抗战时期国民政府的民防基层组织建设——以成都市为例

黄辛建

(阿坝师范学院 党委办公室，四川汶川 623002)

·热点研讨：抗战时期国民政府军邮、防空及大后方建设研究·

抗战时期国民政府的民防基层组织建设
——以成都市为例

黄辛建

(阿坝师范学院 党委办公室，四川汶川 623002)

国民政府防空机构的组建肇始于九一八事变日机对锦州轰炸后，其主管部门几经演变。全面抗战爆发前夕，国民政府在各地组建了民防基层组织——防护团，并在其下以警察管辖区域或行政区划设立区团、分团及专业防护队班，使民防组织延伸到了普通民众和行政基层，提升了战时的反空袭能力。但民防基层组织人员构成复杂且多为兼职、民防基层组织具有较大的被动性和不稳定性且性质模糊，影响了民防基层组织应有功能的发挥。

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关于九一八事变后国民政府针对日军的空袭而开展的防空建设工作，目前学界对此已有较多研究，但其成果主要集中在军防方面。部分有关民防建设的研究成果，多关注防空领导机构的组建、民防训练、防空宣传及设施的建设诸方面，对民防基层组织建设工作则有所忽略。*相关研究成果主要有：张明凯的《抗战时期的地面防空》(《抗战建国史研讨会论文集》，台北：中研院近代史研究所，1985年)；古琳晖的《全面抗战爆发前国民政府防空建设述评》(《南京政治学院学报》2009年第1期)、《全面抗战时期中国空军建设述评》(《军事历史研究》2009年第2期)、《抗战时期中国地面防空部队探略》(《抗日战争研究》2011年第1期)；陈松、黄辛建的《抗战时期人民防空抚恤工作概述》(《阿坝师范高等专科学校学报》2011年第1期)；黄辛建的《抗战时期国民政府的民防训练》(《军事历史研究》2014年第1期)等。为此，本文拟在已有研究基础上，以成都市为例，对抗战时期国民政府的民防基层组织建设作一深入考察。

一、民防基层组织隶属的指挥机构

鉴于九一八事变和一·二八事变中日机轰炸锦州与上海的教训，国民政府军事委员会于1932年迅速制定并颁布了《空军五年建设及防空计划》，着手防空建设工作。防空“组织之健全与否，对于效能之发挥关系至大”，*黄仲翔：《防空的重要性》，《防空月刊》，1943年11月30日，第3卷第3、4期合刊，第10页。国民政府首先进行防空组织机构建设。在中央层面，1933年正式成立了负责主管全国防空事项的机构——国民政府军事委员会防空科。防空科级别虽然不高，但却是中国有史以来第一个在中央层面建立的防空行政管理机构。1934年8月，防空科升级为防空处，由在德国学习防空归来的黄镇球任处长，其下设积极防空和消极防空两科，国民政府的防空建设工作开始有所推进。在防空处的下属机构中，积极防空科主管军防工作，消极防空科负责民防事宜。1935年3月，防空处更名为防空委员会，1936年3月又变更为防空处。1938年，防空处升级为防空厅，主管单位由军事委员会改为航空委员会，防空厅下属的积极防空与消极防空两科随之升级为处。1939年7月，防空厅又更名为防空监，消极防空处改为民防处，积极防空处改为军防处。*张明凯：《抗战时期的地面防空》，《抗战建国史研讨会论文集》，第866—877页。

1934年防空处成立后，各省防空学会也应时而生，主要职责为开展防空学术活动、研究防空知识与技术、进行防空宣传等。1935年防空委员会成立后，各省防空学会改为防空协会，受各省政府监督指导。防空协会下设研究、训练、宣传、总务四组，并于各县(市)设防空支会，以为防空业务之执行机关，具体实施各项防空工作。1936年，国民政府军事委员会“鉴于国际局势之严重与防空建设之不容缓”，明令各省市在保安处之下或警备司令部之内增设防空科，办理防空业务，各省市奉令执行，惟亦有因特殊关系不成立防空科而成立防空处者如南京市，广东、河南两省，成立防空股者如江苏、福建、湖南等省。*《空军沿革史初稿》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：787，案卷号：00581。

