美菲同盟关系的强化及中国的对策解读

【摘 要】 近年来，美国开始推行亚太再平衡战略，并在诸多领域加强了对菲律宾的援助，两国同盟关系不断强化并呈升温态势。美菲同盟强化间接推动了菲律宾在南海问题上与中国对抗，也“引发”了周边国家的附和，使中国周边安全局势复杂化，促使中国重新思考地区政策。

【关键词】 美菲同盟 强化 亚太再平衡 中国 政策

【作者简介】 陈邦瑜，桂林旅游高等专科学校“中国-东盟旅游人才培训基地”讲师，华中师范大学国际关系专业博士生，研究方向：东南亚、南亚问题。

【中图分类号】 D815 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0034-03

2011年，美国抛出了高度依赖其亚洲盟友的亚太再平衡战略，并逐步强化了与菲律宾的同盟关系，对地区局势造成了一定的影响，给中国带来了新的思考。

一、美菲同盟强化的表现

近年来，在强化同盟关系政策指导下，美国不仅在军事领域且在经济援助、社会发展等方面给予了菲律宾巨大的援助。

1. 军事领域的合作

（1）新订立法制框架。美菲通过修订原有的协定、缔结新的美菲同盟框架协议，以替换冷战时缔结的美菲同盟协议，巩固同盟的法制基础。2007年，双方政府修订了《访问部队协议》和《后勤支援相互保障协定》。2013年8月，美菲双方开始磋商新的安全合作框架。基于菲律宾所关心的海洋（南海）安全问题，该框架的核心在于美军可以在驻菲律宾基地之外的领土、水域进行军事行动，明确并增加美军在菲律宾的轮换部署。菲律宾认为新的美菲框架协议将会推进菲与美联合行动，提高菲律宾海洋安全和海洋主导意识，提高人道主义救援救灾能力，对菲律宾的整体安全具有重大意义。

（2）加强对话与磋商机制。美菲战略对话机制为同盟的发展方向提供宏观指导，外长防长会议为同盟的发展提供具体指导。2011年，美菲同盟建立60周年之际，在马尼拉举行了首次美菲双边战略对话，建立了4个工作组：法治及法律强化工作组、领土防御及海洋工作组、经济及贸易工作组、地区与全球关系工作组。2012年1月在华盛顿举行的第二届美菲战略对话也在防御与安全合作、繁荣与治理、法治与加强法律、地区及全球合作领域取得了丰富的成果。同年12月，在马尼拉又举行了第三届美菲双边战略对话就双边、地区及全球议题展开了全面讨论。2012年4月，美菲在华盛顿举行首次外长和防长会谈（2+2），外长防长会议将美菲同盟定位为“亚太地区和平、稳定、繁荣之锚”，就同盟的共同战略目标、安全伙伴关系、经济关系以及政府的透明法制等提出了详细指导。

（3）军事发展合作。首先，美国舰船访问菲频率逐年增高。根据菲官方统计，仅在2013年的前5个月内，就有72 艘美国舰船访问苏比克湾，而2012全年的到访次数才88次，2011年是54次，2010年是51次。其次，菲通过美国的海外军售信贷计划，获得3艘前美国海岸警卫汉密尔顿舰，编制成菲最大的现役舰船用于海洋安全和巡逻，保卫在南海的能源工程。菲律宾还向美购买了一个中队的F16战斗机，以提高菲在南海的情报搜集能力。再次，共同防御委员会和安全合作委员会把研究重点转移到强化美菲海空联合行动能力上。2013 年，美军在距离马尼拉南部六英里的甲米地海军基地，训练菲律宾的军事人员使用无人机。2014年，美国承诺援助菲军队C4（指挥、控制、通信、计算机）和ISTRA（情报、监视、目标拦截、侦查）能力。最后，双方还全方面拓展了传统军演的训练内容和科目。2012年参与“肩并肩”演习的美军士兵4500名，而2013年已超出8000名。传统演习的内容和范围都得到了拓展，具有转型意义。例如：“肩并肩”的演习内容就扩展到了人道主义工程、军队协同演习和灾难援救，通过演习实现菲律宾军队在救灾、面对外部威胁的反应、天然气钻井平台夺回等方面的能力。海上战备与训练的演习科目大幅拓展，包括潜水和打捞作业、丛林作战和枪法、战术作战、伤亡保健、民政、团队和网络作战，提高了菲律宾海军的海洋作战能力。

