况为主要管理模式，约占八成之多。

由于通航设施管理的利益取向不同，对通航设施的日常管理和维护也不尽相同。如有的船闸不论船多船少一天只开一个闸次；有的船闸每月也只定期开3～4个闸次。这种管理方式很容易使过闸船舶和开闸次数进入恶性循环的怪圈，这样做是在扼杀航运业的发展。

管理体制不顺，多部门利益交织，使航道无法满足航运要求，即使在同一航道上，由于管理方不同也难以平衡各方利益，无法统一调度，以及信息共享，也难以协调统筹，牺牲宝贵的航运资源。这种低效率的管理方式到了该改一改的时候了。

所以，我建议尽快建立健全有效的通航设施管理体制，明确管理部门，建立管理制度，本着向管理要效率的原则，统筹协调各方利益。通航设施原则应统一由交通行政部门实施管理。