社会保障基金筹集与管理

柳玉芬

（沈阳工程学院，辽宁 沈阳 110136）

社会保障基金，是国家依据相关法律、法规和政策制定出有关规定，为实施社会保障制度建立起来的，属于专款专用的资金。社会保障基金，指的是从事养老、医疗、失业、工伤、住房等保障性用途所筹集的资金。社会保障基金，任何人不得以任何理由挪作他用。我国的社会保障基金主要由全国社会保障基金、社会保险基金和补充保障基金三个部分组成。在实际应用中，主要包括养老、失业、医疗、工伤、生育五种保险基金。我国的社会保障基金建立于2000年9月，全国性的社会保障基金主要来源于中央的财政拨款、股权划拨资产、国有股减持、投资收益以及国务院批准的其他形式的筹集资金。而补充保障基金主要是企业年金、企业补充医疗保险，由企业和个人共同缴纳。

社会保障基金是中国的第一大专项资金，与国家的财政是紧密联系在一起的。我国的社会保险制度改革始于20世纪90年代，改革的范围主要是社会保险基金的筹集模式和统筹制度，主要是加大基金的征收力度，建立完善的保值增值机制，确保严格的管理和使用。在完善社会保险体系方面政府做了大量的工作，对提高企业员工的积极性、促进企业的制度改革，以及发展经济和稳定社会秩序方面都起到了积极的作用。但是，在实际的操作中，效果并没有事先预计的那样令人满意。因为在执行的过程中，有很多的困难，影响了执行的力度和效果。随着经济改革的不断深入，带来的城市化、工业化、老龄化等一些列问题，中国的社会保障资金需求量骤增，但是现行的社保资金筹集方式却存在着一定的缺陷，对未来社保基金的管理和收支平衡将产生巨大的隐患，如何总结出现行社会保障资金筹集方式存在的问题，并给出合理的解决措施，对我国的社会保障基金的健康可持续发展将有重要的作用。

目前，我国社会保险缴纳的比例比较高，已经超过40%，一些经济发达地区已经超过50%。较高的社保费无疑增加企业的负担，影响企业的发展，尤其是一些中小型企业。而我国社会保障法规不健全，导致征收的难度加大，有些资金周转能力不强的企业出现拖欠缴纳社保费的现象，如果这种现象一直持续下去，支出费用逐步加大，若不开发其他征收渠道，会使越来越多的企业陷入到资金的困难中，更加无法承担，导致社会保障体系的崩溃。世界上大多数的国家都是通过征收社会保障税等方式来筹集社会保障基金的，采用缴费制这种方式征收的国家比较少，所以国外的一些研究成果多数是社会保障税制方面的研究。国外的泽维尔·萨拉·马丁，在1995年对139个国家的公共养老保险体系进行了比较研究，发现大多数的国家养老保险体系是通过征缴收入税费或者是通过工薪税来筹集的。Smetters.Kent在2003年提出，应该增加工薪税或者是收入税来应对不断增加的支出负担。Stephen Nickell在1999年提出，政府的救济是造成社会高失业率的主要原因之一，因此应该降低社会保障税的税率，削减政府开支。智利，在20世纪80年代初实施了社会保障制度改革，从1981年5月采用新的养老保险制度。新加坡建立的是“中央公积金”的社会保障基金筹集制度。目前，世界上已经有170个国家建立了社会保障体制，其中以征收社会保障税方式筹集社保基金的国家占到一半以上，最有代表性的国家是美国。在一些发达国家，社会保障税的收入甚至会超过全部税收的50%。

