公共治理视角下的预防腐败体系建构

摘 要：从权力的角度看，腐败是权力的异化。公共治理具有多元化、网络化、互动性的特征，为建构预防腐败体系提供了新的理论视角。权力、制度、法律和伦理是权力运行过程中对腐败的产生与治理都有着重要影响的四个维度。其中权力与法律侧重于内外互动，制度与伦理侧重于内部整合。四者融汇交织，形成网络式互动，产生对权力运行过程的修正作用。以此建构一套预防腐败体系，是克服传统反腐模式重惩治轻预防、重政治动员轻制度建设等弊端的有力举措。

关键词：公共治理；预防腐败体系；建构

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）01-0027-08

为有效遏制腐败，我国党和政府对反腐倡廉的治理原则是坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，其中“惩防结合”进一步凸显了预防的紧迫性与重要性。本文着重分析当前公共治理多元中心的网络式互动特性，并以此作为构建预防腐败体系的分析框架，提出了建构预防腐败体系的两条主线及其四个维度的网络式互动模型。

一、公共治理：预防腐败体系的分析视角

徐勇认为，治理就是公共权力与社会的互动过程。[1]王诗宗引用库伊曼（Kooiman）的观点界定治理：治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以此应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。[2]曾正滋认为，治理可分为公共治理和私人治理两个层面。他将公共行政中的治理界定为公共治理，并指出：公共治理是指在自组织网络治理的基础上政府参与其中并起到“元治理”的作用，政府与自组织网络形成互动型的治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。[3]曾正滋的划分为我们提供了一个较为清晰的视角：公共治理只关涉政府在进行公共治理过程中与社会、市场等多元主体彼此互动的关系模式。本文讨论的预防腐败体系的建构路径也将在公共治理的视阈下展开。

（一）公共治理的新模式

进入新世纪，针对新公共管理浪潮所导致的政府管理“碎片化”、目标冲突等现象，治理理论领域产生了两种重要的、具有较强操作性的理论和实践模式：整体性治理（Holistic Governance）与网络化治理（Government by Network）。

根据姚引良的定义，所谓网络化治理就是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（包括私人部门、第三部门和公民）等众多公共行动者彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。[4]刘波等对整体性治理和网络化治理作了较为深入的比较研究。他们指出，整体性治理直接催生了整体性政府的全新政府治理模式，而关于整体政府的研究基本聚焦于政府内部。网络化治理虽然也强调政府的内在修为，但着重研究政府、市场和社会三者的合作关系以及科层制、市场和社会机制的协同。[5]

本文认为，整体性治理和网络化治理同为当代治理理论较新的理论和实践模式（整体性治理注重理论分析，网络化治理注重具体实践）。虽然两者在理论源头、研究层次上存在较大差异，但二者研究的目标一致，在运用过程中也不免交叉融合。更为重要的是，它们为预防腐败体系的建构提供了两个重要的维度：内部整合与内外互动。

（二）公共治理的特征

综合以上学者对于公共治理特别是整体性治理和网络化治理的观点和论述，当前公共治理呈现出以下三个方面的特征：

1.多元化。此处所指的多元化应包含两层含义：一是治理的主体多元化，二是治理的维度多元化。治理理论从发轫之初就一直强调多元参与，其旨在破除传统的政府一元治理模式。而对于治理维度的多元化可视作笔者对于多元参与理念的延伸分析。如果说主体多元化是定义政府与其他主体关系的实体特性，那么维度的多元化可看作是调节政府等主体关系的虚拟特性，如制度、伦理等。

2.互动性。与传统的政府管理方式截然不同，公共治理注重多元主体基于地位平等的互动。在公共治理中，除了政府之外，其他的诸如私营部门、第三部门乃至公民个人都是公共治理的直接参与者，他们将就政府责任、政策选择、制度建设、公共服务等涉及公共利益、共同利益、群体利益和个人利益展开有效互动，以增进全社会的福利。

3.网络化。网络，顾名思义，即横纵交叉、多点联结、不分主次。通过对公共治理较为细致地考察，我们可以发现，公共治理过程体现出明显的网络化特性。这既是多元主体的静态位置关系，更体现了彼此间互动的动态过程。