各省(市)的防空协会及其支会成立后不久，在各地普遍建立民防基层组织——防护团及其下的区团、分团、防护队班，使整个防空体系得以完善。1936年，全国第一个民防基层组织“南京市防护团”成立。防护团及其下属的区团、分团及防护队班肩负着“辖区内的一切消极防空事宜”*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，档案号：93，案卷号：57，第261页。，具体执行警报、警备、消防、防毒、救护、避难、工务、疏散、灯火管制、交通管制、避难管制、救济、配给等任务。民防基层组织的隶属关系有两种情况：一种情况是由防空协会直接管辖的民防基层组织，主要是直辖市、省会城市及政治经济军事地位特别重要的城市所建立的民防基层组织。例如国民政府的首都南京市，上海市、武汉市、成都市、昆明市、贵阳市及陪都重庆等地的防护团组织；另一情况是由防空协会下属之各县(市)防空协会支会分管的民防基层组织，主要是除第一种情况以外的其它地区的防护团，如四川省的双流县、郫县、北川县、灌县、三台县、华阳县、蒲江县等。

1937年全面抗战爆发后，各省(市)按照国民政府军事委员会要求，纷纷在各要地成立防空指挥部，开展防空建设工作。如甘肃在兰州、武威、酒泉、天水、平凉等地设立了要地防空指挥部。*王艾邦：《抗战时期甘肃防空及救济组织机构概况》，《档案》2005年第2期。四川省在成都、自贡、万县、泸县、阆中、宜宾、乐山、广元、达县、雅安、西昌等地设有要地防空指挥部。*四川省地方志编纂委员会：《四川省志·军事志》，成都：四川人民出版社，1999年，第584页。四川除成都市防空指挥部由时任省主席的刘湘担任总指挥外，其余各要地防空指挥部均由当地的军事首长或行政主官任总指挥，防空专业人士任总干事。*《军事防护防空》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：320，第302—303页。自此以后，国统区防空组织管理体系主要分两种情况：设立防空指挥部的地区其防空事宜由防空指挥部直接管辖，其余地区由当地政府管辖并接受当地防空协会支会的指导。

不久，国民政府又要求各省(市)迅速成立防空司令部，作为各省(市)最高防空领导机构。随着各省市防空司令部的渐次成立，原设于各省会城市、直辖市和重庆市的防空指挥部被撤销，其余各要地的防空指挥部继续保留，直属当地防空司令部，各地的防空工作进入防空司令部管辖阶段。

这一时期的民防基层组织的隶属关系较之防空协会时期又有所变化，主要有三类情况：第一类是由防空司令部直接领导的民防基层组织，主要指各省省会城市、直辖市和其它重要都市之防护团，如隶属于重庆市防空司令部的战时陪都重庆市防护总团、隶属于四川全省防空司令部的四川省会成都市防护团、隶属于云南全省防空司令部的云南省会昆明市防护团、隶属于贵州全省防空司令部的贵州省会贵阳市防护团等；第二类是直属于各地防空指挥部的民防基层组织，主要是指位于设有防空指挥部的各要地之防护团，以四川为例，抗战期间，四川地区设有防空指挥部的地区主要有达县、万县、泸县、雅安、宜宾、西昌、阆中、自贡、乐山、广元等地，这些地方的民防基层组织则由直属于防空司令部的当地防空指挥部管辖；第三类是隶属于各县政府并受当地防空协会支会指导的民防基层组织，该类民防基层组织所在县的战略地位相对较低，而且当地并无防空指挥部，仅设有防空协会支会，如四川的绵阳县防护团、三台县防护团、双流县防护团和华阳县防护团等。

到1942年7月以后，防空袭斗争形势相对有所缓和，各地的基层民防组织的隶属关系又有调整。除陪都重庆市防护团隶属关系不变，仍由重庆市防空司令部直辖外，其余地方的民防基层组织均改隶国民政府以原有地方民众武装为基础建立的国民兵团。*《成都市政府训令》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：164，第66—68页。此后，上级防空指挥机关下达给民防基层组织的命令和指示“需经由国民兵团承转”。*四川省地方志编纂委员会：《四川省志·军事志》，第600页。这种情况只持续两年，国民政府行政院、军委会又命令恢复防空司令部直接指挥的组织体系。