一、社会保障基金筹集与管理中的问题

（一）社会保障基金筹集渠道单一，收支不平衡

1.社会保障金的渠道来源分析。社保基金目前主要筹集渠道有国家拨款、企业或个人缴纳、社会捐款和投资盈利。（1）国家拨款。社会保障基金是国家专款专用的社会后备基金，所以它的最终责任还是由政府承担着，国家履行着社会保险的义务，每年都要拨付一定数量的资金用于社会保障，以备不时之需。政府的社会保障金拨款一般有三种形式：第一种是预算拨款，将社会保障金纳入国家的财政预算；第二种是分项补助的专项拨款；第三种是用于应付紧急事项的拨款。（2）企业或个人缴纳。社会保障金另外一个重要的来源就是由企业或事业单位按照国家的有关规定向社会保险部分或国家授权的的部门替员工或工作人员缴纳的税费。在我国要求社会保险由企业和个人共同承担，比如按照养老保险的规定，企业按照工资总额的20%左右替员工缴纳费用，而被保险人则按照本人最后实际收入工资的8%进行缴纳，企业这一部分的缴费是社会保障基金的最主要来源。（3）社会捐赠。由社会团体、慈善组织和一些个人自主向社会保障部门进行的捐款也是我国社会保障基金的重要组成部分，这一部分的社会保障金一般是用于受灾地区的重建和当地人民的生活补助，以前未动用的捐助款项仍然是作为社会保障金的组成项目。（4）投资盈利。所谓投资盈利就是社会保障部门运用社会保障基金进行的投资所获得的收益，在西方的一些发达国家，它们的社会保障基金的投资回报率是非常高的，收益非常可观，但是在我国，由于经验不足，缺乏有效科学的投资决策体系，所以投资回报的收益并不乐观，但是由于我国人口众多，所以从总量上来讲还是十分庞大的。

2.负担过重，收支不等。虽然我国目前社会保障基金的渠道在不断的多元化，但是主要的来源还是国家中央财政部门的拨款和企业所缴纳的税费来维持。一些企业的经济效益不好，无法按时按量的替职工缴纳社会保险费，导致社会保障金的实际资金收入不足。这样过于单一的渠道会严重的增加国家和企业的资金压力。随着社会保障制度不断完善，个人也开始参与到了社会保障基金的缴纳队伍中，但是相对于前两种来源而言，比例相当的小，其他筹集渠道和资金来源的分散性和风险性较高，无法稳定持续的保障社会保障基金的固定性。

随着中国人口老龄化趋势的愈发明显，养老保险收入不能负担支出的情况越来越令人担忧，且这种趋势有进一步扩大的可能，而在原来传统的现收现付制社保模式下，并未形成基金积累，在改制后的今天无疑又加重了国家社会保障的负担。

（二）社会保障基金缺乏科学投资体系，收益低

1.社会保障基金管理分散，投资较为盲目。目前我国社会保障基金大多数分散在地方政府手中，但是很多地方政府都存在挪用社会保障基金用于地方的各项经济项目建设，有的甚至还将社保基金用于房地产、炒股和信托等项目，导致大笔的社会保障基金被占用，挪用的款项无法及时归还就成为了呆账，使得社会保障基金成为了一个空架子，一旦出现紧急情况地方政府就捉襟见肘无力承担，需要依靠社会捐款等其他方式解决问题。这样极大的损害了社会保障基金的安全和原本该有的经济效益。从有关财政统计数据不难发现，我国的养老、失业保险的社会保障基金在逐年的增加，但是地方政府将养老基金投资于地方的重点项目建设，至今成本仍然无法收回的例子不少见，有的地方政府干脆连日常开支都从社保基金中支取。从这些现象中我们可以看出，社会保障基金放置于地方政府进行分散管理，如果缺乏严格的约束和管理，社保基金的保值增值目标很难实现。现在很多的地方政府也开始意识到相关问题，开始将社保基金进行投资，以达到增值的目的，但是由于没有科学的投资决策体系，使得很多政府只注重形式，盲目进行投资，这样既无法达到社保基金增值的目的，又导致一部分社保基金无端流失，造成更严重的损失。

2.社会保障基金投资组合不合理，风险过高。我国目前的社会保障投资组合的水平相对于西方发达国家还处于初级阶，投资、投资组合的资产主要是来源于银行的大额度贷款、国债、金融债、企业债、证券投资基金。对于传统寿险，社会保障基金投资公司以保障安全为基础进行投资组合，对于投资型寿险，社会保障基金投资公司在注重投资收益的前提下进行组合投资，由于受到投资渠道的限制和缺乏相关的经验导致投资组织管理的合理配置投资资产、分散投资风险、提高投资收益的功能远未得到发挥。

3.社会保障基金投资管理体制落后。我国现在社会保障基金出现盲目投资、损失浪费、收益低和高风险都是源于没有一套科学合理的管理体制。我国至今为止，尚未建立统一的社会保障基金投资运营机构，而专业的投资运营机构确是保证投资稳固进行的关键和前提，没有专业的投资机构，就无法确定投资的方向、结构，也无法对未来的收益进行预测和估算，达到实现基金增值的目的。

