中越边境地区资源型国企推动“兴边富民行动”路径研究

[摘要]中越边境地区贫困落后，仅靠各级政府转移支付等措施难以实现社会经济永续发展。该地区资源型国企高度密集，经济与科技实力雄厚，应不断提高对“兴边富民行动”的认识，与地方共同合作，利用国企优势逐步提高当地自身发展能力，按照区域主体功能原理调整边境地区经济结构，发展多元经营，尽快实现“富民、兴边、强国、睦邻”目标。

[关键词]资源型国企；“兴边富民行动”；路径；中越边境地区

[作者]吕曼秋，百色学院经济管理系讲师。广西百色，533000

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）03-0141-006

一、中越边境地区“兴边富民行动”概况

“兴边富民行动”指以加快县域经济建设为着眼点，通过加大对边境地区的投入和对广大边民的帮扶，使边境地区尽快发展起来，达到“富民、兴边、强国、睦邻”目的。国家民委倡导“兴边富民行动”13年来，在党中央和国务院的正确领导下，各级政府和各族人民共同努力，边境地区社会经济在快速发展，基础设施不断改善，边民生活水平逐步提高。通过实施“兴边富民行动”，截至2009年底，全国就有42%的边境县农民人均纯收入达到或超过本省区平均水平。云南省25个边境县共有0.57万户群众告别了茅草房、泥巴房，住上了砖瓦房，60万人喝上了自来水。广西8个边境县（市、区）地区生产总值从2000年的9.12亿元，增加到2010年的380.32亿元，翻了5.4番，与过去相比有了较大发展。

目前，国内学者普遍形成共识，各级政府大规模投入与强有力推动是落后边境地区快速发展的首要条件与关键因素。中越边境地区包括广西壮族自治区防城港、崇左、百色3市和云南省文山、红河2州，人口分别是711.32万和826.1万，其中少数民族分别占75%和57.2%。这些边境市县都属贫困地区和少数民族地区，当地政府财力人力比较拮据，加上中央与各级政府拨款，也只能解决群众温饱，还不足以提升其自我发展能力。如下表所示，2012年各县市农民人均纯收入中仅有东兴市达到全国平均水平，其他各县都还在其下，甚至有3个县不到其一半，与“富民”还有很大距离。据调查，居民收入较高的东兴和凭祥两市经济支柱主要是边贸，经济结构较单一，自身发展能力还不强。

J·丁伯根等发展经济学家认为，后发地区的经济与社会已经形成自我累积循环机制，已无社会与市场的内部力量向经济发展的积极方向推进。针对边境地区自身发展能力难以提高的窘境，不少学者从政策等方面开展研究：除以政府为主体对边境地区投入和帮扶外，必须进一步发动全社会力量来推动“兴边富民行动”。国家对沿边省区政策供给不足是最为重要的方面。少数民族地区经济发展相对落后是因为政策扶植的方向不合理造成的，投入补贴不能让老少边穷地区富起来，应将兴边富民长效化。史睿研究了各国边境发展历史，认为目前越南政府以“边民第一，国家第二”措施鼓励“移民固边”的决策，使得与我国毗邻的北部边境地区得到了较大发展。与此相反，我边民原来享受的许多优惠政策被取消，致使部分边民从两国政策措施对比中产生了不平衡心理和失落感。兴边富民工程需要寻求新的突破口。国家主席习近平在2014年新年贺词中指出：“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”（新华社北京2013年12月31日电。）然而，贫困地区的“各大中型企业都划归中央或自治区直属管辖，形成了经济利益的域外溢出。”显然，必须在民族区域经济繁荣的基础上促进民族经济的繁荣。为此，研究进一步拓宽边境地区快速实现“富民、兴边、强国、睦邻”的途径，寻求“兴边富民行动”长效化的突破口，边境省区的学者责无旁贷。