多元化指向治理主体的物理容量，互动性则指主体间的位置及其相互关系，而网络化更大程度上体现了多元互动的模式特征。

（三）公共治理对于建构预防腐败体系的两点启示

通过对公共治理的特征考察，其对预防腐败体系的建构有两点可以借鉴：一是多维度治理；二是网络式互动。

1.多维度治理。正如前文所述，公共治理的多元化特性给我们的启示不仅是主体具有多样性，还应有治理维度的多样化。国家治理本质上是公共权力①的运用过程。在这个过程中，多方主体基于不同的价值追求而展开互动。公共权力天生具有不可抑制的扩张冲动，运行不当，将不可避免地与私人权力发生碰撞并引发矛盾。此外，若将公权引向私人领域又可能产生权力的滥用和腐败。因此，公权和私权、公域和私域、正式化和非正式化等多项维度都必然成为实现公共治理不可避开的讨论焦点，也为预防腐败体系的建构提供了思路。

2.网络式互动。与多维度治理相对应，网络式互动也可分为主体间的互动与调节主体间关系等相关虚拟维度的互动。这种互动关系在公共治理过程中应呈现较强的网络化特征，即不再是传统的垂直、水平或者中心散射的互动模式（见图1），而是各主体间基于独立、平等的地位在正式的或者非正式的关系网络下展开交叉式的、网络化的互动（见图2）。

据以往实践经验证明，依靠自上而下的“单兵突入”的治腐方式只是一种单一的垂直式“运动反腐”，这种防腐和反腐的成本会随着时间的推移以及潜在或隐形的腐败分子适应能力的增强而变得越来越高昂，最终这种模式将难以为继。官僚体系内部横向的水平监督，由于没有外部力量的介入而沦为一种软弱无力的形式。而公域之外的治理主体间的互动无法与公权领域发生较为紧密的制衡关系，只能自内（公域）而外（私域）的单向管理，缺乏自外而内的反向制约。归根结底，传统的“头痛医头，脚痛医脚”的“运动反腐”模式已不能适应当前我国制度反腐的需求。“临时抱佛脚”的弊端凸显了事前预防的重要性，而从公共治理的视角出发建构一套严密、完整、系统的预防腐败体系是满足“预防为主”要求的关键。

需要指出的是，随着社会分工日益精细化，尤其是新公共管理理念在当前政府管理过程中的运用，公私部门形成的紧密伙伴关系在公共领域的铺开，公域与私域的分界不是变得更为清晰而是更为模糊。在这样的背景下，形成各主体间的网络型关系模式则是顺理成章。

二、权力、法律、制度和伦理：建构预防腐败体系的四个维度

公共治理多元维度下的网络式互动理念契合了建构预防腐败体系的要求。前文已述，多元化的启示不仅体现在主体的物理容量方面，更体现在调节主体关系的虚拟层面。从非正式化到正式化的权力运行过程，从整体性治理所注重的政府内部整合到网络化治理所强调的内外互动，都蕴含着建构预防腐败体系的多元视角。

（一）内外互动：关于权力与法律的讨论

腐败问题的根源在于权力的滥用。因此，建构预防腐败体系不可避开对权力的讨论。从外部视角来看，权力（power）是指运用权威影响他人的能力或权利。从这一视角解释权力的代表理论是多元主义（pluralism）和集团理论。美国政治学家罗伯特·达尔（Robert·Dahl）在《谁在统治》（Who governs）一书中建立了多元论的关键原则。他认为，多元论包括不同程度的公民政治参与，并通过公民个人来影响特定地区公共政策的制定。[6]

