中国国家治理的制度基础

[摘要]国家治理体系与治理能力现代化作为中国改革的总目标之一，它的设计与实现关系到国家和民族未来的兴衰成败。科学合理地设立国家治理制度则是实现国家治理现代化的重要前提和保障。厘清国家治理制度从何而来，保障国家治理制度正确的价值取向，是治理制度设立的根基，也是对中国特色社会主义制度提供基本依循。

[关键词]国家治理；治理制度；制度基础

[中图分类号] D62 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2015）06-0029-04

治理这一理念古之有之，稳固和健全的治理制度体系，是一个国家长治久安、人民安居乐业的重要条件。《论语·子路》曾讲“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。”[1]强调了仁政德治的重要性。随着时代的进步，生产力的不断发展，世界各国联系日益紧密，形成了既合作又竞争的关系，在这样一种大背景和大趋势下，除了经济、科技以及人才等传统因素的竞争，如何科学的治理国家，治理制度的优劣，已经成为影响一个国家未来发展的重要因素。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”推进国家治理体系和治理能力现代化，实质是推进国家治理的制度现代化和制度执行能力现代化，实现制度现代化是全面推进改革的实质，也是完善和发展中国特色社会主义制度的集中表现和关键，因此制度现代化是中国由国家管理阶段向国家治理阶段转变的关键因素，也是中国实现国家有效治理的新阶段的重要体现。国家治理的制度体系是中国特色的治理制度体系，是对中国传统文化的继承和发扬，对马克思主义国家理论的新认识，对西方治理理念的吸收和学习，但并不是对中国古代政治思想的完全继承，也不是对马克思主义国家理论的教条的学习，更不是对西方治理理念的囫囵吞枣的吸纳，而是在此基础上与中国国情相结合并对中国共产党执政经验的总结，也是对未来中国发展的路径规划。因此在中国语境下的国家治理制度，是也有其特殊的制度基础。

一、中国历史文化基础

习近平强调，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[2]

首先，中国的历史发展脉络为国家治理体系的制度结构奠定基础。中国的国家治理制度体系是在党领导下的单一制国家结构制度，这既是受中国历史传统的影响，同时也是经过历史的验证而做出的正确的选择。自秦代以来，纵观中国古代历史，始终以高度中央集权为其发展的主线。中国幅员辽阔，为了保证国家的统一和稳定，历代统治者都对中央集权进行巩固和发展，努力的推行经济、政治和文化的大一统，也使这种制度在历史上逐渐形成了历史认同，使其具有了合理性。中国也是一个多民族的国家，在历史的发展中，各民族不断的交往、融合，形成了你中有我，我中有你的各民族共荣的局面，这种多元一体的民族格局也为单一制的国家结构制度奠定了民族共识。中国的近现代的历史，也表明只有在中国共产党的领导下才能实现民族的独立和国家的富强。1840年后，中国的有识之士也逐渐认识到封建统治的弊端，试图向西方寻找真理改变中国，康有为等企图按照西方国家的模式，推行政治、经济改革，争取国家富强，但戊戌变法的改良行动及其君主立宪制的理想很快就遭到扼杀。进入20世纪之后，以孙中山为代表的资产阶级革命家，在不懈的斗争和努力中，将封建的清王朝推翻，建立了资产阶级民主共和国，但是在中华民国成立不久，革命的果实就被袁世凯所窃取了，军阀混战的局面继而出现，中国的发展又遇到了重大挫折。直到“五四”运动后，马克思主义传入中国，中国共产党带领人民推翻了三座大山，实现了真正的民族独立。为了适应历史发展需要和各民族的共同心愿，承接中国统一性的历史渊源，新中国成立则选定单一制的国家制度结构，这既是历史的选择，也是符合中国未来发展的制度结构。