二、资源型国企与地方社会经济发展的关系

（一）资源型国企与地方密不可分的关系

资源型国有企业开发自然资源改变了当地的环境与土地功能、产生了移民难题和大量新生资源（水体与库区、能源、水运、灌溉、矿业初级产品、旅游等）。资源型国企的整个生命周期也都离不开地方的支持：初期安置移民、中期保护生态环境和开发新生资源、资源枯竭后企业转产职工安置等都需要与地方合作共同解决。同时，地方也需要通过与国企合作不断提高自身发展能力与生活水平。两者具有共同利益，关系密不可分。然而，目前大多数国企除了地税外似乎与地方没有多少来往，几乎处于油水分离状态。地方还不得不接受诸如移民安置、压占土地与环境污染、喀斯特库区外围浸没性内涝灾害、消化下岗职工等社会、经济和生态环境方面的问题。如广西红茂煤矿倒闭后1万多名失业职工基本上需要在环江毛南族自治县就地消化。红水河梯级电站产生移民16.8万人，库区农民人均耕地从0.7亩下降到0.25亩；岩滩库区外围浸没性内涝造成生态难民8000多人等。因此，必须避免造成“富矿主，烂矿区”、“富电站，穷库区”等区域经济繁荣而民族经济落后的失调状况，寻求国企真正帮扶地方社会经济健康发展的有效路径。

依托资源开发利用，国企首先聚集了一定数量的技术人员和设备，建成必需的基础设施，形成规模生产，产生规模效益，成为区域经济的增长极。根据增长极理论，由国家投资国企完成区域经济发展早期所必要的积累和集中，形成增长极后，应向周边有效地扩散，带动周边经济发展。而按照区域主体功能理论，地方应依托国企资源型产业发展延伸相关下游产业，形成完整的产业链。其中关键因素是作为发动型工业的国企是否主动承担起带动作用，以及地方承接带动的主动性积极性。显然，这必须通过中央及地方政府的干预来协调，即提高国企反哺地方的意识和相关政策创新。

（二）中越边境地区资源型国企是当地“兴边富民行动”的主力军

10多年“兴边富民行动”的实践证明，依靠社会自发的零星赞助行动不可能对极度贫困的边境地区有太大的帮助，“必须进一步发动全社会力量来推动‘兴边富民行动”已成为全社会共识，必须要有一两个从经济与科技文化等较全面地持续帮扶地方的主力军，国企应该是其中之一。因为国企属全民所有，与当地关系密不可分，有义务全力反哺所在的地方；国企经济与科技力量雄厚，有能力帮扶地方提高自身发展能力。现在一些国企正在努力帮扶贫困地区，如到2013年为止平果铝复垦8750亩，德保华银铝复垦的559亩土地都已全部归还矿区农民。超大型国企云锡集团最近将服务云锡多家厂矿和个旧市24个自然村11万余人的147.97公里矿山公路正式移交个旧市交通局管理。有了良好的帮扶开端和榜样，如何持之以恒便是取得实效的关键。

中越边境地区自然资源之丰富、分布之集中、开发潜力之巨大，资源型国企之密集，都是全国少有的。该地区锡、铝、锰、膨润土、银、铜、镍等资源量名列全国前茅，现已建成龙滩、天生桥一二级、平班四大水电站和百色、澄碧湖两大水利枢纽，云锡集团，平果、德保、靖西和文山四大铝业，大新和建水两大锰业，宁明膨胀土矿业，蒙白银业，金平镍业，建水钛业，防城枢纽港口等大型超大型资源型国有企业，有力地支持了国家经济发展。60多年来邻国越南局势一直不稳定，对此我边境地区为巩固国防做出了巨大贡献。然而，目前边境地区仍然贫困，与内地差距还在扩大，如百色市和文山州都属广西或云南最贫困的地区，而红河州经济虽然高居全国30个民族自治地区之首，但以红河为界，南部即沿边的县份却还属国家级贫困县。这些现状都属明显的民族区域经济与民族经济失衡现象。