公共治理下的公权主体与私权主体的网络式互动是权力多元主义的生动体现，公权力破除传统的直线垂直式的运行模式是实现公共治理下权力主体平等互动的应有之义。因此，从权力的维度构建预防腐败体系，关键在于公权力向非公权力主体的让渡。具体而言，就是开拓更多、更方便的政治参与渠道，让其他主体充分享有国家治理的主动权和参与权。公民等其他主体参与政府治理是遏制权力扩张的有效手段。外部力量的介入可以冲击官僚集团中腐败分子基于既得利益而合作共谋的格局，这与内部纪检、监察部门的反腐行动可以起到里应外合、相互支援的作用。同时，这一过程也要警惕新公共管理风潮所带来的权力过度分享的问题。公共治理下政府虽然不再是单一主体，但在多元主体互动中仍要处于主导地位。分享权力不意味着政府放弃责任，它不是目的而是实现公共治理的手段，其价值取向只能是实现国民福利最大化。

以上论述了权力在预防腐败体系中内外互动的情景，而法律作为重要的权威分配机制，在其制定、执行与反馈的过程中也体现出对建构预防腐败体系的重要作用。“在一个资源稀缺而人类需求无限的世界里，任何立法都同时具有资源配置和利益再分配两种功能”[7]。现代民主国家依靠法律界定资源所有权，相较于传统社会依赖武力和血缘关系获取产权的途径，法治（rule by law）的出现是人类文明的重大进步。

按照政策科学家的观点，政府治理过程很大程度上是执行法律和落实政策的过程。如戴维·伊斯顿所言，“公共政策就是对社会价值进行权威性的分配”。法律作为一种特殊的公共政策，承载着利益分配的职能。政府作为法律的执行主体，在此过程中必然涉及到资源的占有与使用的问题。在现实条件下，为了固化“部门利益”，我国政府的某些部门俨然成为低阶法律的实际制定者。某些涉及公民切身利益的行政法规从制定、实施到反馈，政府都充当着“制片人、导演和演员”的多重角色①。公权主体从行政法的失衡事实中寻找肆意侵害私人利益的法律依据，而在这种法治状态下，市场经济良性发展所必须的“第三方执法”由于受到强力政府的施压而很难实现。更为严重的是，由于缺乏独立第三方的监督机制，公务人员执法过程主观意识浓厚，行政裁量空间大，导致市场主体不再具备稳定的心理安全预期，这将促使其通过金钱等手段赎买法律的庇护和攫取资源的特权，从而产生官商勾结的丑恶现象。

从法律的维度建构预防腐败体系需从三个层面加以考察：第一，立法上从失衡走向平衡，真正发挥法律公平分配社会资源的功能。第二，执法上做到政府守法，在自由裁量的政府活动范围内追求合意标准，“法律无授权即禁止”，做到合法且更合理，努力消解权力运行过程与其他主体成员之间形成的张力。第三，司法上追求独立公正，检察院、法院等司法部门应从消极被动的“权力监督者”转变为积极主动的“法律维护者”，让司法功能从行政管理中剥离出来，真正做到市场经济条件下的“第三方执法”，树立坚不可摧的司法权威。

总而言之，从法律的角度，不论是从立法源头扭转行政法的失衡现实，还是在执法环节加强“第三方监管”，其本质就是建构一个法治（rule of law）社会下的法治政府。

（二）内部整合：关于制度与伦理的讨论

制度是一套套规则，这些规则以特定的形式形成社会互动。这些规则提供关于预期人们在某种情形下如何行动的信息，能够被相关群体的成员辨认出其他人在这些情况下遵守的规则，构成行为人的产生均衡结果的策略选择。[8]制度的价值取向在于减少行为的不确定性，稳定社会预期。在一个理性不断增长的社会，社会主体的行为呈现出愈加规范的态势。在此基础上，人们呼唤权力运行过程的制度化回归。

制度化的对立面是人格化。从权力的角度看，制度化就是权力运行的组织结构正式化、行为依据规范化和运作过程程序化。组织结构正式化是指对约束行为的规则作出明确的显性表述，确定结构中各个角色和角色之间关系的规范，这种规范不会因具体占据这些角色的人的不同而改变。[9]行为依据规范化特指公权主体的行动范围、行为模式以及承担行为产生的责任都应有相应的规范性依据。这与政府守法的意涵如出一辙。运作过程程序化指的是权力需按照既定的轨道运行，每个步骤、环节、阶段都受程序规则的约束。这在法律上主要体现为系统完备的行政程序法典，而这也正是我国政府权力运行过程所相对缺失的。由于缺乏实体法意义上的组织结构正式化、行为依据规范化和程序法意义上的运作过程程序化的约束，政府管理人格化的现象较为严重。[10]