其次，中华传统文化是国家治理体系的源头。文化既是国家治理体系现代化的重要内容和组成部分，也是推进国家治理体系现代化的重要媒介，更是决定国家治理体系现代化方向的重要因素。习近平指出：“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。数千年来，中华民族走着一条不同于其他国家和民族的文明发展道路。我们开辟了中国特色社会主义道路不是偶然的，是我国历史传承和文化传统决定的。我们推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要学习和借鉴人类文明的一切优秀成果，但不是照搬其他国家的政治理念和制度模式，而是要从我国的现实条件出发来创造性前进。”[3]在推进国家治理的制度体系现代化进程中，要从传统优秀文化中汲取精华。法治与德治的结合既是对传统文化的继承，更是保障国家治理现代化的重要手段。在中国古代历史发展中，历来有“德治”与“法治”的传统。儒家思想倡导“修身、齐家、治国、平天下”，这既要求官员有高尚品德，也需要君主以德去统治官员。同时也要提高人民的道德意识，在有严刑峻法的同时，用道德去感化人民，形成其良好的自我约束力和高尚的道德品质，以达到巩固统治和长治久安的目的。以韩非子为代表的法家学说则认为德治思想不足以维护社会稳定和国家的统一，要用法律来约束人民的行为。韩非子在《商君书·慎法》中认为，“有名主忠臣产于今世，而能领其国者，不可以须臾忘于法。破胜党任，节去言谈，任法而治矣”明确显现了法治在其治国思想中的重要地位，在治理国家中只能用法令刑赏才能奏效，这也是适应人性的必然选择。尽管无论是儒家的“德治”还是法家的“法治”思想都产生于特定的封建制度下，有其弊端和缺陷，但是对现今的依法治国与以德治国相结合的思想有着启发作用，我们今天提出的以德治国与以法治国相结合，正是从传统文化中取其精华，弃其糟粕。

二、马克思主义国家治理学说

中国共产党从建党之日起就将马克思列宁主义作为自己的指导思想。习近平在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出，“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题”。虽然马克思没有明确的关于国家治理的学说，但是马克思主义关于国家学说、无产阶级专政理论以及对未来社会的预测和人的全面发展的思想也为中国国家治理提供了理论基础。

首先，中国的国家治理是建立在人民民主专政的基础上，中国的民主政治是社会主义制度下，党的领导与人民民主专政的有机统一，这是实现国家治理现代化的重要保障。恩格斯从国家起源的角度对国家的概念进行了定义：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[4]186-187马克思也对未来无产阶级国家进行了预测：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”，“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并尽可能地增加生产力的总量。”[4]421这也就表明，国家具有政治统治和公共事务管理两种职能。“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质。”[4]422此时体现阶级作用的统治职能将与国家一起消亡，但是维护社会公共利益需要的治理职能将一直存在，这也是一种由“统治”到“治理”的体现。新中国是人民民主专政的社会主义国家，是马克思主义无产阶级专政学说与中国革命经验相结合的创新，人民民主专政的含义是中国共产党和中华人民共和国始终代表最广大人民的根本利益，人民民主专政的政体是人民代表大会制度，人民代表大会制度便于人民行使管理国家的权力，协调民主与效率的优势，调动中央与地方的积极性，促进社会各项制度的紧密相连和协调发展，是中国的根本政治制度，是国家治理制度的根基，也是对马克思主义学说的继承和发展。

其次，推进国家治理现代化与马克思对未来社会发展预测相契合。马克思曾指出：“在所有的文明国家，民主主义的必然结果都是无产阶级的政治统治，……民主主义者的利益也就是共产主义者的利益”[4]285社会主义制度，“是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫它们的有组织的力量”，“是人民群众获得社会解放的政治形式”。[5]推进国家治理现代化的最终目的是为了促进公平正义，从最广大人民的利益出发，增进人民福祉，要坚持以人为本，增强人民主体地位，发挥群众首创精神，推进改革，逐步实现国家治理现代化。马克思恩格斯在《共产党宣言》中对未来社会的设想为：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级的旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[4]422这不仅是马恩对人类社会发展的理想的价值取向，更是一种未来国家治理的价值目标。虽然现代资本主义社会条件下，经济发展和人类文明都有了新的发展，按照马克思主义从唯物史观角度对人的发展阶段划分，个人也摆脱了人的依赖的最初阶段，虽然获得了形式上的独立，但是却是在追逐利益的过程中片面的发展。而人类逐渐从人的依赖，走入物的依赖再到能力的依赖，实际上是一种从权力的本位向能力本位的发展过程。而实现这一过程，实现人的自由全面发展的需要消灭私有制，更需要生产力的高度发达。推进国家治理现代化既是解放和发展生产力的过程，也是“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安”[6]为基本目标的过程。