如此密集的大型超大型国企群形成了中越边境地区经济的增长极，具有带动区域经济发展的强大能力，包括技术梯度推移和产业结构升级的梯度空间推移必然向着落后的民族地区。以法国弗朗索瓦·佩鲁为代表的新发展论提出，发展的战略是整体的、综合的、内生的。边境地区发展关键是提升自身发展能力。也就是说，边境地区不仅需要各级政府转移支付解决生存问题，更需要科技、文化等方面的帮扶，不断提高少数民族的综合素质。国企理应成为帮扶中越边境地区的生力军之一，充分发挥密集资源型国企群的优势是推动“兴边富民行动”新的突破口。为此，很有必要对此开展深入研究，充分调查了解资源型国企与地方的密切关系，分析有助各级政府和国企提高对“兴边富民行动”认识的案例，着重研究国企反哺地方带动县域经济发展相关政策的创新、寻求国企与地方共同开发利用新资源并完善相应产业链、不断增强地方自身发展能力、形成集聚区以提高城镇率等的合理路径，结合边贸形成具有区域特色的边境发展模式，加快实现中越边境地区“富民、兴边、强国、睦邻”目标。

三、中越边境地区资源型国企推动“兴边富民行动”路径

（一）重视国企参与推动“兴边富民行动”相关政策创新

“兴边富民行动”的重要性不言而喻：只有边民富裕了，边境地区才能兴旺发达，国防才能得到巩固。对中越边境地区来说，既要靠政府的转移支付直接接济贫困群众，也要利用国企的力量推动地方发展特色区域经济。从长远来看，后者能帮助提高边境地区自身发展能力。作为全民性质的国企，完全有义务参与推动“兴边富民行动”，而目前国企与地方合作发展的障碍在于两者在行政、财政、业务等方面的分离。这种分离是现行政策与市场经济大背景下资源合理配置有所欠缺所致。从国家长远利益和企业性质看，国企与地方本是一个整体，两者具有共同的利益关系而不能截然分开：资源要开发，地方应奉献，国企快发展，地方需扶贫；合则两利，分则两损。在发展经济、生态文明建设、公共基础设施建设、环境保护、生命线建设及维护、生活服务等方面的利益相关都需要两者通力合作。然而，由于企业利益与当地利益分开，国企带动、扶持地方经济发展的相关政策没有得到强调，地方经济发展并未能接受到梯度推移理论所预期的国企高梯度推移扩散，边境地区在贫困状态下也不可能自然而然地接受这种扩散。显然这种扩散还需要有催化剂，即国企与地方尽快形成全面主动合作的水乳交融关系。因此，应该调整造成国企游离于地方之外的政策，积极寻找国企与地方共同发展的利益基础，以便在此基础上建立起牢固的合作关系，创新国企全力参与推动“兴边富民行动”的政策和路径。

由于资源型国企打破了当地原有的自然、社会和经济结构，重新分配资源与经济利益，国家应相应地调整资源分配政策，创新国企反哺地方政策，鼓励国企主动参与推进“兴边富民行动”。如鼓励国企一对一定点直接帮扶所在地的贫困区；考虑让地方以土地入股国企，适当参与国企分红；适当减少国企利润，增加对边境移民的补偿和对边民的补助；国企包括电能在内产品让利地方以推动民企发展；国企科技力量参与地方规划及指导民企生产，帮扶地方基础设施建设等。地方也应避免重蹈广西南丹等地20世纪90年代单一经济畸形发展的覆辙，注重合理使用资源开发积累的资金，依托国企加快发展相应的上下游产业，形成永续发展的综合经济能力。平果县政府加强与平果铝的沟通与协调，相互协作与配合，促进了铝业经济与地方经济的共同发展。这充分说明只要双方重视互补互利，就会取得双赢。