人格化治理是腐败的厚实土壤，而制度是对人格化治理的革命性改良。从制度的维度探索预防腐败体系的建构路径是当前及今后开展“制度反腐”的重点。在市场经济领域，正式制度集中体现为市场规则与秩序。这是市场经济良性运行的基础，也是规范权力在市场和社会领域运行的“牢笼”。在全面深化改革的历史新阶段，政府与市场关系的合理调适，应是破解反腐困局的治本之策。[11]而发挥市场在资源调配中的决定性作用，离不开正式制度的“保驾护航”。

此外，我们同样不能忽视非正式制度的存在及其在权力运行体系中的影响。与非正式化的特性相一致，这些非正式制度规则以外在或内在的方式潜移默化地渗透于公共治理过程的各环节中，并对其施加或大或小、或明或暗、或多或少、或好或坏的影响。非正式制度在公共治理过程中较多地起到负面作用。因此，在预防腐败体系的构建过程中，我们既要承认和重视非正式制度的地位和功能，更要积极引导、规范其发挥正面作用。

与非正式制度的合理运用密切相关，伦理也是预防腐败体系不可忽视的重要维度。从政府管理的角度看，责任正是一个伦理问题。从伦理的维度审视预防腐败体系的建构，其主要取向就是政府责任的实现。弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）指出：“责任很可能是行政——无论是公共行政还是私人行政——的词汇表中最重要的词语。”[12]87然而，承认并实现责任并非易事，因为政府管理的过程包括目标的设定与结果的评估、公共产品的提供、社会价值的整合、公共秩序的维系、社会资源的调配等等，都极为复杂。

按照传统公共行政的观点，行政责任的实现需要外部控制和内部人员的专业化，而新公共服务理论则认为，责任问题远非传统公共行政和新公共管理理论所阐述的那样简单。“公务员所面临的公共责任的复杂性被公认为既是一种挑战，也是一种机遇，还是一种感召。它需要专长，需要一种对民主理想的承诺，需要一种对公法的了解，并且还需要根据经验、社区规范和道德行为而获得的判断”[12]95-96。根据责任发生作用的机理不同，又可将责任细分为法律责任和道德责任。①如果说“需要一种对公法的了解”是法律责任的要求，那么“需要对民主理想的承诺”则是道德责任的核心内容。法律责任的落实更多地依赖于正式制度的维系，而道德责任的实现则主要通过政府组织文化的构建和公务人员高尚品格的养成。当然，与非正式组织的特性相对应，道德责任属于软约束，在预防腐败体系的建构过程中同样不能起到主导作用。而作为伦理维度中的责任与非正式制度相对应，应追求政府自律、重塑官德，将社会主义核心价值体系的要求体现在日常管理、公共服务的过程中，以此增强公民信任度，有助于实现治理目标。

得益于公共治理多元化特性的启示，建构防腐体系也可从多元维度的视角加以规范性描述。笔者尝试梳理了权力、法律、制度和伦理等四项维度在防腐体系中的核心价值取向，重点论述了具体做法以及应该注意的问题（见表1）。

三、网络式互动：预防腐败体系的建构路径

通过上文关于权力、法律、制度和伦理等维度的论述，我们可得出如下结论：权力与法律侧重于内外互动，制度与伦理侧重于内部整合。当然，这四者并没有泾渭分明的边界，内部整合需要内外互动的推动，而内外互动也需要内部整合的策应。此外，四者在建构预防腐败体系过程中，彼此应融汇交织，形成一种内外互通、纵横交叉、“软硬兼施”的网络式互动模型（见图3）。

