欧盟上市许可人制度下药品安全相关责任主体法律责任分析及其启示

王雷，邵蓉

中国药科大学国际医药商学院，江苏南京 211198

上市许可人（MAH,Marketing Authorization Holder）制度,也称为MAH制度，是国际上普遍实行的药品管理制度，在该制度下，药品生产许可持有人和MAH分离管理，MAH对药品安全负全责，生产者、研发者、销售者等其他相关责任主体，对各自所处环节的药品安全负责，一旦发生药品安全问题，便能迅速追溯到责任源头。这一制度强调MAH的严格法律责任，使其致力于药品上市的安全和质量保证工作。欧盟是最早推行上市许可人制度的国家和地区之一，目前已经形成了完善的药品安全法律责任体系。该文通过研究欧盟在MAH制度下药品安全法律责任体系的先进经验，分析我国药品安全法律责任体系现状及问题，从而提出对我国在MAH制度下构建药品安全法律责任体系的建议。

1 我国药品安全法律责任体系现状及问题

1.1 我国药品安全法律责任体系现状

我国药品安全责任体系由地方政府、监管部门和企业三部分组成，即“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业作为第一责任人”。企业行为受到多部法律法规的规范，相应的法律责任涉及药物的研发、生产、流通等多个环节，因此，作为“第一责任人”的企业，是药品安全责任体系中的关键一环。

作为行政相对人，如果药品企业的行为违反了《药品管理法》的规定，则应当承担法律所规定的行政责任，如果其行为构成了犯罪，则追究其刑事责任，同时，药品的生产者、销售者与消费者构成了合同关系，因此，应当依照《合同法》，承担产品质量担保的责任，履行相应的合同义务[1]。

表1 MAH制度下MAH的职责义务

表2 MAH制度下生产者的职责义务

1.2 我国药品安全法律责任体系存在的问题

1.2.1 法律责任主体不明确 作为药品安全责任体系的“第一责任人”，医药企业并非仅仅指生产经营企业本身，同时也包括药物生命周期中担负各环节安全责任的研究者、生产者和销售者[2]。很多由委托生产引起的“产权纠纷、安全责任不清”等问题很难得到法律法规的保护或通过法律途径得到解决，这些“潜在水下”的“药品上市许可持有人”也成为我国药品价格监管、安全监管等方面的难题。责任主体不明确使药品出现安全问题时，各责任主体出现互相推诿责任的现象。

1.2.2 各主体法律责任不完善 法律责任包括法律职责（积极的法律责任）和法律后果（消极的法律责任），我国药品安全配套法律法规相对较为滞后，缺乏相应的实施细则，执法过程中，缺少诸如：相关责任主体、责任义务分配原则、责任形式、问责流程、救济办法等必要的要件，此外，与职责义务相对应的处罚条款较少，已有处罚手段较轻。尤其是以协议形式进行技术转让后出现的药品安全问题，因为各主体的相应法律责任分配不清，而更难以得到切实、有效的法律防范。

2 欧盟MAH制度下相关主体的法律责任分析

在已经实施MAH制度的国家中，欧盟MAH制度建立较早，至今已形成比较完善的药品安全责任体系。MAH必须对药品上市后所发生的全部问题负责，而药品的研发者、生产许可持有人和销售许可持有人对MAH负责。下文将从法律职责（积极法律责任）和法律后果（消极法律责任）两部分，展开研究欧盟MAH制度下相关责任主体的法律责任。

2.1 欧盟MAH制度下相关主体的法律职责（积极法律责任）

2.1.1 MAH的职责义务 欧盟MAH制度下，MAH是最核心和关键的责任主体，对药物整个生命周期的安全责任负总责。MAH的职责义务见表1。

表3 MAH制度下MAH与研发主体间的职责义务分配

2.1.2 生产者的职责义务 MAH可以自己作为生产者生产药品，也可以与其他生产者订立书面委托加工合同，任何与生产相关的操作都应严格按照合同内容执行。生产者的职责义务见表2。

2.1.3 研发者的职责义务 MAH可以通过与作为研发者的合同研究组织(CRO)和临床试验研究机构订立药品研发合同或临床试验合同，实现药品研发或临床试验外包。MAH与研发主体间的职责义务分配见表3。

2.1.4 销售者的职责义务 销售者应当严格按照药品流通质量管理规范 (Good Distribution Practice，GDP)进行操作，并按照与MAH订立的具体合同内容承担相应责任。在药品销售过程中，当出现药品不良反应等紧急情况时，分销商应及时确定并告知上市许可人。同时，上市许可人应该主动承担责任，持续对他们所投放在市场上的产品实行药物安全监视。

2.2 欧盟MAH制度下相关主体的法律后果（消极法律责任）

2.2.1 行政责任 为了有效执行与药品上市许可相关的职责，欧盟会对MAH违反规定或未完全履行义务的行为进行相应数额的财物处罚。在决定是否实施罚款和怎样决定罚款金额时，考量因素包括：侵权的严重性和影响范围的大小等因素[3]。

如果发现上市许可持有者承认有一种故意或过失侵权行为，将对其收取不超过其全年营业额5%的罚款。该处罚将会以定期收取的形式执行，直至该持有者停止其侵权行为时结束。

2.2.2 民事责任 德国是世界上第一个对药品进行专门责任立法的国家，德国《药品法》中有关民事赔偿的相关规定有较高的参考价值。德国《药事法》第84条规定，消费者使用《药品法》适用范围内的药物，发生致人死亡或健康、身体受到严重的侵害时，将该药物置于市场流通的制药企业应对被害人负损害赔偿义务。