部分资源型国企产生了工程（生态）移民问题。据调查，目前百色市移民安置补偿和边民补助等政策贯彻落实还有欠缺。移民妥善安置关系到边境地区的稳定，必须加以高度重视。根据利益相关者理论，国家、地方、企业、移民边民都是资源开发的主体。移民办等有关部门应重视落实资源开发全面惠及民生，继续加强移民边民社会福利与保障政策及体制改革创新，让移民边民共享发展成果。百色华润集团建设华润移民小区树立了良好的榜样，应鼓励各地国企学习华润集团大力支持移民社区基础建设，有效保障边境地区社会和谐稳定。

（二）依托国企主导产业，打造区域完整产业链

资源型国企开发资源形成的相关产业体系是区域经济发展的主导产业，所具有的高科技人才与设备、完善的基础设施、科学管理体系等，都值得地方借鉴与利用。地方应积极向国企靠拢，主动争取成为以国企为中心的集聚区。地方要主动承接国企两种形式的空间推移：技术梯度推移，即从国企的先进技术向地方的中间技术或传统技术的推移；产业结构升级，即从国企的技术知识密集和资本密集向地方的劳动力密集推移。“极化——扩散效应”需要地方与国企建立关联机制，包括制度、政策和经济等方面的关联，这也应是国家相关政策创新的依据。国企和地方主动向对方靠拢，进行互补式交流，充分利用自身优势，共同建立产业园群，逐步形成资源开发为主导的产业集聚区，不断提高边境地区城镇化率。

广西平果县依托平果铝业，大力发展其上游和下游产品，逐步延长产业链，构建为平果铝业服务的种养业以及第三产业；承接铝矿采掘选矿、氧化铝和电解铝等上游产业产品，大力发展产业链中铝型材加工、铝合金加工、铝制品加工、铝件加工、铝氧化加工等下游产业；同时引进平果亚洲铝业有限公司、平果铝型材、铜铝板项目等铝深加工项目及其配套项目，大力发展铝棒、铝板带、铝箔、铝塑板、铝塑管、铸铝等加工项目，形成较完整的铝产业链。不断壮大的企业群组成了具有强大吸附和带动能力的工业集聚地，大大地扩大了县城规模。平果县“借铝兴平（果）”的成功经验说明把国企与地方之间短线的市场关系转变为持续的全方位合作关系是完全可行的，可以为德保、靖西、田阳、崇左、龙州、大新、宁明、防城、文山、红河等市县区提供借鉴。

（三）国企帮扶边境地区发展多元经济，不断提升地方自身发展能力

国企开发自然资源会产生新的资源，却囿于政策等方面的限制无法进行二次开发；地方开发又会遇到新资源的权属和开发能力等方面的障碍。如百色水库新移民点平圩镇依托傍库的优势发展旅游业，但因无权利用水库开展水上娱乐和工程观光，只能兴办一些农家乐等小项目，发展前景有限。平果铝业循环经济与清洁生产卓有成效，很多单位团体甚至群众都慕名前来参观学习，开发观光工业旅游的条件很好，但也因为政策限制及与地方合作不够而始终不能将发展旅游业提到议事日程。实际上，地方与国企合作开发新生资源的前景十分广阔。地方应主动依托这些新资源调整区域经济结构，确定当地主导产业，加快发展“一乡一业、一村一品”；还应充分利用国企科技力量发展多种经营。如利用矿业的初级产品发展金属材料制品（铝材、锰合金等）等下游产业、在矿山复垦区发展大田农业、利用电站水库的电能和库区水体发展加工工业、水养、水运和旅游等。资源型国企通过与地方共同合作能更有效地利用新资源，在与地方共同利益基础上能更有效地保护矿区厂区库区生态环境，发展多元经济以夯实区域经济基础并为资源枯竭后国企转产创造条件。因此，国企帮扶地方发展多元经济是与地方取得共赢，能保障边境地区稳定持久发展。