防空司令部时期国民政府防空机构组织系统图

二、民防基层组织的内部建构

全面抗战爆发前后，国民政府在建构防空领导机构以加强对民防工作组织领导的同时，开展了民防基层组织内部系统的建设工作。在民防基层组织内部系统的具体布局上，各地按照地区(县市之下有街道、坊、村、镇)进行编组，或依机关单位、工厂、学校编组，分设团本部、区团、分团、防护队班等一线工作单位。具体来讲，各地民防基层组织防护团团本部设团长1人、副团长1—3人、总干事1人、副总干事1—3人、股主任若干(分掌消防、防毒、警报、灯火管制、交通管制、避难管制、救护、警备、工务、配给等事宜)、团干事若干。团本部根据地区实际下设一定数量的区团，各区团设区团长、副区团长、区干事、专业防护队长若干。区团以下设若干分团或若干专业防护队，各分团、专业防护队以下须设专业防护班。*《各地防护团组织规则》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：131，第8页。各分团设分团长、分团副，各班设班长、副班长及各班团员。分团和防护队的设立以“警察管辖区域或行政区划分之”。*《防空月刊》，1939年5月31日，第1卷第3期，第14—15页。团本部、区团、分团总干事、副总干事及专业防护队之队长由防空专业人才担任。各地机关、学校、工厂视本身范围大小自行组织防护团或组织区(分)团，直属于当地防护团。*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，档案号：93，案卷号：57，第261—264页；《各地防护团组织规则》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：131，第5—9页。如成都按照警察管区，将全市划分为东、南、西、北、外东5个区团，下属31个分团，以此搭建民防基层组织主体构架。同时，成都市还拟订了直属特别分团和直属防护分团组织大纲，函请“川大、华大两校组织本部直属特别分团，并分令各中级学校组织本部直属防护分团，以资协助，用收指臂之效”。*《成都市防空指挥部本周工作报告》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：282，第94—99页。1937年10月8日至26日，成都辖区内所有机关、厂矿及34所大中学校分别成立了直属特别分团和防护分团。*黄辛建：《抗战时期国民政府的民防训练》，《军事历史研究》2014年第1期。

在民防基层组织中，直接执行具体民防工作、处于反空袭斗争第一线的是各专业防护队班。依据规定，各区团、分团须分别设消防、拆卸、防毒、警报、灯火管制、交通管制、避难管制、救护、警备、工务、配给等专业防护队及专业防护班，具体负责各地区相应的民防工作任务。在具体分工上，由消防拆卸队班担任消防、拆卸任务；防毒消毒队班担任防毒及消毒事项；警报队班负责警报传达工作，担任所在地之一切警备事宜或协助当地驻军担任警备事宜；灯火管制队班负责所在地的灯火管制事项；交通管制队班负责所在地的交通管制及避难指导事项；避难管制队班担负避难管制任务；救护队班担任救护事项；工务队班担任所在地之一切伪装设施、道路、桥梁、电气水道交通等之修补与挖掘、掩埋等事项；配给队班负责各种粮食、车辆、器材、物品之调配及供给事项。*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：57，第261—264页；《各地防护团组织规则》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：131，第8页。下面，我们以成都市防护团所辖的消防拆卸队班和防毒消毒队班为例，具体呈现抗战时期国民政府民防基层组织内部专业防护队班的基本情况。

抗战时期民防基层组织架构表*《各地防护团组织系统》，《防空月刊》，1938年5月1日，创刊号，第80页。

按照规定，成都市防护团下属的消防、拆卸队班的人员“主要以官民消防队、清洁队、童子军及已军训之学生、壮丁、保卫团兵等编成”。*《各地防护团组织规则》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：131，第8页。1936年10月14日，成都市民防基层组织防护团成立之初，并未组建专业防护队班，消防、拆卸工作暂时由市公安局担任。1937年9月，成都防空指挥部成立后即决定，“以警察局消防队为总预备队，警察五分区之消防队为各区主干消防队，各区义勇消防队计三十队”*《成都防空指挥部消防实施方案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：313，第120—123页。组成消防队。随后又以原有民办消防机构为主，以警察管区为消防实施区，分为一、二、三、四、五区，31个分区，并成立消防大队及拆卸大队。消防大队之下设5个中队，68个分队，其中，官办30个，民办38个，每分队之下又设沙袋、运水、摇龙、拆卸等4组。拆卸大队则由本市泥、木工人组成，设2个中队，每中队辖5个分队，每分队下设5个组。*《成都防空指挥部消防实施方案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：313，第120—123页。在消防、拆卸大队的具体配置分工上，消防方面，由消防大队第1中队负责第一消防区，辖14个分队；第2中队负责第二消防区，辖15个分队；第3中队负责第三消防区，辖15个分队；第4中队负责第四消防区，辖16个分队；第5中队负责第五消防区，辖8个分队。拆卸方面，拆卸大队下辖的2个中队负责本市全区拆卸任务，平均分配在东、南、西、北、外东五区。*《成都防空指挥部消防实施方案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：313，第120—123页。1938年5月1日，四川省防空司令部成立后，成都市民防基层组织随之改组并对市内消防、拆卸组织进行了重组，在全市设立了6个常备消防中队。1941年1月，成都市在此基础上又将消防中队升级扩大为消拆大队，下辖3个消拆中队，9个消拆分队，在具体任务分工上，5个分队负责消防事宜，4个分队承担拆卸工作。*《成都市防护团三年来之工作概况》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：88，第113页。在空袭最为严重之时，成都市消防大队一度达到4个，外加1个消防中队，队员达到3280人。*《四川省防空司令部工作报告》，《防空月刊》，1943年4月，第2卷第8、9期合刊，第4—9页。不过，因经费紧张，加之空袭威胁的日渐减轻，成都市逐步将常备消拆大队减少2个中队、5个分队。*《成都市防护团常备消拆大队呈》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：143，第451页。到1942年底，成都市的消防、拆卸队班人员“不过五十余名”。*《成都市防护团出席省会消防会议提案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：129，第275—277页。