2. 非军事领域的合作

（1）经济援助。2011年11月16日，美国国务卿希拉里和菲律宾外交部长罗萨里奥签订了“美菲发展伙伴关系”的宣言。该伙伴关系旨在支持和帮助菲完成全面和深入的经济增长，持续强化菲民主政府的根基为帮助菲律宾加入多边“跨太平洋伙伴协定”（以下简称TPP）做准备。其次，美菲业已达成了一份为期5年“国家联合行动计划”，该计划目标包括帮助菲律宾进行体制的改革和经济竞争环境的改善，以及提升审判系统，稳定财政管理等。2014年，美在财政预算中向菲提供950万美元，为其建立可持续清洁能源提供支持， 与菲在全球健康项目、国际禁毒和执法项目以及防止核扩散、反恐、扫雷等相关领域展开合作。现在，美国已是菲律宾最大的投资国和第二大贸易国。

（2）灾害救助合作。近年来，美国通过参与救灾彰显了自身的军事实力和软实力。2012年美菲联合宣言将灾难救援列入到同盟的共同目标之中。美菲人道主义合作除了长期实施的“太平洋天使行动”外，还有2011年台风“宝霞”、热带风暴“天鹰”，2013 年的台风“海燕”等灾害时开展的救援行动。在救援过程中，美军向菲律宾输送了大量的救援军用设备、灾难后的净水技术、启用阶段性小组救援、调度日本基地提供中转服务等。2013年末菲台风“海燕”救援行动中，美国派出50多架舰船和飞机，甚至动用了“乔治·华盛顿”号核动力航空母战斗群。美菲以灾难救援合作为契机，推动了美菲在军事和非军事领域的合作互动。

3. 援助资金的走势分析

亚洲再平衡战略实施以来，美国强化美日同盟，宣布美日安全条约覆盖中日存有争议的钓鱼岛海域，在中菲存有争议的海域不断展开大规模军事演习，排斥中国、大力拓展TPP，明显加大了对东南亚地区的对外援助力度。近年来，菲律宾在美国加大对亚太援助的趋势下，依托同盟关系获得了美国的大量援助资金，而且这种援助将有增无减。

从相关数据分析可以看出。美对菲军事援助金额占美对亚太军事援助金额比例值一直是最高的，到2014 年开始迅速上升。美对菲军事援助金额占对菲国内总援助金额比例值总体呈上升趋势，且在2014年达到近14年来的第二个高峰。美对菲发展援助金额占对菲国内总援助金额比例值2000年至2001年（同盟恢复初期）及2011年至2014年（同盟强化）均呈现出最高的两个高峰。美国对菲律宾的援助种类及援助金额的曲线清晰地表明了美对菲的援助力度和建设领域。2000年至2014年间，美国对菲军事援助、发展援助及其在相关援助中所占的金额比例值均在2014年现迅速上升，这预示着美菲同盟关系今后还有可能继续得到强化，菲律宾作为美国亚太再平衡战略的“桥头堡”地位将会长期持续下去。

