基层法律服务运行现状及完善

杨德兴 毛晶晶

摘 要：回顾了我国基层法律服务所的历史沿革，以苏州市为例，概述了基层法律服务所的运行现状，分析了苏州基层法律服务存在的主要问题，并从四个方面提出了具体的完善措施。

关键词：基层法律服务所；基层法律服务；律师服务；苏州

基层法律服务所是依法在乡镇和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构。具体来说，基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，为基层群众代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等业务的基层法律服务组织。经过三十余年的发展，基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅次于律师规模的一支法律服务队伍。

一、基层法律服务所的起源与发展

基层法律服务所最早于我国改革开放初期的1980年出现在广东、福建、辽宁等地。由于当时我国律师、公证力量严重不足，作为一种主要面向基层农民、开展简单法律服务的新生事物——基层法律服务所便应运而生。从那以后，我国基层法律服务所先后经历了1984年起的逐步发展阶段、1987年开始的规范化管理阶段、1992年以来的迅速发展阶段，1999年达到颠峰状态。

进入新世纪以来，2000年3月司法部出台了《基层法律服务所管理办法》（2000年司法部令第59号）、《基层法律服务工作者管理办法》（2000年司法部令第60号）两部部门规章。2000年9 月，司法部颁布的《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》规定：“实行脱钩的法律服务所，不再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制”。各地依照这些规章，对基层法律服务所进行调整整顿、检查清理。自该年度始，全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状态。2002 年司法部下发了《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》指导发达地区街道法律服务所尝试逐步从诉讼代理服务领域中退出。截止2002年底，全国仍有基层法律服务所26889个，从业人员共98541人？？？。2004 年《中华人民共和国行政许可法》实施后，国务院取消了司法行政机关对基层法律服务所的审批许可权。2007年10月新修订的《中华人民共和国律师法》规定，从事诉讼代理或者辩护业务需由法律规定。2012 年修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》第58 条明确规定了基层法律服务工作者有权代理民事诉讼活动。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出要“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”“发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍”“逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”。这为今后加强基层法律服务工作指明了方向。

二、苏州市基层法律服务所运行现状分析

目前规范苏州市基础法律服务的主要规范性文件有：司法部两个部门规章、《江苏省基层法律服务工作者执业行为规范（试行）》（江苏省司法厅2010年10月22日颁布）、《苏州市法律工作者协会章程》。苏州市法律工作者协会依据这些规范性文件于2012年出台《苏州市基层法律服务工作者执业行为规范（试行）》（苏法协[2012]4号），对基层法律服务工作者的执业行为做出具体规范。

根据有关规定，基层法律服务按地域设置的不同可以分为两类：一种是设置在乡镇，主要的服务对象是面向农村基层社会；另一种是设置在中小城市的街道，主要的服务对象是面向城市基层社会。从总体看，基层法律服务所服务的主体、对象、内容、要求和目的上都具有涉农性？？？。基层法律服务工作者是符合规定的执业条件，经核准执业登记，领取《法律服务工作者执业证》，在基层法律服务所中执业，为社会提供法律服务的人员。基层法律服务工作者不得同时在律师事务所或者公证机构执业，不得同时在两个或两个以上基层法律服务所执业。

苏州基层法律服务所和基层法律工作者统计

截止到2015年3月，苏州共有法律服务所84家，基层法律工作者467人，法律服务所平均法律服务工作者为5.6人/所。具体分布见下表：

苏州市基层法律服务所的发展历程表明，在推进“四化”同步、深化城乡一体化建设的今天，基层法律服务所仍然是法律援助制度的重要补充，乡镇街道司法所履行职能的得力助手，法治建设整体工程中不可或缺的一部分。

第一，苏州基层法律服务大有可为。2009年，苏州市有86家法律服务所，注册法律工作者437名。2008年，共担任法律顾问1844家，代理诉讼事务7995件，代理非诉讼事务2431件，代理法律援助案件472件，接待法律咨询22105人次？？？。2014年，共举办法律咨询6403场次，共接待群众29602人次。全市基层法律工作者服务经济、服务民生，全年共代理案件1万余件，为群众避免和挽回损失5亿多元。2015年，苏州市84家基层法律服务所分别与744家村、社区签订结对服务协议，每月至少开展一次法律服务活动，集中宣传婚姻、继承、房屋买卖及租赁、借贷、侵权等居民关心的热点问题？？？。基层法律服务因其公益性、基层性、便民性，成为中国特色公共法律服务体系的重要组成部分。