成都市防护团所属防毒、消毒队班最初以“官民消防队、清洁队、童子军及已军训之学生、壮丁、保卫团兵等编成，负责灭火防毒事项”，*《各地防护团组织规则》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：131，第8页。后改为“以卫生人员及壮丁等编成之，担任消毒及防毒事项”。*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：57，第261—264页。成都市民防基层组织防护团成立时，规定防毒与消防工作由市公安局担任。*《四川省防空协会指导员会议记录》，《防空季刊》，1938年9月，第2卷第2期，第25页。成都市防空指挥部成立后，聘请专业人士四川大学教授蓝天鹏、华西大学代表龚曼华“担任防毒研究会委员，专供给本部各种毒气防治法”。*《成都防空指挥部开办工作报告表》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：318，第112—115页。同时规定“每区团，组织一防毒队。每一防毒队，视地区之大小，市民之多寡，组织分队二队至三队。防毒队直隶于防护区团，防毒分队直隶于防毒队”。*《成都防空指挥部第三科防毒组实施方案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：314，第74—75页。人员组成上，每一防毒队“设队长一人，队员十人至三十人，担任各该区内防毒及消毒一切事宜”。*《成都防空指挥部第三科防毒组实施方案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：314，第76页。防毒队队长、副队长，由各警察分局巡官或中等学校以上军事教官分别担任，分队长由曾受军事训练的中学以上学生或警察分局巡官担任。另外，四川大学、华西大学、华阳中学、成都中学等直属分团也成立了防毒队。*《成都防空指挥部第三科防毒组实施方案》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：314，第77—79页。1940年6月6日，四川全省防空司令部鉴于“本省防毒设施因限于经费，对于防毒、侦毒技术人员之特种编配训练、人才之罗致尚未办理，际兹抗战严重时期，为应付非常计，呈请设立防毒设计委员会，增强防毒、消毒队班人员，组建了常备消毒队一队，常备队员达到100人”。*《四川全省防空司令部签》，四川省档案馆藏，全宗号：180，案卷号：1170，第2页。1941年底，由成都市各机关、团体、学校之“专长化学医学人员”和“技术工程专家”，会同防空司令部相关人员组成“防毒设计委员会”，从事防毒消毒措施的规划和实施。1943年1月，四川全省防空司令部又于第四科下成立甲种编制防毒队一队，负责成都市内外的侦毒、消毒事宜。*《四川省防毒业务概况》，《防空月刊》，1943年9月，第3卷第1、2期合刊，第15—16页。成都市防护团也将原来的两个救护独立中队及天主教救护中队整合为防毒大队，共有队员480人。*《四川全省防空司令部工作报告》，《防空月刊》，1943年4月，第2卷第8、9期合刊，第4—9页。1944年5月，四川全省防空司令部为了使敌空袭时的防空工作步调一致，特将其所属防毒队交与成都市防护团指挥，平时则由成都市防护团“负责加紧消防训练”，以便在敌空袭施放毒气时“先行担任侦毒、消毒工作”，若敌空袭没有施放毒气，即“担任消防任务”。*《四川全省防空司令部训令》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：155，第81页。

除上述已提到的成都市外，其它重点城镇如战时陪都重庆市、云南省会昆明市、甘肃省会兰州市、陕西省会西安市也均建立了较为完备的基层专业防护队班。1936年10月，重庆市建立“重庆市防护总团”，开始了民防基层组织系统建设。*肖玉山：《民国(抗战)时期的中国民众防空袭》，《理论观察》2005年第6期。在此基础上，重庆市按照行政区划和警察管区，分设了区团、分团及专业防护队班，搭建了战时陪都的民防体系。其中，属重庆市防护总团直接指挥的专业防护队班有消防大队、救护大队、工务大队和专业化的防护大队。*王显乾：《抗战时期陪都人民的反空袭斗争》，《重庆商学院学报》1995年第2期。但四川其它多数地区没有完全依照相关规定组建专业防护队班，而是依据本地实况有所变通。如阆中县民防基层组织于1940年成立，由阆中区防空指挥部直辖，其下专业防护队班就只分为消防、工务、救济、警报、避难管制、灯火管制6班，另设运水20组，团员共543人。*四川省阆中市地方志编纂委员会：《阆中县志》，成都：四川人民出版社，1993年，第307页。会理县民防基层组织于1942年4月组建成立，仅设消防、工务、救护队。*四川省会理县地方志编纂委员会：《会理县志》，成都：四川辞书出版社，1994年，第290页。

