产品缺陷与质量不合格辨析——兼谈缺陷产品质量安全长效监管机制建设

■文/黄培东

产品缺陷与质量不合格辨析
——兼谈缺陷产品质量安全长效监管机制建设

■文/黄培东

产品缺陷与产品质量不合格是我国质量立法中常见的两个概念。其中，产品召回管理制度使用了产品缺陷概念，《产品质量法》则同时使用了产品缺陷和产品质量不合格两个概念。从目前情况看，产品缺陷在相关法律制度中有较明确的法律定义，但产品质量不合格则缺乏明确定义。相关概念的不明晰和制度对接的不顺畅，使缺陷产品质量安全监管客观上存在脱节和断层，亟需深入研究，采取措施，有效加以解决。

基本定义

1、产品缺陷。

产品缺陷在许多质量法律制度中都有体现。其中，《产品质量法》规定：缺陷是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。

召回管理制度对产品缺陷的定义趋向复杂。如《缺陷汽车产品召回管理条例》规定：缺陷是指由于设计、制造、标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。同时，国家质检总局《关于贯彻实施〈缺陷汽车产品召回管理条例〉若干问题的意见》（国质检法【2013】58号）中，对产品缺陷的定义进行了补充和细化。

2、产品质量不合格。

《产品质量法》未明确规定这一概念的法律定义，但通过制度文件给予了相应的法律解释。如国家质检总局《关于实施〈产品质量法〉若干问题的意见》（质技监局政发【2001】43号）中规定，不合格产品是指产品质量不符合《产品质量法》第26条规定的产品。依照《产品质量法》第26条的规定，产品质量应当符合以下要求：

一是不存在危及人身、财产安全的不合理危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；

二是具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外；

三是符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。

法律辨析

梳理产品缺陷的法律定义和产品质量不合格的法律解释，我们可以发现，两者间既关联紧密又区别明显，彼此间无法完全替代。

1、判定标准不同。

产品缺陷的本质是产品不能够提供人们有权期待的安全性，其判定标准为产品是否存在危及人身、财产安全的不合理危险。而产品质量不合格的本质是产品的固有特性不能满足需要的程度，包括产品的适用性、安全性、可靠性、经济性、维修性等多方面的内容，其判定标准为产品是否符合法律规定、技术标准、合同约定等。在《产品质量法》中，产品缺陷和产品质量不合格的判定标准对比情况见表1。

2、涉及范围不同。

从判定标准可以看到，产品缺陷属于质量不合格的一部分，是产品质量不合格的当然内容。换而言之，产品质量不合格涉及的范围更广、外延更宽，其包含了产品缺陷、产品瑕疵等。当产品不存在缺陷时，仍有可能存在产品瑕疵、与合同约定不符等质量不合格问题。而且，在现行的召回管理制度中，由于增设了系统性和特定性要求，产品缺陷的范围进一步缩减。目前，有一种观点认为：部分缺陷产品不属于产品质量不合格（比如，某款汽车产品出厂时符合相关技术标准的要求，在使用后发现存在缺陷的不属于质量不合格）。如果按照这一观点推导，势必会出现“合格的缺陷产品”这一违背基本逻辑的现象，必然导致缺陷产品处置失当等一系列问题。

3、责任规制不同。

《产品质量法》既有民事法律规范，也有行政管理规范，其规定的产品缺陷和产品质量不合格产生的法律责任往往具有综合责任特性：责任形式包括民事责任、行政责任、刑事责任。比如，《产品质量法》第41条规定生产者应当承担缺陷产品损害赔偿的特殊侵权责任。第49条规定生产者、销售者生产销售缺陷产品的，应承担行政甚至刑事责任。值得注意的是，侵权责任（包括一般和特殊侵权责任）通常需要建立在已经确定的损害后果上。而在我国召回管理制度中，产品缺陷责任有了进一步的延伸：即缺陷产品的召回不以产品发生实际损害为前提，只要生产者发现其生产的产品存在或者可能存在危及人身、财产安全的危险，就有义务主动召回其生产并已投入市场的缺陷产品。同时，召回制度规定了生产者不履行召回义务的应承担行政责任。因此，从整体上看，产品质量不合格产生的法律责任囿于《产品质量法》调整范围，而产品缺陷责任则有新的发展，分布于《产品质量法》和召回管理制度中，其范围更大、链条更长、责任边界更宽。

创新监管机制

通过以上阐述和辨析，我们可以发现产品缺陷和产品质量不合格之间存在的逻辑关系（见图1）。在此基础上，可以得出以下基本判断：

1、产品质量不合格涵盖产品缺陷。

不可否认，受现时科学水平、技术标准等所限，有些产品缺陷只有在消费者使用后才能显现，但这一类缺陷并不能因此就搁置在产品质量问题之外。产品缺陷的本质是不符合人们有权期待的安全性。因此，无论是《产品质量法》，还是召回管理制度，其中的产品缺陷都应归属产品质量不合格的范畴，成为产品质量不合格的必然内容。工作实践中不应存在产品既是缺陷又属质量合格（即俗称的“合格的缺陷产品”）的现象，否则，相关质量法律制度将无法有效对接，质量监管与召回管理必将出现断裂和脱节。

2、产品缺陷可区分为不同的种类。

产品存在危及人身、他人财产安全的不合理危险是判定产品缺陷的核心标准。当然，由于不合理危险标准比较原则和笼统，为便于实践操作，通常会依据优先适用产品技术标准判定原则，将产品缺陷进行细分和归类：一类是有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的（以下简称国家强制性标准），产品不符合该标准；二类是产品符合国家强制性标准，但仍存在缺陷的；三类是产品无国家强制性标准，存在缺陷的。