二、美菲同盟强化的动因

1. 推行亚太再平衡战略的需要

2011年10月，希拉里发表演称：东盟为亚洲崛起的地区架构的“支点”，未来世界的政治要依靠亚太，而东盟的成员国将是塑造美国“太平洋世纪”的核心角色。2009年美国以正式对话伙伴身份参加了第六届“东亚峰会”。同年11月，美国利用菲律宾加入《东南亚友好合作条约》并在新加坡召开了美-东盟峰会，奥巴马成为了首位与东盟首脑会面的美国总统。2010年，第二次美-东盟领导人会议在纽约举行。种种迹象表明奥巴马政府正在试图创造机会加强与东南亚的关系，扩大自身影响力，作为东盟成员国的菲律宾就充当了美国与东盟对接的网络接口。其二，从经济方面来看，美国既可以利用与菲律宾的盟友关系在东南亚推销TPP，将TPP的机制嫁接到FTA中，寻求主导地位，又可以推动向东盟承诺的未来8年内提供1.5亿美元的东盟-美国合作计划、东盟-美国增进伙伴关系计划和东盟-美国“贸易和投资框架安排”。菲律宾加入TPP则可以在关键领域和合作机制方面为TPP起到试验性的作用，同时也给东南亚其他国家起了模范带头作用。其三，菲律宾处于太平洋西部边缘的岛弧的中央，南海和太平洋的分界处，与东亚、东南亚形成等距离掎角之势，具有较强的辐射和军事投送能力，某种意义上可以发挥“离岸平衡手”的作用。其四，由于美国国防预算也在持续削减，菲律宾以牺牲国家主权的方式满足了美国以有限的成本和非永久军事基地的方式介入的需要，同时又能保持最大限度的战略自由度。

2. 菲借力美国全方位获取利益

战后，菲律宾国内政治危机不断，国家防卫拨款屡屡受限，武装部队面临着财政拨款和装备落后的困难，亟需美国的军事援助。2014年全球军力的排行榜显示，虽然美国已经帮助菲提高了军事能力，但菲武装部队仍然缺乏大量的具有现代化能力的军用设备。因此，菲律宾通过美国的军事项目“美国海外军事援助”“剩余国防用品项目”和“1206 基金”获得了巨大的军事利益。例如，2011-2012年，菲律宾共收到美国1950万美元资金支持。然而，由于美国《2011年预算控制法案》已强制国防预算在未来的几十年内削减约4500亿美元。菲律宾不惜挑起南海事端、激化中菲关系来换取军事利益也就不难看出其中的缘故了。其次，随着美国嵌入到东南亚合作机制中，美必将在地区事务上发挥一定作用，这对菲律宾在地区外交上获得优势起到了助推作用。菲律宾将南海争端纳入到整个东盟的解决机制中，想从中借力美国使其在南海的既得利益合法化。同时，有美国的鼎力相助，菲律宾在与东盟各国的合作中将更有底气，希望在合作中获取更多的收益。即便美国在东盟内部已有泰国、新加坡、印尼这样的新老战略伙伴，依靠其与美国根深蒂固的盟友关系，菲律宾在内部的话语分量也将不断增强。

三、美菲同盟强化对中国的影响

战后，美国长期通过同盟机制与地区多边机制来介入和塑造地区多边机制，实现再平衡战略。美菲同盟同样也承载了美国介入东南亚多边机制的功能。菲律宾在众多问题上与美国密切合作，为美国加入东亚峰会提供便利，帮助美国顺利介入到东南亚甚至整个亚太多边机制中，为美国后续增加与地区机构（东盟、东盟地区论坛、东亚峰会、太平洋岛屿论坛）的接触打开了通道。而加强与这些机构的交流正是美国再平衡战略中的第6个关键部分。另外，美国由最初的在南海争端的“中立者”意欲当“裁判”。奥巴马在2011年11月亚洲峰会上重申了对2002年东盟-中国“南海行为准则”的支持，表示美国尚有“中立”的特色。然而，同年11月16 日，希拉里同菲外交大臣罗萨里奥签订的“马尼拉宣言”时指出：“以准则（南海行为准则）为基础以国际法为框架的通过和平、集体及多边外交途径解决海洋争端的方法”，给与菲律宾以安全支持的信号。这一事实悖论表明美国已经释放了其在南海争端的“中立”转向“裁判”的信号。中国应对美菲同盟强化与周边复杂局势之间的内在联系有清晰的认识。