各地民防基层组织在基层防护队班的设置上之所以出现上述差异，是与该地区的军事政治地位、地理交通状况、经济地位和人口多寡等因素紧密相关的，特别是敌机经常轰炸的地区，专业防护队班设置就比较完善、人员队伍比较整齐。

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另外，各地民防基层组织也比较注重吸纳“具有特长的人，如医生、护士、技工、技师等类的人才”，“欢迎他们参加当地的消防、救护、防毒、通信的工作，大家努力去做大时代中的无名英雄”。*陈离：《防空建设全面化与防空教育大众化》，《防空月刊》，1942年11月21日，第2卷第4期，第7页。四川防空司令部成立后，成都市的民防专业防护队班就注重“以本身职业相近者编入各该班，凡编入各班团员，不得轻易变动。”*《防护团昨召开首次会议》(续)，《新新新闻》1938年7月20日，第10版。专业人员的加入，不仅提高了民防技能训练效率，也大大增强了民防基层组织的防护能力。

三、民防基层组织建设的问题分析

全面抗战爆发前，国民政府在全国除西藏、甘肃、青海、蒙古、云南等省市外,其它多数地方建立了民防基层组织。到1941年初，全国已经有民防基层组织862个，拥有普通团员24万余人，最高峰时达到50万人以上。*王建国、黄辛建：《试述抗战时期防护团的发展历程》，《阿坝师范高等专科学校学报》2008年第1期。民防基层组织和人员之触角延伸到基层行政单元和普通民众之中，为民防工作的开展打下了坚实的组织基础，有效提升了抵御日机空袭的能力。*对于民防组织在战时反空袭斗争中所发挥的作用，请参阅拙文《抗战时期国民政府的民防训练》(《军事历史研究》2014年第1期)有关论述，此不赘言。但是，国民政府的民防基层组织建设也存在不少问题，这些问题在一定程度上阻碍了战时反空袭能力的提升。

(一)人员多为兼职且构成复杂，滞碍了民防基层组织反空袭能力的提升

依据国民政府相关规定，各地民防基层组织的专职人员主要包括“各地防护团、区团、分团的总干事、副总干事、股长及专业防护队队长”，以及团干事、书记、司书等处理日常事务的人员。此外均为兼职。*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：57，第261页。如重庆市民防基层组织成立之初，“除个别人员专职外，大部分人员由市政府各局人员兼任”*黄友凡、彭承福：《抗日战争中的重庆》，重庆：西南师范大学出版社，1986年，第191—192页。。成都市民防基层组织成立之初，“十分之七，皆由有关机关调用，专任者约占十分之三，并酌聘本市正绅为参事”。*《成都市防护团三年来之工作概况》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：88，第111页。

民防基层组织负责人均为兼职。各地防护团团长以当地市(县)长或警察局局长兼任，区团长、分团长等主要由当地警政长官兼任。*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：57，第261页。抗战时期，兼任民防基层组织负责人的地方警政长官兼职很多。以兼任各县防护团团长的县长为例，各县县长除兼任该县防护团团长外，主要兼职还有田赋管理处处长、地籍整理处处长、国民兵团团长、动员委员会主任委员、优待出征抗敌家属委员会主任委员、县航空建设支会会长、军运代办所所长、船舶总队支队队长、县赈济会主任委员、盐务协助专员、县义务教育委员会首席委员、县社会教育推行委员会主席、强迫儿童入学委员会主任委员、县免费及公费学额审查委员会当然委员、县新生活运动促进会主任干事等等。*魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，北京：商务印书馆，2004年，第231页。其兼职“为数之多，名目之杂，实足惊人。因为各省甚或各县的情形均不相同，亦无法统计，一般而言，总在十个至三十余个之谱”。*陈之迈：《中国政府》第3册，上海：商务印书馆，1945年，第110页。一位县长尚兼领如此多、如此杂的职务，何况军政级别更高的市长、省长等要员，如此多的兼职妨碍了民防工作的推进。