第二，苏州基层法律服务不可替代。2015年江苏省司法厅出台的《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》提出了构建公共法律服务体系的总目标：到2015年，基本形成供给充分、保障有力、管理规范、运行高效、覆盖城乡的公共法律服务体系。基本建立县（市、区）级公共法律服务实体工作平台，初步建成城市半小时、农村一小时公共法律服务圈，基本形成以律师、公证、基层法律服务、法律援助、人民调解、司法鉴定等职能为主体的共法律服务核心业务和产品体系；每万人口律师、公证、基层法律服务等专业法律服务人员拥有数苏南五市3.5名、苏中三市2.5名、苏北五市2.2名以上。截至2014年底，全市共有律师事务所198 家，执业律师2442 人？？？。从以上数据可以看出，目前苏州市执业律师仅2442 人，律师为全市1229 个村（社区）担任的法律顾问占全市村（社区）的比例为63%，但仍高达37%市村（社区）法律顾问由非律师担任。由此可见，基层法律服务是律师法律服务的必要和重要补充，在保护弱势群体的合法权益、促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用。

三、苏州基层法律服务存在的主要问题

苏州基层法律服务取得了一定的发展成就，特别是在满足基层法律服务需求方面、在协助基层政府和村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用。但是，另一方面，我们也应看到，由于宏观层面上国家对基层法律服务工作的性质和功能定位长期以来没有统一的认识，实践中存在的问题确实比较多，已经严重影响了基层法律服务所的正确健康发展。

（一）基层法律服务所规模小，发展后劲不足。总体看来，苏州法律服务所规模都不大，全市84家法律服务所中，拥有10人以上的法律服务所仅有6家。规模最大的为张家港市暨阳法律服务所，有从业人员21人；其次为苏州市姑苏区沧浪法律服务所，有17名法律工作者，拥有12名法律工作者的一共有3家。同时，从2009年到2015年基层法律服务所的数目不增反减（从2009年的86家减少到84家），注册法律工作者从2009年的437名到2015年的466名，6年期间仅增加了29名，发展后劲明显不足。总体来看，苏州基层法律服务主体量少质弱，不适应农村法律服务的需要。

（二） 基层法律服务立法层次低，法律权威性不够。目前，由于基层法律服务所的设置仅依据两个“部令”（属于部门规章），基层法律服务所和法律服务工作者的地位和执业活动在立法上缺乏足够的支持。由于法律效力位阶低，其法律的权威性和社会的认知度与法治社会对法律活动的要求明显不相适应，也难免与国家陆续出台的政策措施相冲突，处境一直颇为尴尬。 另外、基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全国加以推广，因此没有任何立法上的依据，也没有任何成功经验可以借鉴，其管理方式是靠行政命令不断向全国推进。由于没有现成的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不断地变。

（三）基层法律服务所与律师等法律服务业务互有交叉，缺乏活力。根据现行的规范性文件，基层法律服务所的主要业务有六项，一是接受公民、法人和其他组织的委托，担任法律顾问；二是接受民事、行政诉讼当事人的委托，担任代理人，参加诉讼；三是接受当事人的委托，参加非诉讼调解、仲裁活动；四是接受非诉讼法律事务当事人的委托，提供法律服务；五是解答法律咨询，代写诉讼文书和其他法律文书；六是接受当事人委托，代理申请办理公证，协助公证处办理有关公证事项。同时它还承担着为弱势群体提供法律援助职能。与律师行业相比，在业务范围上，基层法律服务除不能办理刑事案件及与此相关业务外，其它基本一致。从职能作用和业务范围上看，基层法律服务所与律师等法律服务互有交叉，极易产生矛盾和纠纷。另外，基层法律服务所政事不分，缺乏自我发展的机制和活力。由于法律服务受制于行政管理，不能完全按照市场规律运行，这是造成基层法律服务市场长期弱化、徘徊不前的根本原因。

四、苏州基层法律服务的完善举措

苏州处在经济非常发达的苏南地区，城乡一体化进程加快，在当前农村法律服务客观需求日益增大与农村法律服务资源较为匮乏、众多农民群众对市场化的法律服务支付能力不足的矛盾十分突出的情况下，乡镇法律服务所便成为农村法律服务市场的主要或重要供体之一。

（一）主动参与多元化纠纷解决机制，以有为换有位，增强发展后劲。在构建和谐社会和“四化”同步过程中，多元化纠纷解决机制进入了一个新的发展阶段。苏州市司法局于2014年6月先后出台的《苏州市关于建立健全城乡一体公共法律服务体系的实施意见》、《关于加快全市公共法律服务“两中心一站点”建设的实施意见》提出，市（区）公共法律服务中心原则上以现有的市（区）社会矛盾纠纷调处服务中心或法律援助中心为依托，进一步整合律师、公证从业人员、基层法律服务工作者、专职调解员等资源，设立法律咨询、法律援助、人民调解、公证办证咨询等服务窗口，采取统一管理、集中办公的模式，逐步实现“一个大门进来，多个窗口接待，一揽子解决问题”的目标。这就需要基层法律服务所主动与镇（街道）司法所、律师事务所等开展结对共建，自觉参与以律师、基层法律服务工作者为主体的“便民法律服务团”，定期到村（社区）开展集中服务，拓展法律服务项目，实现系统内资源有效下沉和司法行政服务关口前移。