首先，菲律宾在东盟大会中执意要将“中菲黄岩岛争端”写入联合公报，将南海争端“东盟化”公开暴露了其霸占中国南海岛礁和海洋权益的图谋，最终受到轮值国柬埔寨的拒绝。然而，遭遇失败的菲律宾于2013年1月22日单方将南海争议提交国际海洋法法庭仲裁，希望仲裁法庭宣布中国在南海的“九段线”为“非法”，要求中国尊重菲律宾在南海的“主权”和“海洋权益”，企图将南海争端国际化，争取国际舆论支持与“同情”，渲染中国的威胁，为其深化与美盟国关系制造国际民意基础。

其次，作为南海主权最大声索国的越南受到了菲律宾嚣张气焰的鼓舞，于2012年6月21日审议通过了《越南海洋法》。这是越南首次以官方形式将中国的西沙和南沙群岛纳入越南“主权”和“管辖”的范围，使越南在南海问题上由“声索对立”上升到了“立法对立”，严重违背了两国就南海问题达成的共识和《南海各方行为宣言》，同时也给在黄岩岛问题上闹得更凶的菲律宾以及东南亚地区的马来西亚、文莱等国树立了一个模板，即放开手脚挑战中国。2014年5月发生的越南暴力反华事件也是和越南政府长期以来的排华倾向和南海政策密切相关的。越菲南海问题上的相互策应让中国南海局势更加复杂难解。此外，2012年9月，日本政府将钓鱼岛“国有化”，导致中日关系跌至建交以来的最低谷，双方面临擦枪走火的危险。不难看出，日本政府严重破坏两国关系的恣意妄为和中国南海的复杂局面与美国重返亚太的战略密不可分，同时也在实际行动中响应了美国的再平衡战略和美菲同盟强化的大势。身处中国周边的菲律宾、日本和越南几乎在同时都在与中国的领土争端上向中国发难，它们之间的内在联系是不难理解的。

四、中国如何应对美菲同盟

面临如此复杂的周边局势，笔者认为中国应分层次分问题，区别对待，逐个击破。把对美菲同盟强化问题纳入中国与东南亚整体区域合作框架，把越菲两国的挑衅纳入次区域南海政策，把处理钓鱼岛局势纳入中日关系，将与四国的关系分开处理，循序渐进，步步为营，努力保证我国主权完整、维持良好的外部发展环境。首先，美国亚太再平衡战略来者不善，美菲同盟强化就是给中国“第一把火”，其企图就是争取中国在东南亚的伙伴国、减少东南亚国家对中国的依存度，从而弱化中国的地区影响力。于此，中国政府从战略视角提出了我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现“亲、诚、惠、容”的理念。基于这一理念，中国外交更加积极主动，外交思想空前活跃，对东南亚地区先后提出了命运共同体战略、21世纪海上丝绸之路战略、中国东盟自由贸易区升级版战略和“2十7”战略等。中国-东盟命运共同体强调生存、安全共同体和发展共同体;21世纪海上丝绸之路侧重于海洋安全，以海洋航路为线索，加强与东南亚地区的经济合作;中国-东盟自由贸易区升级版战略侧重于陆地上全方位的经济合作;中国-东盟“2+7”战略侧重于综合阐述中国对东盟的战略重点、全盘战略中七个方面的支撑点。睦邻政策的坚持和四个大战略的提出无疑是对美国重返亚太战略“开场表演”的最佳回应，同时增加了东盟国家对中国的信任，坚定了他们继续加强中国-东盟合作的信心。其二，中国应及时改变传统的南海策略，制止东南亚部分国家正在膨胀的“民族主义”势力事实上侵占南海岛礁，在国际上搅浑南海局势、给中国制造麻烦的图谋。笔者认为中国必须加大主权宣示和资源开发的力度和实效性，完善南海主权的法制建设和行政管理机制，坚持和加大海洋执法和渔政执法力度以及加大军事据点建设力度，通过和平对话的方式逐步收回被侵占的南海权益，必要时采用经济制裁与军事威慑手段相结合，不手软，不怕事，凸显中国的外交态度，遏制南海局势恶化。

责任编辑：赵春燕