在德国，发生药品损害诉讼时，只要消费者能证明其缺陷、伤害以及因果关系确实存在，就可以使相应责任主体承担损害赔偿责任。药品的生产者、制造商和销售商即使已经获得政府许可或批准，同时其行为符合德国标准药典的相关规定，仍须承担相应的民事法律责任。

2.2.3 刑事责任 欧盟的刑事处罚手段以自由刑和罚金刑为主，以英国这个典型国家为例，英国《药品法》规定的违法情形包括：其一，对药品掺假和仿冒的行为。其二，违反药品质量规定的行为，且情节较为严重。其三，违反该国药事法律的规定的行为，且情节较为严重。在英国，药品安全犯罪，一般按照简易程序定罪，可处超过400英镑的罚款；在某些严重情况下，按照公诉程序定罪，处以罚款或监禁刑（不超过两年），或并处。

3 欧盟MAH制度下药品安全的法律责任体系对中国的启示

3.1 明确相应责任主体

在构建我国药品安全责任分配体系时，应借鉴欧盟相关立法的经验，将上市许可人作为药品安全的第一责任人，药品的安全、有效和质量可控、不良反应、召回、以及发生药品安全问题时的民事责任、赔偿责任等全部责任都由该药物的上市许可人负责，药品的研发者，生产许可持有人和销售许可持有人，则在各自职能范围内，根据合同法或其他法律法规的相关要求，承担相应责任，同时对药品上市许可持有人负责。

3.2 明确相关主体法律职责（积极法律责任）

欧盟颁布的有关药品的指令和条例，明确规定了从药品研发到提出上市许可申请，再到药品生产、销售和使用的全部过程中，各相关责任主体的相应法定职责和义务。因此，我国首先应当有相应的法律、法规、规章对包括MAH、研究者、生产者、销售者各主体的职责、义务进行明确、完整的规定，规定责任主体的禁止性规范 (不能作为)、义务性规范（必须作为），任意性规范（可做也可不做）。

图1 药品损害赔偿的相关规定和要求

3.3 完善相关主体法律后果（消极法律责任）

欧盟通过完善的行政责任、灵活的民事责任和严格的刑事责任，协同发挥作用，保护药品安全。我国在完善药品安全法律责任体系的过程中，应当重视消极法律责任的完善和补充。相比行政责任，我国药品安全法律责任体系中，民事责任和刑事责任更需要尽快完善和补充。我国有必要对药品责任进行特别立法，使患者在遭受身体、精神和财产的损失和伤害后，能通过合法的渠道，在充足的法律依据的保护下，维护自身权益。

①民事责任

建议我国借鉴德国《药品法》中有关民事责任中药品损害赔偿的相关规定和要求，最大限度地保护受害人的权益（图 1）。

②刑事责任

我国可以借鉴英国刑事责任的设定，在药品安全犯罪共有特点的基础上，增设统一的药品安全犯罪，将分散在《刑法》中的严重影响药品安全的个罪，统一归化到药品安全犯罪中，这将更有利于药品安全的刑事保护。除了生产销售劣药罪和假药罪，新增的药品安全犯罪还应包括药品研发、生产、流通、使用乃至监管的各个环节中的药品安全犯罪行为。

4 结语

目前，我国部分地区已经开展药品上市许可持有人制度试点，在探讨我国推行药品MAH制度的过程中，明确相关责任主体的法律责任是我国顺利实施MAH制度改革、降低改革风险的重要保障。我国应积极借鉴欧盟的先进经验，不断完善药品安全法律责任体系，为我国全面推行MAH制度提供良好的法律保障。

[1]魏际刚.认清药品领域中政府和企业的责任——基于药品属性的分析[J].中国发展观察,2007（7）:24-27.

[2]邵蓉,蒋正华.对企业是药品安全第一责任人的思考[J].中国药事,2009（10）:953-956.

[3]Ema.Commission Directive 2003/63/EC[EB/OL].http://www.biosafety.be/PDF/2003_63.pdf,2015-01-17.

[4]李丹.美国、欧盟及我国药品注册管理制度研究比较[D].杭州：浙江大学,2013.

[5]Ema.Regulation(EC)No726/2004[EB/OL].http://eur-lex.euro pa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:136:0001:0033:en:PDF，2015-01-17.

[6]Ema.Directive 2001/83/EC[EB/OL].http://ec.europa.eu/health/files/eudralex/vol1/dir_2001_83_consol_2012/dir_2001_83_cons_2012_en.pdf，2015-01-17.

[7]Ema.Regulation(EU)No658/2014[EB/OL].http://ec.europa.eu/health/files/eudralex/vol-1/reg_2014_658/reg_2014_658_en.pdf，2015-01-17.

[8]EMA.REGULATION（EU）No1027/2012[EB/OL].http://ec.europa.eu/health/files/eudralex/vol-1/reg_2012_1027/reg_2012_1027_en.pdf，2015-01-17.

[9]EMA.COMMISSION REGULATION(EC)No658/2007[EB/OL].http://ec.europa.eu/health/files/eudralexol-1/reg_2007_658/reg_2007_658_en.pdf，2015-01-17.