民防基层人员来源则十分复杂。防空协会成立后的下属各专业防护队班，主要“以所在地之宪警人员为主干，会同童子军、国民军训之男女学生、壮丁、保卫团兵、妇女团体、清洁卫生机关、民间医师、官兵、消防与各种技术人员等组成。”*《各地防护团组织规则》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：56，第8页。防空司令部成立后的下属各专业防护队班，则主要“以所在地之宪警及受训壮丁、义务警察、保卫团员、消防队员、技术员工与各种民众团体组成”。*《各省市县防护团组织规程》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：57，第261页。可以看出，民防基层组织的人员大部分为一般民众且来自各行各业，组织指挥不易。当时的防空专业人士王镕钢直言道：“各区分团，系民众组织而成，雏形虽具，诸多不能达到要求，对于召集与指挥每有困难。”*王镕钢：《对防护工作改进之意见》，《防空月刊》，1942年12月31日，第2卷第5期，第8—9页。“以个人管见，防护团各区分团，由班长起，实有专人之必要，如此对于团员管理容易，乃能□□□，俾收指臂之效，对防护工作，乃能达成使命。”*王镕钢：《对防护工作改进之意见》，《防空月刊》，1942年12月31日，第2卷第5期，第8—9页。希望通过减少兼职增加专任来提高民防基层组织的效能。同时，民防基层人员成分复杂。在成都市，常备消防各队队员“均由各该队长直接保补，本部并未考验”，*《成都市防护团命令》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：372，第69页。“所编各班队团员，大多侧重数量，实际于组织上，不能发挥最大效用，且奸滑之徒，藉此混迹其中，希图避免兵役，流弊丛生。”*杨光远：《为促进防空业务致各县防护团总干事书》，《防空月刊》，1942年11月21日，第2卷第4期，第13页。“常备消防各队长员，多不请假，任意离队。”*《成都市防护团消防大队命令》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：478，第38页。这就影响了民防基层组织作用的发挥。

中国的防空建设始于20世纪30年代初期，按曾任国民政府空军总司令的周至柔的说法，其“建设步骤之先后较之欧美颇有不同，欧美航空先进国家，均先有其器而后施于用，我国则先欲致其用，因以求其器，故其建设之计划不能尽如预计，而苦多纷；更其进展之过程，不能尽合预计，而苦多周折”。*周至柔：《十年来的中国航空建设》，《十年来的中国》(上)，上海：商务印书馆，1937年，第263页。抗战时期，国民政府的民防基层组织建设正是在这一大背景下开展的，“因为没有较久的历史，于组织制度就免不了为着合乎理想的要求，时常做着必要的尝试和改革”，*黄镇球：《防空一年概述》，《防空月刊》，1943年11月30日，第3卷第3、4期合刊，第2页。这也在较大程度上导致了民防基层组织的发展历程存在较大的被动性和不稳定性。

从1936年第一个民防基层组织南京市防护团建立，到1945年抗战胜利的不到10年时间内，民防基层组织隶属的上级领导机构经历了多次更替，前后有防空协会、防空指挥部、防空司令部、县政府、国民兵团等5个部门及其下属机构对其行使管辖权，导致了民防基层组织垂直管理体系的多次中断和重建。这里姑且不论其组织发展的延续性问题，单从上级主管部门更迭带来的机构变化所需要的适应时间来说，其合理性就值得商榷。以各地民防基层组织划归当地国民兵团管辖为例，“在防空组织方面，各县市的防护团，虽经奉令改隶于国民兵团，但一切人事、组织、经费完全仍旧”。*陈离：《防空建设全面化与防空教育大众化》，《防空月刊》，1942年11月21日，第2卷第4期，第7页。在此情况下，国民兵团对民防基层组织所能行使的管理权其实十分有限。也正因为民防基层组织转归国民兵团存在诸多问题，国民政府才又训令恢复原有的管辖模式。

不但上级主管部门频繁更迭，民防基层组织本身的建设也随着反空袭形势的严峻与否而起伏不定。民防基层组织是因应日本不断扩大对华侵略、空袭威胁的紧迫而建立，但各地民防基层组织逐步建立后，不少地方一时没有感受到日机的威胁，放松了其建设与发展，有的地方其建设甚至处于停滞的状态。虽然国民政府一再宣称“全面战争，不限于一点，敌机一到，无地可保安全”，*夏语冰：《四川省防空协导委员会三十二年度工作报告》，《防空月刊》，1943年11月30日，第3卷第3、4期合刊，第20页。但直到1942年底，全国“过去各乡镇防护组织，虽二十八年(注：1939年)军事委员会，公布有各乡镇防护分团编组实施纲要，前防协会发有所定各县防护团团员编组实施暂行办法，其如直至今日，遵令实行者极少”。*夏语冰：《四川省防空协导委员会三十二年度工作报告》，《防空月刊》，1943年11月30日，第3卷第3、4期合刊，第20—21页。大多数地方虽然建立了民防基层组织，但多未真正开展工作，只是挂一个牌子而已。就连民防基层组织的上级机关——防空协会，虽早由各省市政府成立，但直到1937年初，“力图推进者固有，而成效不著者亦多”，经过两年多时间的发展，其职权仍“未能划分清楚，致执行及推行防空业务鲜所依据”。*《四川省政府密令》，成都市档案馆藏，全宗号：93，案卷号：131，第4页。

