基层政府治理改革与创新

【摘 要】 基层政府治理能力直接决定了地方政治经济稳定和发展，本文介绍了基层政府治理的现状，分析了现行基层政府治理中存在的几个问题，针对这些问题，提出注重田野调查、注重服务性政府的建立、注重基层政府制度化建设和注重与多元主体沟通协调能力的提升四条解决途径，并据此建议以多元合作型模式作为基层政府治理的改革方向。

【关键词】 基层政府 治理 改革 多元合作型

【作者简介】 王芳，武汉大学政治与公共管理学院硕士，湖北省嘉鱼县鱼岳镇人民政府党委副书记、纪委书记、政协联络处主任、妇联主席，研究方向：基层政府行政管理。

【中图分类号】 D625 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0012-02

随着政治体制改革的加速进行，我国社会中多元利益碰撞越来越明显，作为各方利益博弈的落脚点，基层政府被推上了风口浪尖。社会各方急需基层政府创新治理体制、改革社会管理机制、优化基层政府治理模式，其相关理论研究和社会实践也成为当今热点问题。

一、基层政府治理现状

改革开放以来，我国从计划经济体制向市场经济体制的转化，客观上倒逼了政治体制的变革。特别是我国加入WTO后，改革基层政府治理模式，与世界游戏规则接轨的要求更加迫切。

上世纪90年代后，多名学者对我国基层政府治理现状进行研究，相关成果基本反映出了现行基层政府治理状况。

香港学者李昌平认为，现行基层政府中存在着明显的官方权力过剩，民间权力衰落。在历次基层政府机构改革中，官方权力不断得到强化，而民间权力却被不断弱化。

大陆学者们比较一致的观点认为，现行基层政府条块分割问题严重，基层机构庞大，其内设机构主要是源于上级的任务型管理;在基层政府中普遍存在党政分设，职数过多，人员臃肿，其不断扩张的行政与相形见绌的财政矛盾日益尖锐，导致农民负担日益加重。

二、基层政府治理存在的问题

一是基层政府经济管理履职过度，社会管理履职不足。基层政府兼具经济管理和社会管理两大职能，由于历史和文化等多方面的原因，其社会管理职能强于经济管理职能，但由于利益导向机制失衡，各类的绩效考核重经济管理，轻社会管理，使得基层政府管理中出现了明显的经济职能过宽，社会职能压缩的现象。同时，基层政府在履行社会管理职能中，应以服务职能为主，管理职能为辅，但由于基层政府工作人员不强，重本部门利益轻公众利益，进一步弱化了基层政府的社会管理职能。

二是基层政府的制度异化现象明显。基层政府制度异化主要表现在制度缺失、制度错位、制度悬置和制度逆变四个方面。其产生的根本原因主要源于制度设计不合理、制度环境阻碍和基层政府的自利性这几个方面。制度本身作为社会资源进行权威性分配的工具，自身的合理性、执行的有效性和结果的公平性都决定了制度异化的程度，一旦这些方面没能理顺，制度的运作就会与设计的初衷相违背，从而导致很多制度无法有效执行。

三是基层政府与多元主体的沟通协调能力弱化。基层政府治理中应选择与多元主体公平对话协商，达到交换信息，促进社会秩序良性运行的目的。但由于基层政府在信息获取和社会宣传上的天然优势，很容易使其忽视对基层社会信息的采集和吸纳，同时，由于多元化主体与基层政府在治理目标、治理工具选择等方面理解上的差异，双方换位思考不足，其长期的结果必然是基层政府与其他治理主体之间的沟通协调能力的弱化，进而导致社会公共事务治理不足及治理碎片化现象的出现。

三、基层政府治理中问题的解决机制

第一，注重田野调查。基层政府工作要求各工作人员要经常到一线，但其初衷往往在于就事论事，在于寻求单个事情解决，一般而言，系统性、整体性的调研效率和效果要明显优于单项调查。在田野调查中，基层政府工作人员要充分认识到辖区内各个村（社区）的差异性和动态性，将调研工作常态化，才能在辖区治理实践中充分体现各地差异性和特殊性。田野调查的内容应涉及百姓生产生活的各个方面，只有全面的信息方可为政策研究和政策制定提供有价值的参考。重视田野调查，还有利于增进基层政府工作人员和普通百姓的感情，让基层政府治理实践的参与者以“普通生存共同体中的一员”的身份去感知老百姓的生产生活，以提升治理的质量。

