关于林地调查中的问题及林地的可持续经营探究

姜思华

摘要：结合占用征用林地调查结果，总结出占用征用林地存在的主要问题，从正确处理好耕地和林地的关系、突出森林是陆地生态系统的主体地位和尊重农民对征占用土（林）地的知情权三个方面管理和经营林地。

关键词：林地调查；问题；管理；可持续经营

土地是民生之本，财富之母，发展之基。林地是土地的重要组成部分，是发展林业的基础，是国家生态建设、地区生态安全保障的重要基础。近年来，随着经济建设的发展，各类建设项目增多，用地需求量较大。而对农用地转为建设用地的规模控制已经成为国家经济宏观调控的重要手段，严格控制各项工程建设征用占用耕地后，一些建设单位把目光瞄准了林地，林地和森林资源受到严重威胁，林地保护管理的形势仍很严峻。因此，严格林地管理，具有更加现实、更加重大、更加迫切的意义。

一、林地调查中若干问题

（一）行政干预

一些领导不惜以牺牲林地资源为代价换取短期经济的发展以求得自身利益和政绩从而明知故犯。以权代法、以权压法的现象屡见不鲜；有的甚至以不正当的行政手段干扰林业主管部门依法实施对征占用林地的监督管理，从客观上助长了乱占林地的行为。

（二）传统习惯和认识水平是产生争议的重要原因

在一些平原、丘陵地区，由于受土地的历史用途和母质身份（如耕地）、人们的传统习惯和认知水平差异等影响，人们对林地的认识和判断也存在较大争议。例如，有相当数量的人对林地概念认识不清，简单地认为林地就是“面积667hm2以上，有成片树木的土地”；而有些人却仍将其看作“耕地”或“园地”。有些基层人员还经常会为土地补偿金额大小所左右，以此来确定是“林地”还是“园地”，如当“园地”补偿金额大时就说是“园地”，当“林地”补偿金额大时就说是“林地”。所以人们的传统习惯、认知上的差异，或过分看重经济利益，也是造成争议的重要原因。

二、林地使用管理与可持续经营

（一）正确处理好耕地和林地的关系

1.林地和耕地是属同一层次并列的两个地类。《土地管理法》第四条规定，土地分为农用地，建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。耕地和林地是属同一层次并列的两个地类，“园地”己不属于一种单独的土地类型；《森林法》第四条第（三）项规定，茶、桑、果树等林木组成的林分属于经济林，更明确了以往曾作为园地的地类现归属为林地。

2.林地与耕地同等重要。土地是十分宝贵的资源和资产。各级政府要合理利用土地，切实保护耕地，但开发土地资源，不得擅自把林地开垦为耕地。近几年部分县市建设项目占用耕地指标日益增多，为保持耕地占补平衡，一些地方常常为保护耕地，“牺牲”林地，出现了较多的毁林造田地现象，导致山地千疮百孔，影响森林景观，造成水土流失。

3.建议把部分林地预留为耕地后备资源。为既不毁林，又能解决造地指标，笔者建议把部分林地预留为耕地后备资源。具体由土地管理部门提出规划，经县以上林业行政主管部门论证并同意，分年度确定下达预备耕地计划。把山地坡度在25度以下，且立地条件相对较好的低产老化或废弃茶园、桑园、果园等，在土地规划图上划作耕地后备资源，顶替造地指标，权属所在镇（乡）村可同样享受土地管理部门的造地费，除遇特大自然灾害，粮食供给不能保证外，未经省以上林业行政主管部门同意，不得改变其现有林地现状。

（二）突出森林是陆地生态系统的主体地位

1.良好的森林植被是生态城市的重要标志。近期全区林业工作会议上发出了全面推进林业现代化建设动员令。显然，保护森林资源、改善生态环境成了当务之急。为此，各地要正确处理好采伐与封育、开发与保护、开采与环境三大关系。坚持生态优先原则，切实保护和恢复森林植被，保持林地总量平衡和森林覆盖率的稳步提升。林业主管部门要严格办理征占用林地手续，严格规范管理采石、取土等影响环境美观的活动，对此实行依法管理，有序指导的同时，严格限制对阔叶林的采伐，逐年减少森林采伐量，增加封山育林面积，凡是可以退耕还林的地方要尽可能还林。对风景名胜区、森林公园、重点水土保持区、重点林区、主要公路两侧以及坡度25度以上的山坡地，要坚决制止毁林改种，毁林造田地。对低丘缓坡确需发展花卉苗木和其它经济特产的，要由镇（乡）以上林业部门批准，并由县以上林业主管部门统筹规划、有序发展。鼓励山农下山种果树、花木，引导他们合理调整林业结构，规范林地使用和管理，建立监督机制，确保林地资源的安全及生态与环境建设的顺利进行。

2.古树名木是自然界及前人留下的宝贵遗产，应加以保护古树名木是自然历史长期孕育的产物，是绿色文化，活的化石。法律法规规定国家、省重点保护的珍贵树木和具有特殊价值的植物资源以及百年以上树木，严禁采挖。因征占用林地、工程建设以及自然灾害毁坏等特殊原因，需采挖上述树木的凭征占用林地批准证明、县级以上有关部门的立项文件等相关材料，由采挖地的县级林业主管部门提出申请，经县级人民政府审核同意后报省林业行政主管部门审批（审核），严格按照程序申请和实施。

（三）尊重农民对征占用土（林）地的知情权

1.要明晰农村土地集体所有的含义。农村土地农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制，所有者的缺位，往往造成经营管理者和所有者的错位。农民不知道自己是土地的所有者，基层（镇、村）干部想怎么处置就怎么处置，征地权被滥用。笔者建议进一步明确农村土地农民集体所有为农民共同共有，并明确为哪些人拥有，每人拥有多少份额。

2.要保障农民的土地财产权。法律规定土地财产权是农民的四大权利（土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权）之一。十分有限的土地资源，使得城市开发建设和保护农民土地之间的矛盾日益突出。土地是农民的立足之本，失去土地，很多农民就失去了赖以生存的基本条件。建议国家尽快设立土地的发展权，尊重农民的土地产权，实行土地制度创新，保障农民的土地收益。归还农民集体土地的所有权经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等多种权利。

【参考文献】

[1]张佩昌，周晓峰，王凤友.天然林保护工程概沦[M].北京：中国林业出版社，1999.

[2]中华人民共和国森林法实施条例[Z].北京：中国林业出版社，2000.