上海外滩的四道防线缘何全部失守

悲喜之变，有时只在瞬间。在上海外滩踩踏事件中，36个曾为庆祝跨年活动而雀跃的鲜活生命，已经永远无法看到新年的阳光。作为一个国际化大都市，上海的城市社会应急管理在全国是比较先进的，而且还经历过世博会安保长达7个月的常态化历练，为何还会发生如此严重惨痛的事件？

事发时外滩人流量多大

外滩一直是上海最著名的夜景区之一，最近连续3年的跨年灯光秀，吸引了越来越多的人前往观赏。但今年不同的是，灯光秀地点改在了外滩源，且需凭票入场。外滩源灯光秀地址与踩踏事发地陈毅广场距离约730米。

2013年12月31日，外滩地区的人流量据报道接近30万人。2014年上海外滩虽没有大型跨年活动，但自发前去观景等活动的群众仍不断增多，一些管制措施却没有及时调整。

目击者称，事发当晚20时许，外滩人流开始陆续增多，到8点半时已经接近2013年跨年时有灯光秀活动时的人流规模。

去年12月31日21时，不少网友已在微博上晒出照片，由于人流规模不断增长，导致外滩附近人山人海，几乎已经难以挪动。

灯光秀转场是否及时通知

现场很多人表示，他们并没有听说过灯光秀换场地的事情，来外滩就是奔着灯光秀来的。不过，往年被严密控制的外滩，在这一天却已经成为一个“自由开放”的空间。

上海市公安局官方微博“警民直通车——上海”曾发布建议，平安夜跨新年外滩已近饱和，建议择地前往跨年。

上海市公安局黄浦分局指挥中心副指挥长蔡立新介绍，事发当晚20时，外滩人流逐渐增加，外滩沿线人流量大，但基本能保持流动状态。23时30分左右，在陈毅广场附近发现人流异常活动，停滞不动，随即调动警力赶赴现场处置。

交通为何没有管制限流

据报道显示，由于外滩观景平台没有特别举办跨年活动，外滩没有交通管制，南京东路地铁站也没有封站，交通管控仅限于外滩源门前的圆明园路和南苏州路。这也导致一拨接一拨的人流涌往外滩，至跨年时现场人流达到峰值。

2014年12月31日23时13分，上海市政府新闻办公室官方微博“上海发布”通报，“今日上海地铁客流首破千万！再创历史新高！”截至当日22时40分，全路网客流已超过1003万人次！本年度第7次刷新纪录！

现场指挥部的警察介绍，地铁不限流是因为今年的4D灯光秀没了，改到上海外滩源，收费举行。人员错流是因为在新年钟声前有人在人群里传，灯光秀不在此地，于是有人想走，但更多不知道情况的人在往里拥挤。

踩踏是否由“撒钱”引发

对上海外滩踩踏事件的还原、分析中，有两件事情最令人关注：一个是观景台“有的想上、有的想下，形成对撞”;另一个是所谓“撒钱事件”。

据新华社报道，中国人民公安大学安全管理资深专家张弘说，从观景台出口发生的拥挤来看，那里发生了力学上的“成拱效应”，想进去的人和想出来的人挤到一起，牢牢堵住，两头顶起来了。张弘认为，人多是决定性因素，其他都是触发性因素。“别说有刺激性行为，这种时刻，只要有人突然倒地，就有可能发生连锁踩踏。”

上海市公安局官方微博发布消息称，针对网传“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件系有人抛撒疑似“美金”引发一事，警方进行了调查，该疑似“美金”为外滩18号一酒吧代金券。视频监控显示，距离事件现场约60米的外滩18号疑似纸张高空飘落后，引发少数群众捡拾，未发现人群挤压，且此事发生在拥挤踩踏事件之后。

外滩警力配置是否得當

据外滩风景区管理办公室一工作人员介绍，之前外滩灯光秀举办时，负责现场安保的警力会组成四道“防线”，中心就是外滩观景平台，往外扩展，而且还会根据现场视频，指挥部调控人流。灯光秀已举办4届，前3届免费，人流量大，警方会设置4道防线。2014年灯光秀活动开始收费，由于固定在一个园内，不是开放式的，所以4道防线都被扯开了。