第二，注重服务性政府的建立。基层政府工作人员对权力的认知以及规范有效的行使，对政府职能侧重点的转变有着重要影响。基层政府在工作中不仅要关注经济建设，还要不断增强公共产品和公共服务的提供。在经济管理方面，政府应该通过出台相关的政策和地方性法规，保障市场经济的发展，通过改善投资环境，提供信息服务，提升辖区经济实力。在社会管理方面，基层政府应该更加重视义务教育、公共卫生、失业与贫困救助等公共产品和公共服务，从社会民众切身的利益出发，提供辖区民众急需的公共品。

第三，注重基层政府制度化建设。基层政府制度化建设主要关注制度平台的构建。现代政府治理理论强调政府设计本身有限性、法治性、民主性和分权性，这些构成了现代治理的制度平台，进而决定了基层政府的制度效力，从而保证制度的良性运行，避免制度异化的出现。现实社会中非正式制度和非营利性组织对基层公共产品提供有着重要影响。即使是在经济和社会发展相似的不同地区，只要非正式制度存在差别，对最终公共品的提供都有着明显的影响。制度平台的建设和完善在很大程度上决定于基层政府工作人员的绩效考核、思维取向等一系列综合因素，因此，对基层政府工作人员的培训和教育能有效促进制度平台的构建，对制度异化的修正有着重要影响。

第四，注重与多元主体沟通协调能力的提升。为了保证经济社会持续稳定增长，基层政府在治理实践中往往会选择使用硬权力，主要依靠法律条文而不是依靠民众认同来进行管理。诚然，这种方式在一定程度上保障了行政效率，但却加剧了社会矛盾，形成了一定的社会隐患。按照治理理论，基层政府应提升自身与同辖区内所有治理主体之间的沟通协调的能力，与其就治理理念、治理目标、治理方式等方面达成一致。通过最大限度地协调各类利益，使公共管理活动取得多元主体最大限度的同意和认可。

四、基层政府治理模式选择

在我国基层政府治理实践中，由于特定的政治经济体制，其治理模式的选择区别于成熟的西方国家基层政府治理，为了更好的提升基层政府治理能力，以基层政府为平台的多元合作型基层政府治理模式必将成为未来基层政府治理改革的主要方向。

多元合作型基层政府治理模式，是指基层政府与社会组织之间互相配合、共同服务社会的治理模式。这种模式基于辖区民众的积极参与、民众和政府之间的良性互动，其自身的特点不仅符合我国未来基层政府实践的客观要求，还能有效地解决我国基层政府治理实践中现存的一些问题。

首先，该模式强调公共服务市场化，有利于服务型政府的构建。公共服务的生产和供给是两个不同的概念，实践证明，由多元主体合作进行公共服务的提供会更加有效率，通过市场化的运作方式，在基层政府和民众之间自由寻找公共服务生产者，不仅有利于成本的降低，也可有效地提升基层政府工作人员的服务意识。

其次，该模式强调公共管理法治化，有利于基层政府制度化建设。公共管理既有多元合作基础也有契约法治基础，由于多元合作型政府治理模式，不仅是理念上的合作，更是治理过程的合作，所以，这种合作的持久稳定必定依赖于法治理念和制度化建设的过程，也将促进其发展。

再次，该模式强调治理主体多元化，有利于提升基层政府沟通协调能力。治理主体多元化是多元合作型基层政府的首要特征，在各个治理主体中，社会中介部门由于在提供公共产品和公共服务方面，同基层政府具有同样显著的公共精神和公共责任，使之成为基层政府最为强大的合作伙伴。

最后，该模式强调治理责任与效能，有利于强化治理结果。治理过程责任化要求所有的治理环节都要建立责任目标和责任人，基层政府治理目标的实现过程事实上就是各治理主体责任的落实过程。市场主体行为的目标是利益最大化，政府治理行为的目标是效能最大化，因此，基层政府治理模式的选择其根本目的将重点关注效能的提高。

多元合作型基层政府治理模式的构建，不是简单的形成一个形式上的合作框架，而是建立一个足以承载既定模式框架的平台，以保证这种治理上的合作不仅是形式上进行，而且是一种真正的实质性合作。民主是合作的政治基础，平等是合作的法治基础，同意是合作的社会基础，协商是合作的文化基础，只要将这些方面真正处理好，构建多元合作型基层政府治理模式，提升基层政府治理质量指日可待。

参考文献：

[1] 徐卫华.“眼光向下”与转型期基层政府治理能力建设：基于“生存性智慧”的视角[J].湖北社会科学，2011，（06）.

[2] 程慧.试论基层政府治理问题及对策[J].山西师大学报（社会科学版），2012，（03）.

责任编辑：徐建秋