在国外，如美国、新加坡、智利等国家对社会保障基金的投资渠道、模式都做出了十分明确的规定，这为投资创造了制度基础。而在我国，虽然对投资的方向做出了一个规定，但是由于实际操作经验较少，使得投资的成功率不高，导致基金增值成为了一个极大的困难。

（三）社会保障统筹层次较低，社会化服务程度不高

1.资金统筹层次低。当前我国大部分的地方对社会保障基金实行的是县级统筹，只有极少的地区实现了省级统筹。更严重的是，只有养老保险和失业保险在社会统筹的范围之内，其他的都还没有纳入到社会统筹的范围。一些省份虽然对社保基金实行了调剂制度，但是实际上能发挥出来的功效是极低的。这主要是由于社会统筹层次比较低，使得企业在费用的整体分担上是分布均匀，严重影响了费用的收缴工作。

2.社会化服务程度低，无法全面覆盖。我国目前受保障主要群体还是集中在政府机关和企事业单位就业正规的人员，其他人员的社会保障虽然在做着改革和扩大，但是改革受到了多方面的限制和制约，所以当人们一旦离开这些企事业单位，缴纳社保费用的所有负担就全部落到了个人的身上，而我国个人缴纳社保费用的情况是十分不乐观的。一些在个体企业、私营企业及三资企业就没有了社会保障，社会保障基金不能随着受保障主体的流动而流动。很多的企业甚至只聘请少数正式员工，其他都适用临时工，逃避社保这一块对他们造成的资金压力，其他一些个体劳动者，或者社会底层根本无力承担社保费用，因而为我国的社保制度实行不断的拉大了缺口，造成这些的主要原因还是在于社会保险的社会化服务程度低，大量的事务性工作仍然由企业承担，国家的社保服务范围无法全面展开。

（四）社会保障基金法制不健全，缺乏规范有效的监督体系

1.立法层次低，法规制度不健全。我国社会保障的法律基础在整个市场经济的法制体系中是较为薄弱的，在基金监管方面的立法上主要是法规和地方规章，法律层次比较低，这样就造成给了地方政府过多的自主权，使得各个省份之间的制度不能形成对接，造成了许多不应该有的麻烦和阻碍，大大增加了监管的难度性。基于目前的形势，社会保障基金在实际运营过程中出现很多的问题无法律可依照，导致了很多社会保障基金的挪用和流失，对社会保障基金的正常运行造成了阻碍。

2.社会保障基金监管系统乏力，难以形成合力。在我国现行的管理机制中，由于政府部门的权力过大，它既是运行者又是管理者，导致了整个社会保障制度的失衡和缺乏有效的监管。现行的体制是分管的部分对于保险种类不同进行不同的管理，他们将权力和义务融为了一体，整个社会保障资金的绝对操作权都掌握在政府的社保部分那里，平头百姓毫无干涉权。据了解，我们全国有超过一半的省份的社会保障部分是将保障基金收缴支付、管理运营、监督检查等几项职责都集于一身，既作为运动员又作为裁判员，属于典型的自己管理自己，根本起不到监管的效用，而剩下的那接近半数的省份则是在社会要将政事分开的改革呼声中，将机构做了一定调整，重新设立的机构，这样虽然收支已经形成了分离，但是其本质并没有改变，原来的体制和运行模式照旧，有效的监管机制始终没有形成，对社会保障基金的实际效果贡献不大。

3.信息披露制度不健全。当前我们国家和基金有关的信息的披露十分的不充分。然而这一方面的信息对于投资人的利益保障是非常关键的。造成社会保障基金信息披露制度缺失的主要原因在于法律实施机制较为薄弱，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全，无法为信息披露奠定良好的制度基础，对离退休人员、失业人员社会保险金的欠缴行为和拖欠行为没有明确法律制裁措施；对于非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为也没有进行及时惩处，使得社会保障基金的运营处于不安全状态，以至于造成信息无法正确及时的传达到权益人的手中。

二、完善我国社会保障基金筹集与管理的对策建议

（一）大力拓展筹资渠道，充实社会保障基金

1.减轻企业负担，征收社会保障税。为社会成员提供社会保障是现代的政府部门的重要职能之一，社会保障制度的出现和发展与不断完善的基础都是充足的社会保障资金。所以社会保障基金的筹集是整个社会保障体系构建中最为核心的部分。通过立法形式，让政府作为筹集的主体进行资金筹集，将社会保障资金纳入我国的财政预算，让国家财政部门对社会保障基金的资金筹集实行全程管理和监控，实行收入与支出的两条线运转，将国家的监管职能发挥到最佳。