三、西方治理思想的借鉴

在20世界90年代，全球化迅猛发展，西方治理理念在这样一种背景下应运而生。但是关于西方治理概念的定义并没有明确和统一的定义，自1989年世界银行在讨论非洲发展时，首次使用了“治理危机”一词之后，被广泛的接受和使用。此外联合国曾在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理概念进行过较权威定义，即“治理是公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一种持续的过程，在这一过程中，不同利益者和冲突者的矛盾得以调和并能够联合起来共同行动。它也是一种制度安排，既包括各种正式制度和规则，也包括各种非正式的制度（这种制度安排必须获得人们的同意或符合人们的利益）。”[7]詹姆斯·N·罗西瑙指出：“治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。它将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。”[8]治理所涉及的领域主要是：“致力于了解在公共行为的众多行为体（个体或集体）之间发展起来的紧密的相互关系。”“行为体之间（战略或利益）的协调，还有规则与行动价值之间的协调。”[9]从治理的内涵和涉及的领域可以得出治理如下特点：治理中既包括正式的机制也包括非正式的机制，治理主体多元化；治理的各个主体目标明确；治理主体的管理方式更加科学和多元，注重人民的参与。治理改变了原本传统的两分法，不再将市场与计划、私人与公共、政府与市场对立，而是将其结合，以寻求最佳的发展方式。

在《共产党宣言》中，马克思恩格斯就深刻分析指出：“资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。”“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。”[10]因此在世界发展潮流中，固步自封没有出路，要不断的对外来优秀治理理念进行合理的扬弃。习近平强调：“中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。”[11]作为后发治理的国家，中国的国家治理虽然与西方治理理念产生的背景、社会制度、发展历史、发展程度都存在许多不同，但是关于西方治理中的经验是值得我们借鉴和学习的，对于西方的治理理论我们应当采取扬弃的态度。在治理的过程中不断增加治理的主体，可以包括企业组织、社会组织和居民自治组织等，增强人民的参与性，鼓励基层探索和创新；发展民主协商，不断的完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度基本政治制度；在实行依法治国的同时发挥各种非国家强制契约机制的作用；厘清政府与市场的关系，划归权力清单，真正尊重市场在资源配置中的决定性作用。

推进国家治理制度体系现代化的过程，是对中国基本制度的发展和完善，又要以此为制度基础。推进国家治理制度体系现代化的过程，既要立足中国的初级阶段的基本国情，又要尊重历史文化，博采众长吸收先进治理思想，以发展富强民主文明和谐的社会主义国家为己任，以“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安”为基本目标。

参考文献：

[1]张燕婴.汉语[M].北京：中华书局，2006：188.

[2][11]习近平：推进国家治理体系和治理能力现代化[DB/OL].[2014-02-17].http：//politics.people.com.cn/n/2014/0217/c1024-24384975.html.

[3]习近平：中共中央政治局第十八次集体学习讲话[DB/OL].[2014-10-14].http：//news.163.com/14/1014/21/A8I1AMAB0001124J_2.html.

[4]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012.

[5]马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，2012：140.

[6]深刻理解全面深化改革总目标[DB/OL].[2014-02-19].http：//news.163.com/14/0219/03/

9LDRQR5D00014AED.html.

[7]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.

[8][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：10.

[9][法]让-皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：23.

[10]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，2012：404.

责任编辑：王玉华