中国粮食安全政策改革：由中央下放粮食产区自主经营权

黎明

摘 要：保障中国粮食安全是基本国策。粮食安全需要中央政府统筹规划，地方政府经济利益分配和粮农收入提高的三者共赢才能实现。通过中国粮食安全现状与原因的分析，中外粮储目的和功能的对比研究，提出保障粮食安全应是中央把粮食生产、储备、销售、经营权利下放到各粮食主产、主销省负责制，不宜由央企肩负国家粮食安全储备，必定要进行粮食主产省自主经营权和国家购买社会粮储能力的新改革。

关键词：粮食安全；国家补贴；掠夺；保障体系；经济利益

中图分类号：F304.2 文献标志码：A 论文编号：2014-0125

Abstract： Safeguard our food security is a basic national policy. In order to protect our food security，required the central government to co-ordinate planning，economic benefits of local governments allocated and farmers' income increased， all three to achieve win-win. Through the analysis of food security situation and reasons of Chinese， comparative study of Chinese and foreign grain storage purpose and function， put forward to ensure food security should be central to food production， storage， sales， management rights to all major grain producing province， kingpin responsible system， not by the central enterprises to shoulder the national food security reserve， the new reform is bound to major grain producing province autonomy and national buy social grain storage capacity.

Key words： The Food Security； The State Subsidies； Plunder； Security System； Economic Benefit

0 引言

粮食安全问题是关系到一个国家是否可持续、稳定发展的重大问题。1974年联合国粮农组织（FAO）给粮食安全定义为“确保所有的人在任何时候都能购买得到也能够买得起他们所需的基本食物”。随着社会的发展，粮食安全内涵被赋予新的内容是合理、有效和科学的保护和利用有限的土地资源，为所有的人在任何时候都能购买到足额的、安全的基本食物。

1 中国粮食安全生产现状特点

（1）中国耕地面积逐渐减少。地方政府保护耕地的意愿低[1-3]。农业部门公布资料表明，全国耕地面积逐年减少。耕地面积1986年总数为1.41亿hm2，1996年总数为13003.93万hm2，2008年总数为12171.6万hm2。20年的时间里，耕地面积减少2000万hm2。

（2）中国人均粮食消耗量增加，已达世界水平，见图1。到2013年全国粮食总产量60194万t，比2012年增产1236万t，增长2.1%。近10年来人均粮食消耗量在320～400 kg，与世界粮食人均消耗量350～400 kg相近。2012年中国粮食进口超过7000万t，其中玉米、小麦和大米的净进口量分别为515.7万t，368.9万t和206.5万t。2013年进口粮食数量估计超8000万t，2014年进口粮食数量预计过亿吨。

（3）国家粮食补贴金额巨大，但落在种粮农民手中的仅为14%[4-6]。2012年中国粮食直接补贴总金额达到1642亿元，占国家财政支出比率1.31%。其中农资综合直补为1071亿元，是粮食直补金额的7.09倍。农民增收效应不明显，农民种粮积极性不高。从2004年国家执行粮食直接补贴以来，农民人均年纯收入从2004年的2936.4元增加至2010年5919元。但农民农业收入为1723.49元，仅占纯收入比重29.11%，造成农民种粮的意愿极低。现在有些可种两季稻的地方改种一季稻，甚至出现抛荒的现象。

（4）中国粮食储备以央企—中央储备粮食管理总公司（简称中储粮）为垄断地位，粮食主生产区省、县二级粮储企业处于弱小地位[7-10]。中储粮享受国家高额粮食补贴中的大部分，同时在粮价上涨时在粮食销售中谋利，在粮价低迷时用“政策性亏损”由国家埋单，形成“旱涝保收”的“计划经济孤岛”。近年来对中储粮的负面报导不断，粮价高时与地方粮企争购抢粮，粮价低时与地方粮企争“保价托市”补贴款，利用“托市粮”空买空卖，利用“陈化粮”报损，将临时储备粮和托市粮转为中央储备粮对外销售等手段获得数百亿利润。尤其是保管不善造成粮食霉变、自燃直至火灾等，管理犯罪常现。

（5）中国粮食部分产区耕地污染，生产的粮食安全性受到质疑。中国耕地重金属污染（镉、镍、砷、铅、汞含量超标）率达19.4%，土地总超标率16.1%，其中重度污染点位达3.1%，重污染企业及周围土地超标36.3%。但国家仍要求“维护农民利益”，要求污染区内耕地照常种粮、卖粮，中央粮库照常收购。这样粮食质量安全问题日益显现。

2 中国粮食安全生产现状造成原因分析

中国粮食安全最为凸显问题是，从事粮食生产过程的三方（中央政府、地方政府和农民）中的两方（地方政府和农民）对种粮、保护耕地处于消极的态度，主要原因就是经济利益分配不公，城市掠夺了农村的经济利益，经济发达地区掠夺了粮食生产地区的经济利益，中储粮掠夺了地方粮企利益。这种掠夺的方式，就是通过获取控制土地使用方式而产生巨大收益差额形成。