3、产品缺陷可分类进行处置。

图1 产品缺陷与产品质量不合格逻辑关系图

按照判定规则，一类产品缺陷同时适用《产品质量法》和召回管理制度。比如，某款儿童玩具不符合国家强制性标准要求，其生产者既要依照《产品质量法》对其生产销售行为承担相应的赔偿责任和行政乃至刑事责任，也要依照召回管理制度对已售出产品承担召回责任。二、三类产品缺陷目前主要适用召回管理制度。事实上，在召回管理实践中，二、三类产品缺陷非常普遍。比如，我国汽车产品召回中就大量存在产品出厂检验合格符合国家强制性标准，但使用后发现存在缺陷的现象。对此，目前《产品质量法》无明确的法律规定，主要依照召回管理制度由生产者承担召回责任。

4、制度对接是未来发展的必然途径。

以上结论可以归纳出一个基本规律：即产品缺陷贯穿于产品的设计、制造、销售、使用全过程，包含于《产品质量法》、召回管理制度等产品质量法律制度规范中。有效对接相关质量监管制度，一方面有坚实的理论和法制基础作保证，另一方面也符合加强质量监管的客观需要，是保障产品质量安全、维护消费者合法权益的应有之意。因此，从长远发展角度看，加快制度对接是规范缺陷产品质量监管的关键之举和必由之路。

缺陷产品质量安全长效监管机制

缺陷产品是产品质量问题的一种重要表现形式，是质监部门的职责所在和工作重点。加强对缺陷产品的质量安全监管，加快构建长效监管机制，关系到产品质量安全水平的稳定和提升，关系到消费者利益的维护。

1、突出制度衔接，探索创新监管思路。

要针对当前产品缺陷分散在不同质量法律制度中、产品缺陷与产品质量不合格法律界定不明晰等问题，围绕保安全、提质量、促发展的目标，进一步转变监管思路、创新监管方式，以强化制度衔接为重点，深入研究和探索产品缺陷相关法律制度，厘清产品缺陷与产品质量不合格之间的法律关系和内在关联，着力寻找突破口和连接点，将《产品质量法》和召回管理制度有机结合，力求缺陷产品质量监管方向明确、体系完整，促进质量监管效能提升。

2、注重全程监管，探索创新监管体系。

要着力破解缺陷产品质量监管职能相对分散、自成体系等问题，树立缺陷产品全过程、全链条质量监管理念，有序衔接质量法律制度，逐步构建缺陷产品从生产到销售到使用的全过程闭环监管体系。同时，在全程监管体系建设过程中，应注意把握三个重点。

一是区分不同法律制度的调整范围。其中，《产品质量法》着重调整企业的产品质量责任，规范企业生产、销售行为，目的在于促进企业守法经营和产品质量水平提升。召回管理制度着重调整生产者的召回主体责任，规范企业召回行为，目的在于促进企业主动履行社会责任、消除质量安全隐患、保护消费者合法权益。

二是整合不同职能部门的行政资源。要结合当前产品质量监督抽查、行政执法、召回管理等分属不同部门的特点，通过适度归并工作职能，探索组建缺陷产品召回综合管理机构，或通过加强部门联动机制建设，强化信息联通和力量整合等方式，逐步建立起能够适应和满足制度对接需要的召回监管体系。

三是区分不同类别缺陷的处置方式。对依据国家强制性标准判定的一类产品缺陷，分别适用《产品质量法》和召回管理制度，对企业的生产、销售、召回等行为进行调整；对符合国家强制性标准或无产品技术标准，通过不合理性危险标准判定的二、三类产品缺陷，在适用召回管理制度对企业的召回行为进行调整的同时，进一步完善法律法规，将缺陷产品涉及掺杂掺假、以假充真、以不合格产品冒充合格产品等行为，纳入《产品质量法》调整范围。唯有此，才能从根本上解决缺陷产品的质量监管问题。

3、强化基础建设，探索创新监管机制。

要针对当前缺陷产品质量监管组织领导、法律制度、技术标准相对薄弱的问题，有针对性、有重点地加强基础建设，为探索建立缺陷产品质量监管新机制创造有利条件。

一是注重组织领导建设。着眼长远，统筹规划，抓好顶层设计，理顺工作关系，探索建立缺陷产品质量安全监管领导机构，协调推进缺陷产品质量监管与召回管理工作。加强组织领导，强化机制建设，着力汇集各方资源，形成工作合力，打破原有的“条线分割、职责分散”的职能配置格局，从根本上解决缺陷产品质量监管的瓶颈问题。

二是注重法律制度建设。健全和完善《产品质量法》等相关质量法律制度，进一步明确产品缺陷、产品质量不合格的法律定义。加快相关法律制度的制修订，通过补充完善法律解释等方式，明晰相关概念的法律关系，破除制度限制和障碍，为实现制度对接提供制度保障。

三是注重标准体系建设。加快国家强制性标准的研制，结合产业和技术发展实际，逐步完善强制性标准的内容和项目，为科学、规范、客观判定产品缺陷和产品不合格提供技术支持。根据国务院和国家标准委关于标准化工作改革的部署，加快产品技术标准体系改革步伐，探索以制度形式明确风险监测结果作为缺陷判定依据，使国际标准、推荐性标准、地方标准等的安全性指标纳入产品缺陷判定的标准体系。

（作者单位：上海市质量技术监督局）