社会保障税目前应当成为我国社会保障基金筹集的重要渠道，在西方国家早已开始征收社会保障税，在全世界范围内无论经济发展水平的高低，无论是市场经济国家还是转型国家，都是以开征社会保障税的方式来筹集社会保障资金，只是相对于具体的国家而言，所采取的征收模式不一致，其实社会保障税无论是纳入国家的综合征收项目还是分类的单个征收项目，实际的差别是不大的。现在社会保障税收已成为世界各国筹集社会保障基金的主要来源。我国一直没有开征社会保障税，仍采用政府统筹的方式来筹集社会保障资金，这类似于准社会保障税，但是既不规范，又缺乏强制性、公平性。因此，我们要建立全国统一的、科学可持续的社会保障制度体系，实行征收统一的、强制性的社会保障税，以达到社会保障基金的充足。

2.加强缴纳社会保险费的意识。我国在社会保障基金的筹集过程中，一个很大的资金来源就是企业和个人共同缴纳的社会保险基金，缴纳的这部分基金主要是由雇主按照国家规定的数额向国家社保监管部分缴纳的，个人负担的部分比较小，很多人对于社会保险费的缴纳意识淡薄，所以个人的缴纳情况不乐观，加强社会保障及基金的缴纳意识是至关重要的步骤。缴纳过的税费由政府专门的部门对此进行管理和运作，但并不直接构成政府的财政收入，保险费的分担主体是国家、企业和个人，这样可以减轻企业的负担，扩大社保基金的筹集范围和渠道，为社会保障制度的发展奠定资金基础。

3.完善强制储蓄形式。所谓强制储蓄就是政府强制雇主、雇员为雇员储蓄社会保障费用，达到满足雇员个人各种社会保障项目的支付目的。将雇主为雇员缴纳的保障资金及雇员按规定缴纳的保障资金，全部存入个人专门的社会保障账户，所存资金及相应的利息收入均归个人所有，政府保留一小部分的税进行收缴调节。

总之应该根据我国社会保障基金筹集的现状，从完善筹资体系着手，建立稳定、可靠和多渠道的社会保障筹资体系，使社会保障改革得到进一步深化。社会保障税将逐步成为我国社会保障基金筹资的主渠道，而财政则构成我国社会保障基金的坚强后盾。在健全现有筹资渠道的基础上，开拓新的筹资渠道，提高筹资收入，减轻社会保障基金的收缴压力。

（二）社会保障基金投资多元化，提高收益率

1.投资多元化，规避风险。在保证较稳定的投资和可靠的领域并能够保值的前提下，社保基金应该不断扩大投资渠道，实现多元化的投资方式并存。可以从不同的投资对象、期限、区域、时机四个维度上对社保基金进行多元化组合。将合理投资分布在不同的投资项目中，有利于分散投资风险。事实表明基金的收益率提高归结于多种投资渠道。在我国，在确保社会保障基金安全性的基础上，拓宽延伸我国社会保障基金的投资渠道以及方法，主要体现在确保一定比例的现金等价物的投资或者固定投资收益的基础上，提高对国内和海外资本市场的投资。社会保障基金增加收益和实现投资多元化组合的合理选择包括参与海外资本市场的投资。从我国基于社保基金运营的实践来看，社会保障基金投资组合产生的多样化，有两方面的作用：一是可以稳定和提高收益，降低了单一投资隐含的风险性；二是可以确保基金收益增长和国民经济增长基本产生同步效应，促使社保基金在较大程度上能够享受国民经济增长带来的收益。

2.挖掘新的投资领域。在西方国家，它们大部分的养老基金都投资在住房、电力、通信、矿山等项目，以此为借鉴，我国的社会保障基金也可以投资在这些有稳定收益的实业项目上，比如大型建设项目和基础设施项目等。虽然大型的基础设施项目和公共项目的投资收益较为缓慢，但是它具有长期的稳定收益，这些项目可以用作社会保障基金的中长期投资。不断探索新的投资项目，扩展投资的领域才能不断为社保的投资输入新鲜的血液，保持它的增长活力。