2.1 城市“掠夺”农村的经济利益

城市对农村进行“掠夺”的经济利益主要表现在3个方面。（1）城乡土地价值的巨大差异，造成城镇土地边际收益超农村土地边际收益数万倍。城镇土地出让价达数百万/每亩，地方政府每成交一亩土地即可获得数十万的财政收入，而农村即使“宅基地可以买卖”，“土地可以流转”所获得收入，比起城镇，尤其是大城市而言，是微不足道的，种粮的土地效益仅百、千元。所以这就是地方政府保护农田的消极性，发展房地产的积极性的原因所在。（2）政府对城市配套建设的投入巨大，水、电、气、交通、食品等明、暗补贴使得城市的一些生活必需品价格（如：电、液化气、食品、食物）比农村低廉，农民生活保障面远低于城市居民。（3）农民生产的农产品定价由城市需求定价，而不是按农产品实际成本加利润定价。故当城市需求定价低于农产品成本时，农民只好让种植物烂在地里。城市任何产品和任何服务都可以按成本加利润的方式进行定价，如果不能得到利润，即转产，这是造成中国农业改革难以持续的根本原因。

2.2 经济发达地区“掠夺”不发达地区的经济利益

经济发达地区根据地理优势、科技优势、政策优势在本区域土地上制造高利润、高价值的产品，同时从农业产区转入低价劳力和低价农产品。一亩粮按最高稻产量1000 kg计算，加工成大米仅为700 kg，按每公斤3元（产地价）计算仅得2100元收入，除种子、化肥、农药、劳力成本之外，种粮纯收入仅只百余元，远低于一台手机的纯利润。在没有其他有效方式调节经济利益不平衡的条件下，高价值产品就会吞噬低价值产品的经济利益，经济发达掠夺不发达地区的经济利益，实现隐蔽化的软掠夺。从事耕种的农民宁愿土地落荒，到经济发达地区打工。农民种田没有积极性，“粮食大县，财政穷县”是一个普遍现象[11-12]。

2.3 中央农企（中储粮、中储棉、中储肉）“掠夺”地方政府和农企的利益

中央农企即承担稳定物价，保护农民利益，保障粮食安全，负责全国粮食流通、宏观调控的政策性任务，同时有担任牟取利润、保值增值的企业功能。这就要与地方政府和地方农企争夺利益，又争国家补贴的优势和高收益可能性，中储粮在粮食收购占全国粮食企业收购总量的比例约为30%，而国家粮食补贴占有比例超过50%。

3 政府建立以粮食生产为主体的安全保障体系

中央政府把除港澳台之外的其他32个省、直辖市划分为13个粮食主产区，9个主销区和10个产销平衡区。根据1995年出台的粮食政策，粮食生产由各省省长负责，“米袋子”储粮也由省长负责。但粮食储备工作则有中央和地方两套储备系统并存的情况，存在一个逻辑矛盾，即粮食重复储备，权责划分不清，政府粮食补贴效率低下，主产区与主销区没有自主经营权。

3.1 储备目的为确保商品的市场经济功能

中央应改革“储备”的目的和方式，确保商品的市场经济功能。中国的商品储备大多为了“平抑物价”，“保障市场”。而发达国家大部分储备都是以战略储备为目的，而不是为了影响市场。发达国家的储备功能社会化，例如美国粮储3/5由农场主储存，2/5由民营商企储备。政府仅给储方一定的财政补贴，即可购买到高效的储备服务。中国储备功能则是央企为主，地方政府为辅的方式[13-15]。

3.2 下放权利，集中精力指导监督

中央推进“行政瘦身改革”，把商品等市场经济相关的储备下放到省、县企业，民间共同储备。取消农业央企，把现有中储粮等企业归给省、县地方辖管，各省有农业种植和销售的自主经营权。粮食等农产品完全进行市场调控，用市场经济评、调整粮食价格和品种。产粮省（区）可自主定粮价和出省量，也可以从粮食经营中提高粮食产品增值，如畜牧业和食品生产业等，提高粮食生产区生产的积极性。主销省可由市场自主决定从何地收购粮食的种类和数量。如粮食产区东北三省，也可向俄、日、韩出口粮食，广东、海南由越南、泰国等东南亚粮食出口国购买粮食，减少粮食物流成本。中央政府粮食局在整个过程中起指导、监督、备案功能。

3.3 中央粮食直接补贴政策

按粮食总产量和质量以一定比例下发各农业省，由地方政府按比例直补给种粮户，并以补贴促进农机发展，促进农田建设，保证地方粮企储粮和农副产品生产[16-17]。地方政府是接“地气”的机构，清楚知晓粮食生产成本和销售成本，可准确定粮食直补到种粮农户的数额。对于受污染的耕地，可改种经济作物等，减少全国粮食总产量，去粮食库存，不再实行托市粮等收购，2～3年内，市场就会恢复粮食价格。根据不同粮食种类、产量、质量、当地经济水平等因素，调动农民种粮积极性，而不是直补给土地承包者手中。同时补贴过程在中央监督下，一定可保证基本农田数量不减少，农业经济有发展，粮食安全有保障[18-19]。

3.4 保证产粮大户，省、地县农企储粮

中国农村都有储粮的优良传统，对于当年不卖新粮，储粮以待行情的个人、企业，政府应以储粮成本补贴。储粮于农村社会可保证当地粮食供给安全，减少粮食产后的损耗[20]。

4 讨论

中国自古就有储备粮食的传统，由农户、县、府、省、中央都有粮库。但在社会主义市场经济中，“粮食国储”成本成为市场经济中的一块“特区”，除此外，“棉花”、“猪肉”、“食盐”、“食用油”，甚至“茶叶”等国储制度都以“中储粮”方式诞生。这种计划经济的怪胎是由中央商务部、财政部、农业部和央企为主推手，各行业协会为助推手而产生。这需要中央政府进行更深入，更有力的第二次政改，真正放权地方政府，扶助地方农企，直补粮食生产者，助力农业生产大户，粮食安全的真实体系才可保证。这是第二次改革。最终改革的目标应各级政府均放权于粮农和粮企，放权于社会，这个目标一定要实现。

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