直到日机开始对抗战大后方进行狂轰滥炸，一般民众和地方政府才普遍认识到民防建设的重要性，各地民防基层组织才又迎来了高速发展的阶段，遂得以在短时间内普遍建立，民防人员数量得以激增，各种防空业务工作得到加强。邓锡侯在谈到1941年四川的防空状况时指出，民防基层组织“本部早经迭令督促成立，过去少数边远之区，希图苟安，延未遵办，复经本部严令督责，并以敌机不择手段轰炸之教训，全川一百三十五县，现已完全成立”。*邓锡侯：《四川省三十年度防空业务概况》，《防空月刊》，1941年11月30日，1941年11月号(防空节特刊)，第3页。

由此可见，由于抗战时期的中央政府、地方政府及一般民众对于防空建设始终以战时的实用为原则，在日机空袭频繁时重视程度就高、发展得就好，反之就较差，导致民防基层组织自始至终都不能摆脱不稳定和被动这两大痼疾，这无疑限制了其在反空袭中作用的发挥。

(三)民防基层组织性质模糊，不利于民防工作的开展

抗战时期，一般按行政区划(县市之下由街道、坊、村、镇分区组织)对民防基层组织人员进行编组，有时也以机关、学校、工厂为单位编组，但对民防基层组织的机构性质却未作明确的规定。以致时人及后来的研究者对此莫衷一是。如当时的防空专业人才张江波认为，抗战时期民防基层组织“既是政府的职能部门又是一个群众组织”，*张江波：《抗战时期梓潼县的防空机构》，全国政协文史和学习委员会：《梓潼文史资料选辑》第8辑，第86页。有的学者则认为民防基层组织是“一个官民合组的地方自卫组织”。*潘洵、杨光彦：《论重庆大轰炸》，《西南师范大学学报》1999年第6期；张明凯：《抗战时期的地面防空》，《抗战建国史研讨会论文集》，第879页。

从人员构成和组建情况来看，民防基层组织人员多为兼职且基层民众居多，将其定性为群众组织或者地方自卫组织似乎无可非议。但需指出的是，民防基层组织具有一定的行政权力，虽“为战时协助政府于空袭时执行警戒、救护等业务之一临时组织，但执行业务，实含有权力作用”。*王镕钢：《对防护工作改进之意见》，《防空月刊》，1942年12月31日，第2卷第5期，第9页。具体说，各地民防基层组织“在空袭时期，执行任务，对于人民应行趋避事项，得施训练，对于救护灾害，得指挥军警，对于防空所需之物品，得依法征发，对于违反防空法令者，得依法处罚”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21页。由此可见，民防基层组织作为一个专业性的防空机构，具有权威性和防空行政权力，以致当时就有人认为民防基层组织是“防空行政机关之基层机构”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21页。

由于民防基层组织性质不明，以致当时“许多人认为防空只是战时的机构，抗战以后便不需要，或者认为，干民防业务，将来没有出路”，*陈独真：《民间防空建设之路向》，《防空军人》，1943年12月30日，复刊第2号。民防基层组织“名实不称，社会上一部分人士，因此认为一般民众团体无实，心存漠视，以至职权行使，多感困难”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21—22页。基层民防组织专职人员的待遇也不如其他公职人员。在四川，专职人员“所有生活补助，食米代金等，又未与县府各级职员有同等待遇，率多为生活逼迫，不能安心工作”。*《四川省防空协会三十年度工作报告》，《防空月刊》，1942年1月31日，1942年1月号，第2页。当时四川就有基层民防组织专职人员直言，“米珠薪贵，月入不能维持其个人最低生活，或向其他机关□职，或由其他机关职员来兼，以致团务无□滞碍”，*王镕钢：《对防护工作改进之意见》，《防空月刊》，1942年12月31日，第2卷第5期，第8—9页。“有识者大多顾虑本身前途无由发展，遇有机会，辄请假他去，一时无法另图者，□啧有烦言，不能安心工作”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21—22页。在经费短绌的窘境下，各地基层民防组织只得“以裁员缺空补助伙食，而物价仍不断飞涨，只得逐次裁减，以维现状”。*《成都市防护团常备消拆大队呈》，成都市档案馆藏，全宗号：133，案卷号：143，第451页。