3.拉大资本市场投资比例，保持增值。社会保障基金想要实现增值，进入资本市场参与投资运营是必然的趋势，这是世界很多国家的成功经验借鉴的结果。我国的社会保障监管力度正在不断的加大，市场机制在不断地得到完善，受物价上涨等因素的影响，股票投资的收益率比国家的债券和银行存款所产生的收益要高出很多。最近几年，社会保障基金在资本市场的投资比率远低于规定的40%，同期指数转化为投资方式可以降低投资风险。而衡量社会保障基金是否保值增值，并不能简单地从不同时期基金账面数量增减的情况来呈现，在基金运营过程中，通货膨胀的风险是无可避免的，因而基金实际价值量的变化是必须重视的，只有在基金的投资收益率高于通货膨胀率时，基金才能实现保值增值的目的，增强社会保障的支付能力，所以采取资本市场投资可以获得较为理想的收益，带动社保基金的增值。

（三）提高统筹层次，扩大社保覆盖面

1.提高社会保障基金管理的统筹层次。几乎世界上所有的国家对社会保障基金实行的都是全国性的统筹管理，覆盖到了全部的社会成员，对他们实行统一的收费标准、福利标准，将所有的收入编制到国家的财政预算里面。而我国目前只是以县市为单位实行的地方统筹管理，省级的统筹管理不完善，没有全国性的统筹管理，对社保基金的调剂能力较弱，使得社保基金的共济性受到了制约。为了解决这些问题，我们应该积极地创造各种有利条件，实现由县市级的统筹管理向省级的统筹管理进行转化，并在完善省级统筹管理的基础上，逐步建立能够覆盖全国的社会保障信息服务系统，建立多渠道的信息采集网络，利用现代化的技术手段，建立中心城市资源数据库和网络查询系统，实现社会保障制度的信息一体化管理功能。

2.增加社会保障的覆盖范围。社会保障的覆盖范围的大小会直接对社会保障制度的适用造成影响，它关系到所有社会成员中能够有多少人真正享受到社会保障的权益，关系到社会保障制度到底在社会中发挥了多少作用。目前我国的社会保障覆盖面比较小，许多进城务工的农民、私营企业的就业人员和个体工作者都没有参加社会保险，而在我国这一部分的人员数量是占了较大比例的，并且呈现逐年上升的趋势。只有实行全面覆盖，多层次的社会保障制度，才能从根本上解决问题，让所有的社会成员都能受益，真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。

在社会保险方面应逐步将范围扩大，让所有的用人单位建立与劳动者的劳动关系，强制性实施缴纳社会保险的义务，并不断加大监管力度，最终覆盖到自我雇佣者和自我服务者，而且一定要考虑城乡制度的差异性，消除社会保险体系的城乡二元性。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

（四）健全社会保障基金法制，建立规范有效的监管体系

1.明确主体，分清职权。社会保障基金是社会性公共基金，主要是由社会自治性机构进行管理，这样可以避免各级地方的政府部门或机构对社会保障基金的影响和干预。目前我国的社会保障基金是由国家的社保基金理事会进行管理，应根据规定将所有权与经营权进行分离，采取委托经营的方式，也就是基金管理中心不直接进行投资，通过招标竞争的方式，由基金管理中心进行审核，选择资信高、效益好的金融投资单位，分清彼此之间的权利与责任，让社会基金理事会逐步的退出投资领域，只行使管理的职权。

2.加快信息披露和监督监管制度。要保障社会保障基金的投资稳定性与收益性，首先就必须加快市场的进入、退出机制和严格社保基金的信息披露制度，增加社会保障基金投资运营的透明度；其次要建立科学的决策体系，完善治理结构，对内外的监控实施统一协调来保证社保基金管理运营的有效进行。

3.国家应加快社会保障立法建设。社会保障基金高速运营的基础就是法律对它的保障，社会保障体系的运营过程十分的复杂，它涉及较多的部门和领域，风险较大，没有强有力的法律体系的约束很难保证它的有效运作。所以应该要为社会保障制度建立基本法，使社会保障基本法在整个保障法律体系中拥有最高的法律效力，并处在核心的位置，这是制定社会保障单行法和配套法的依据。国家要与所有社会成员建立起信赖关系，引导公民健康消费，规范他们的缴税行为，这样才能从根本上保证社会保障基金的充足和稳定增值。使社会保障制度能够做到有法可依，保障预期目标的实现。完善我国现行的社会保障条例，对于一些已经不适合国民经济发展的条例应予以调整，逐步适应社会保障的需求。

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