边境地区发展缺乏资金，更缺乏人才。落后地区发展具有后发优势，但前提是必须提高自身自学能力，因此，贫困地区应把少数民族整体文化素质的提高放在第一位，应尽快提高领导干部的科技与管理水平，提高广大群众的职业技能。调查结果表明，边境地区引进人才难度很大，应立足于培养自己的人才，立足于自己培养人才，特别是需求量巨大的中低级人才。国企大力帮助边境地区少数民族提高科技文化综合素质，是将“兴边富民行动”落到实处，是从根本上逐步提升边境地区自身发展能力。充分发挥国企雄厚的科技人才优势，举办各种职业技能和企业管理等培训班，帮助地方快速培养应用型人才，为打造边境地区专业村镇，发展乡镇企业，科学管理边境地区经济打下坚实的人才基础。边境地区更要注重充分利用国企科技人员的作用，争取国企的对口支援和交流，在地方发展决策问题上注重听取国企管理干部的意见，主动邀请科技人员（包括退休科技人员）充当地方经济发展和地方企业的技术顾问，不断提高自身管理水平；还应利用国企作为与外部联系的桥梁，加强边境地区与内地及境外各国的人流、物流和信息流等合作，不断增强地方的经济活力。

（四）充分利用中越边境地区密集型国企群的区域主体功能效应

中越边境地区区域经济发展不仅要因地制宜，考虑区域经济增长极对边境地区经济的推动作用，还要兼顾巩固边防功能，需要应用区域主体功能理论合理策划“兴边富民行动”。区域主体功能区形成的主要驱动力是自然地理环境和人文地理环境的区域差异性和地域分异规律。根据中越边境地区自然禀赋与社会经济发展现状，充分考虑资源型大型超大型国企密集分布的优势，建立以云锡集团、平果铝和防城港三个超大型资源型国企为区域经济中心而不是以行政中心为经济中心比较合理，其他大型国企则确定为当地县域经济增长极，如德保铝业为德保县县域经济增长极、大新锰业为大新县县域经济增长极等。在此基础上，加强区域内增长极带动周边地区的作用，协调增长极与包括边境地区在内的外围吸引区域的关系，如加快发展国有矿业下游产品加工业和服务业等；根据各边境地区的具体条件如南昆铁路与高速公路、沿边公路等条件确定连接边境地区的区域经济发展轴和发展带，如通过南宁至平果、靖西的铁路和高速公路建成以包括靖西铝和德保铝在内的平果铝业中心连接广西北部湾经济区与中国-东盟经济区的区域经济发展带、通过昆明至越南河内铁路发展以云锡集团为中心带动河口马关金平三县的经济发展带等，形成核心区主导产业与周围地区相应辅助产业之间的联系，组成完整的产业体系，确定各级区域产业园的合理布局，共同形成集聚区，发展相应的城镇。为了保护边境地区较好的原生态环境和发展生态旅游红色旅游（左右江革命根据地）等，还应划定沿边公路与国境线之间地带、各自然保护区、澄碧湖水库水源林区等为禁止开发区，并在科学发展观、生态文明建设和生态经济思想指导下对半开发区如各梯度电站库区等进行保护与适度开发，确保“兴边富民行动”健康持续进行。

东盟是国企原料与产品的市场之一，随着沿边公路、铁路与国际国内航线等相继建成，国企与东盟的经济联系日益频繁。应加强对中越边境两边资源分布、经济基础、各时期边贸特点等实证调查研究，寻求国企充分利用自身实力、区位、交通和市场等优势带动边境县域经济融入区域经济区（中国一东盟经济区、广西北部湾经济区、大湄公河流域经济区、泛珠三角经济区等）的路径，注重与边贸有机结合，构成具有区域特色的边境发展模式，实现中越边境地区“兴边富民行动”长效化。

[责任编辑：李妍]