为此，各地民防基层组织纷纷要求国民政府相关部门确定其为“防空行政机关”，以正视听，有效履行职责。1942年，成都市就“为解除此种障碍”，“呈请省防部改用关防，以重威信”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21页。其后，各地民防基层组织均提出了同样的请求，呈请“钤记一律改用关防，而完成防空行政机构之体制，并请比各县国民兵团组织与县府不相隶属，命令规定各县防护团与县府平行，以其地位提高，转移一般歧视观念，庶于防护团业务，得顺利进行”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21—22页。

对于民防基层组织人员“在非常时期，执行任务则出生入死，工作于敌人机枪炸弹之下，其牺牲与冒险精神，无殊前方浴血战士，即在平时，办理人民之防空训练、学术研讨与文化宣传，此种工作，莫一不比普通机关艰苦繁重，而国家反无职级以确定其身份，劳苦终生，无法铨叙”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21—22页。国民政府有关部门也曾采取措施，以改善民防基层组织人员的处境状况。如四川省政府于1942年规定民防基层组织专职人员待遇“与县市政府公务人员待遇相等”。但由于基层组织“专任人员究系文职武职，固无成规可考，何等何级，更无明令可循”，导致待遇问题终究未能落到实处。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第21—22页。到1942年底，仍有专任人员抱怨“各级职员，以何种资历为合格，并无明令规定，各级职员，□文职或武职，亦未明白公布，成不伦不类的一个集团，致使一般民众歧视，因而影响业务”。*王镕钢：《对防护工作改进之意见》，《防空月刊》，1942年12月31日，第2卷第5期，第9页。为此，四川省防空协会“以防空业务为重要军事工作之一，拟请至本年度起将会团额设专任人员，一律明定阶级，至各县防护团兼任人员，则以原机关阶级为阶级，以维防政”。*《公牍》，《防空月刊》，1942年3月31日，1942年3月号，第22页。“拟请防空当局明令颁布县防护团各级职员任用资格，以杜滥竽，而重防政。”*王镕钢：《对防护工作改进之意见》，《防空月刊》，1942年12月31日，第2卷第5期，第9页。但民防基层组织的性质问题始终未见国民政府的正式回应，最终随着空袭威胁的日渐减轻及抗战的全面胜利而不了了之。

(责任编辑 尹正达)

Nationalist Government′s Construction of Civil Defense Grass-RootsOrganizations during the War of Resistance against Japan——With Chengdu as an Illustration

HuangXinjian

(CPC Committee Office, Aba Normal College, Wenchuan，Sichuan 623002)

The Nationalist Government started to form air defense organizations after the September 18th Incident in 1931 when Jinzhou was air-raided by Japanese bombers. Its competent department changed several times. Just before the outbreak of the full-scale Anti-Japanese War, the government had formed throughout the country Civil Defense Corps at various grass-roots levels, covering police jurisdictions or administrative regions, with civil defense organizations extending to the general public and grassroots administration, thus greatly enhancing wartime anti-air-raid capability. However, the personnel in those organizations were from different backgrounds and mostly working part-time, so they were quite passive, unstable and vague in nature. These factors curbed the functions of the grassroots civil defense organizations.

during the Anti-Japanese War; the Nationalist Government; civil defense; Chengdu; the Japanese army; air raid

K25； E296

A

1009-3451(2015)04-0028-10

主持人简介：张宪文，南京大学荣誉资深教授、博士生导师，中华民国史研究中心名誉主任。 作者简介：黄辛建，阿坝师范学院副教授，历史学博士。

主持人语：抗战胜利已70周年，关于战争的战役战斗研究，成果已十分丰硕。学术界进一步拓展研究领域，开阔研究视野，深化抗战问题的研究。如将研究的视野投向国民政府对战争潜力的防护和建设，以及作战保障方面，再现了抗战时期中国的民众生活，展示了社会各界对日本侵略的抗争和应对。本组稿件是这一领域研究的整理和延伸。

曾潍嘉、宋祖顺的《抗战时期正面战场的军邮体系与职能》一文，对以往学界极少关注的抗战时期正面战场军邮的发展历程、组织结构、业务开展等问题进行了考察，揭示了正面战场军队保障的一个重要方面。黄辛建的《抗战时期国民政府的民防基层组织建设》一文，在以往学界对国民政府民防顶层设计研究的基础上，以成都为例，进一步对抗战时期国民政府民防基层组织的建设及其效能发挥进行了探讨，分析其得失。李峻的《近十年来抗战大后方研究述评》一文，对近十年来国内学术界关于抗战大后方的研究作了回顾和整理，对研究的主要问题诸如抗战大后方的内涵、战略地位、经济开发、文化教育、社会救济和重庆大轰炸等进行了梳理和评述，对研究的进一步深入提出了建议和作了展望。