“土地身份证”开启新一轮农地改革

“土地身份证”这个不起眼的“小本本”，意义非凡。以此为依托，以“三權分置”为精髓的新一轮农村土地制度改革，开始落向实处。

正在全国范围内进行的承包地“确权登记颁证”工作，通过给农民颁发独一无二的“土地身份证”，让每户农民都与一块块空间地理位置明确的土地联系起来，解决了长期以来土地权属不清的问题。

2009年开始，全国先后有2215个县（市、区、旗）开展了试点工作，涉及30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩。山东是全国第一批整省试点省份之一，2013年开始着手，计划到今年底基本完成。

土地承包权空前强化

从淄博市梁兴宽家的《农村土地承包经营权证》上可以看到，两块耕地的面积、“四至”标注得清清楚楚。附带的地块平面图，直观地看出这两块地的空间地理位置。

上世纪70年代末，全国范围内以“分田到户”为主要内容的土地产权制度改革陆续展开。虽然法律、政策一再要求稳定承包关系，但现实中“三年一小调、五年一大调、换届必重调”的现象普遍存在。

在很多农民看来，这次土地确权颁证，是国家给的一颗“定心丸”。记者从多户农民的“土地身份证”上看到这样的表述：国家保护承包方的土地承包、经营权，任何组织和个人不得侵犯;承包期内，不得违法调整、收回承包地。

这次确权颁证，“对每一块四至清楚的土地，都在物理上、地理上明确给了承包农户，并重申‘不得调整、收回，这就使农民对土地的承包权得到了空前强化。”

德州市平原县张华镇小张村村民吴登连说，他家有一块地高低不平，耕种、浇水都非常麻烦。为什么不平整一下呢？“村里隔不了几年就调一次地，万一我今年花钱平整了，明年调地咋办？这块地可能就不是我的了，我的投入岂不是白费了？”

土地确权之后，吴登连去年专门花了2000多元钱，请推土机把那块让他“别扭了很多年”的地给推平了。

一些农民还开始反思过去那种掠夺式的耕种方式。菏泽市巨野县太平镇河王庄村村民王学组说，十几年没有深松过地了，现在板结得比较厉害，既然以后土地稳定了，肯定要定期深松，对提高地力很有好处。

土地经营权市场化开闸

齐鲁农村产权交易中心是山东省省级综合性农村产权交易机构，打开它的网站，可以看到多宗农村产权成功交易的记录。最近的一则是，潍坊市寒亭区高里街道高家朱马村村民陈安军，将30亩耕地流转给了个人韩永涛，流转期限是10年，流转价格为每年每亩600元。

刘同理说，在中国农村土地产权“三权分置”的最新制度设计中，过去统称的“承包经营权”，细分为承包权和经营权。承包权归农户，且“长久不变”，不得交易、抵押。经营权最初也归承包农户，但可以流转、交易、担保、抵押、入股等。

交易中心总裁李英华说，过去因为承包权和经营权的捆绑，土地流转过程中经常让双方都感到为难：转出方担心失地风险，转入方担心投资白费。这次土地确权颁证，用发证形式把土地的各项权利进行了明确，土地入市交易（流转）就有了“通行证”。

平邑县楼山沟村村民黄友朋有5亩承包地不想自己种，同村的表亲想流转过去种烟叶。一方怕流转时间长了出变故，地收不回来，另一方嫌流转时间短了“没意思”。因为承包年限没谈拢，地不仅没流转成，两家还闹了别扭。

这次确权之后，黄友朋主动找到表亲，表示流转多少年都行。他说：“有了证之后，流转多少年我都不怕，转给他的只是经营权，承包权说到根上还是我的。”

土地经营权资本化开闸

资金短缺一直是制约我国农村发展的瓶颈。最近，国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》正式发布，鼓励试点地区开展土地经营权抵押贷款业务。

齐鲁农村产权交易中心风险控制部负责人解延春说，在这一轮土地确权颁证之前，大量土地没有合法的凭据，这样就不能用于抵押，银行不会认可;还有的土地存在权属纠纷，也不能用于抵押。

淄博市淄川区农商行业务部经理韩斐说，农村土地经营权抵押贷款，一旦出现贷款人无力偿还，银行如何对抵押物进行处置、变现，一直是难以解决的问题。“要么是土地押在手中成为包袱，要么只能再转让给其他专业单位经营。”土地确权颁证的大规模推进，以及土地经营权交易市场的形成，有效破解了这个难题。

滕州市西岗镇半阁村村民宋致帅前几年流转了580亩土地，创办了一个粮食种植专业合作社。尽管经营效益很好，但扩大经营规模很难，主要是缺钱。2014年，得益于滕州市探索土地经营权抵押贷款，宋致帅利用流转土地的经营权，从当地农商行拿到50万元贷款，成功跨过资金“坎”。他说，现在合作社又流转了附近村庄的近千亩土地，每年种粮收入20多万元。

划清政府与市场边界是关键

在土地经营权交易、抵押过程中，各地碰到了一些现实问题。

淄川区农业局局长战振庆说，不论是交易还是抵押，之前都要先做评估。然而，他们找遍了整个淄博市，也没有找到能够做这种业务的专业公司。无奈之下，淄川区进行了变通。他们从农业、林业、畜牧等部门抽调了一些专家，临时组成“土地经营权价值评估专家组”，对抵押贷款的土地进行价值估算。

“这只能算权宜之计，不可能长久。这些专家都是公职人员，总不能让他们一直做应该由市场做的事情，最终还得交给专业评估公司来做。”战振庆说。

做土地经营权抵押贷款，银行希望能有担保和保险机构的介入，帮助他们分担风险。但如此一来，贷款方的融资成本会明显上升。这对农户或合作社来说，很难承受。

在土地经营权的交易环节，除了同样面临中介组织欠缺的困难之外，还面临政府与市场边界不清的问题。

齐鲁农村产权交易中心性质是企业法人，但在区县级建立分公司时，大多是在经管部门加挂一块牌子，部分具体业务也由经管干部操办。很多地方的经管站和交易所实际上是“一套人马、两块牌子”。

李英华说，从长期来看，政府与市场的边界应该划清，不然仍将面临“二次改革”问题。

（《瞭望》新闻周刊第31期 徐金鹏、娄辰等/文）