正如上图所示，预防腐败体系中四个维度的互动模型较为清晰地描述了权力、法律、制度和伦理的互动结果以及内含的互动方向，可作以下几点说明：

1.硬性制约指向制度与权力、法律互动结合所产生的正式化和法治化要求。权力、法律只有冲破运行过程的人格化藩篱才能走向预期稳定、理性增加的非人格化治理阶段，而这一过程将同时产生公共治理所需求的两大要素：权力的正式化运行和政府的法治化管理。要实现这一转变，离不开正式制度的约束和法律的保障。值得注意的是，从人格化到非人格化是一种单向互动。经验证明，人格化治理是腐败产生的重要原因。因此，建构预防腐败体系应尽力摒除人格化因素。

2.软性约束指向伦理与权力、法律互动结合所产生的合理化和责任感的要求。行政伦理集中表现在权力的合理化运用，即在法律规范的框架内，公务员要遵从公道善意，恪守道德底线，合理利用行政裁量权，绝不背弃公共服务的价值追求。而法律与伦理的结合，则是让实现民众福利最大化的法治理想与实现这种理想的责任意识始终贯穿于法律的制定、执行、监督、反馈等各环节。具体表现为公平立法、合理执法和公正司法。实现软性约束的功能，一方面需要重塑政府组织文化，重申政府的政治承诺；另一方面，在政府内部还需引入管理主义所推崇的责任管理机制，利用绩效管理、财务控制等手段促使政府责任的实现。

3.实现非正式化治理，关键在于科学引导。虽然预防腐败体系应尽量避免非理性因素的存在，然而，作为一个深受传统伦理道德影响的国家，我们不能对公共治理过程中广泛存在的非正式化现象和非正式行为视而不见或避而不谈，这对建构完整的预防腐败体系将是不利的。事实上，非正式化治理是公共治理的重要组成部分，也是良性治理的重要补充。正如模型中所示，正式化与非正式化是彼此互动、相辅相成的关系。因此，我们应科学引导非正式化治理在相关的治理领域发挥应有的积极作用。在这一过程中，我们需要保持高度的理性警觉，明辨是非，将那些需正式化途径才能解决的问题纳入正式化的轨道，而将那些在非正式化运作过程中产生的潜在、隐性的而且不合理的甚至是非法的规则或行为从治理的规范中果断剔除。但非正式化治理在预防腐败体系中只起到辅助作用，不应占据主导地位。

与以往从实务部门组织结构、人员配置、法律规章等实体角度建构反腐体制不同，本文从公共治理的多元主体特征引申出建构预防腐败体系的多元维度，并对其作了应然层面的规范性描述。从权力运行过程中抽象出对于腐败产生和预防腐败都有着重要影响的四个要素，即权力、法律、制度和伦理，并尝试建构预防腐败体系中这四大要素的网络式互动模型。我们可将预防腐败体系的建构过程总结为：一体贯之、两面分界、三点支撑和四线互动。所谓一体贯之是指公共权力的运行过程；两面分界是指合理界定公权与私权、公域与私域的边界；三点支撑是指市场（企业）、社会（第三部门）、公民个人形成一个稳固的三角盾牌以支撑公共治理目标的实现或抵御由于政府权力恶性扩张而造成的对其他行为主体的侵害；四线互动是指权力、法律、制度和伦理四个维度交互作用，以此构织科学严密的预防腐败网络体系，希望这一探讨可以为推进我国反腐倡廉建设提供一个有价值的研究视角。

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责任编校 陈 瑶

Abstract： From the perspective of power， corruption can be regarded as a kind of power dissimilation. The diverse， networking， and interactive features of public governance provide a theoretical perspective to construct a corruption prevention system. During the power operation process， four dimensions， namely power， institution， law and ethics， have an important influence on the generation and governance of corruption. Among them， power and law focus on the internal and external interaction； institution and ethics concentrate on internal integration. The cooperation of the four dimensions forms a networking interaction and has a correcting function during the power operation process. Therefore， to construct a corruption prevention system is a useful measure to overcome the disadvantages of traditional model of anti-corruption that emphasizes punishment but despises prevention， and stresses political mobilization yet ignores system construction.

Key words： public governance； corruption prevention system； construction