近年来，苏州不断创新“大调解”机制，通过政府购买民间调解服务，力推“庭所共建”工作机制。目前，苏州市现有基层人民法庭29 家，基层司法所96 家，庭所共建38 对，全部签订了共建协议？？？。这就要求基层法律服务工作者主动参与到“大调解”机制中，进一步发挥“深入基层，贴近群众，服务便捷，作用广泛”的职能优势，借助专业知识背景的优势，把基层法律服务所资源与人民调解工作结合起来，及时化解社区矛盾，减轻法院压力和减少司法成本，为城乡一体化的经济发展、法制健全、社会和谐作出新的贡献。

（二）提升基层法律服务立法层次，提高准入门槛。现有的《乡镇法律服务业务工作细则》和2000 年司法部的两部规章已经难以适应行业发展的需要，司法行政机关对基层法律服务的监管手段和惩罚措施缺乏，制度建设相对滞后、监管乏力，导致基层法律服务工作弱化。

要解决这一难题，一是要提高基层法律服务的立法层次。具体可分为两步走，第一步，先将目前的部门规章通过立法程序上升为行政法规；第二步，待条件成熟时由法律对基层法律服务所作出规定。二是要提高基层法律服务的准入门槛。目前基层法律服务所从业人员只要取得专门法律服务工作者资格证书，由司法部统一组织考试进行资格认证；而律师事务所律师要求通过司法部、最高人民法院、最高人民检察院组织的全国统一司法考试。根据司法部令第60号第二章执业资格的规定，取得基层法律服务工作者执业资格的学历要求为具有高中或者中等专业以上的学历，准入门槛仍然很低。由于准入门槛低，从业人员素质良莠不齐，鱼龙混杂，一定程度上影响了基层法律服务者的声誉。三是要加强基层法律服务工作者队伍的专业化、职业化、社会化建设，对此可以借鉴昆山市于2009 年在全国首创的人民调解员专业技术资格评审工作，推广基层法律服务工作者职称评聘工作，解决其后顾之忧。苏州市司法局、市人社局和市综治办于2011年6月出台下发了《苏州市人民调解中、初级专业技术资格条件（ 试行）》，不久，便在全市范围内全面推行人民调解员职称评聘工作。截至目前，全市已有4082名调解员获评初级职称即调解员、助理调解师，18 名调解员获评中级职称即调解师。

（三）明确分区功能定位，建立相应的多级联动和衔接机

制。从目前实际情况看，基层法律服务所在完全脱钩改制后与律师事务所实质上已经很难区别，为了形成功能互补、各有侧重的法律服务体系，应当厘清律师法律服务与基层法律服务的关系，明确基层法律服务的功能与执业权限。基层法律服务所的业务包括两类：一类是承担基层政府购买的基层公共法律服务，另一类是承担营利性社会法律服务。发展基层法律服务的目的在于解决基层法律服务供给不足的现状。因此，对基层法律服务所的营利性法律服务应当加以执业地域和业务类型的限制，引导基层法律服务工作者扎根基层、服务基层。基层法律工作者不得承办中级以上人民法院一审的案件，不得办理涉外、海事、知识产权、票据、证券、公司上市、并购等疑难复杂案件7。同时，面对司法所、人民调解委员会与基层法律服务所之间“三位一体” 的模糊关系，应在基层法律服务改革中建立相应的多级联动和衔接机制，完善县、乡、村三级法律服务组织。把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定基层法律服务供给资源总体规划的基础上，统一规划基层司法所、法律服务所、律师事务所、法律援助机构、公证处、仲裁委、调解委员会等，从而使得城乡基层法律服务发展能够互相衔接、互相促进。

（四）构建法律服务工作者协会行业自律机制。苏州市法律工作者协会是苏州市全体法律工作者组成的全市行业性社会团体，是基层法律服务工作者的自律性组织，其职能主要是负责对会员的日常管理和业务指导，加强对会员的职业道德与执业纪律的教育、检查和监督，参与对违反职业道德和执业纪律的基层法律服务工作者的惩戒工作。法律服务工作者协会应切实加强队伍建设，将诚信执业、业务培训研讨、机构规范管理等作为工作重点，建立健全行业自律机制和信用体系，切实加强队伍职业道德建设，推进基层法律服务健康发展。充分发挥会员大会、理事会、会长办公会议的民主管理、协商决策作用，积极组织引导全市基层法律服务工作者关心协会建设、热心参与协会的各项工作，提高行业协会管理水平，充分发挥好对会员的行为导引、规范约束、权益维护等行业自律和专业服务功能。

参考文献：

[1]余少祥.我国基层法律服务所转型问题研究（上），http：//www.iolaw.org.cn/showArticle.asp？id=2037.

[2] 谢雅琴.从法社会学角度浅析基层法律工作所存在的合理性[J].湖北函授大学学报，2011，（11）：74-76.

[3]苏州基层法律服务大有可为：江南时报网：http：//www.jntimes.cn/jiangnan/sz/2009/0506/41896.shtml.