警方称，在到达中心区域后，警方发现部分群众已出现身体不适情况。黄浦公安分局指挥处指挥中心副指挥长蔡立新介绍，“先后调动了1200多名警力。”有网友认为，踩踏事故虽然为突发事故，但1200多警力如何维持几十万人的秩序？不过，警方也承认，由于当天人流密集，23时30分发现客流异常增多时，民警未能及时进入核心区域。由于是采取强行进入的方式，所用时间比正常时间要多。

蔡立新称：“整个事件从我们发现这种情况到把人流分散开来，开展救护，大约是在5分钟到8分钟的时间。”蔡立新表示，事发当晚外滩人流量已经超过国庆65周年的人流量，但布置的警力比65周年国庆有所减少，“警方存在对此次活动人流量预估不足的情况”。

伤亡人员如何救治赔偿

《上海市处置人群密集公共场所事故应急预案》对“经费保障”的相关规定指出，“人群密集公共场所事故日常管理所需的经费，由市公安局报请市财政列入年度预算。应急处置所需的经费，由市财政按照有关预案和规定予以安排。”

据人民网报道，踩踏事故发生后，上海保监局启动应急预案，指导保险公司设置临时理赔点，配合做好善后处置工作。中国人寿等在沪保险机构都已启动应急预案和理赔绿色通道，并开通全天24小时报案热线。

此次事故发生的地点陈毅广场属于公众场所，所属相关区域的政府部门应投保了“社区综合保险”。据了解，“社区综合保险”兼具财产险、责任险、意外险性质，通常由街道、乡镇作为投保人，与保险公司签订保险合同并支付保费，如发生合同约定的保险事故，则由保险公司向街道、乡镇理赔，街道、乡镇再根据实际情况，向相关对象提供保障救助。

此外，各大保险公司也已开启针对踩踏事故中伤亡者个人购买保险的理赔工作。中国平安保险公司总部理赔经理刘云表示，目前，中国平安正在积极与伤亡者及其家属沟通理赔事宜。

在2004年北京密云灯会发生的踩踏事故中，部分伤亡人员获得了保险公司赔付。参与该事故救援的医院负责人接受媒体采访时介绍，在这类公共突发事件中，从医院到急救部门只救人不问费用。他表示，关于医疗费用，政府会有妥善的安排。

据公开报道，2014年9月26日，云南昆明明通小学发生踩踏，每名因事故不幸身亡的学生，家属最少可得80万元赔偿金。

此次踩踏事故如何追责

2006年印发的《上海市处置人群密集公共场所事故应急预案》中“奖惩”部分规定，对未按相关应急预案开展工作，造成重、特大损失的，给予相关责任人行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

梳理近年国内的踩踏事故追责结果，发现多涉及安全事故相关责任人失职渎职行为，有的甚至涉及安全事故刑事犯罪。

2004年元宵节，北京密云发生踩踏事故，导致37人死亡、37人受伤。事故发生后，国家安监局、公安部、监察部等部门成立调查组。

当年4月15日，事发约两个半月后，北京市委、市政府通报，认定这是一场“责任事故”。通报称，导致事故发生的原因是：灯展安全保卫方案没有落实，相关安全保卫值勤人员没有到岗，现场缺乏对人流的疏导控制。根据事故责任调查结果，市委同意张文引咎辞去密云县县长职务，同时免去其县委副书记、常委、委员职务。

特大城市缘何出现踩踏

盘古智库城镇化首席研究员易鹏表示，几十条鲜活的生命没能看到2015年，是用生命对中国城市管理水平敲响了警钟：对中国不少大城市而言，硬件建设已经达到了国际先进的水平，但在城市软件管理水平还差距很大。

专家表示，不少公众存在“和平麻痹”状态，尽管很多城市都有针对公共安全事件的应急预案和培训安排，但是这些预案的可操作性不强，即使再有效的预案，现实中也需要动态调整。

这位专家强调，回顾此前我们的教育都是灾难推动型，即某处先发生灾难、造成伤亡后，才会开展有针对性的教育，缺乏前瞻性。应该在教育、媒体传播中加强安全教育宣传，让社会大众了解可能遇到的危机和灾难，知道如何应对及处理，必要条件下，还应该展开相关的培训和演练。

（《新京报》2015.1.2 崔木扬等/文）