新型城镇化下城乡结合部的规划探索——以安溪德苑片区控规为例

周旭东

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350008)

新型城镇化下城乡结合部的规划探索
——以安溪德苑片区控规为例

周旭东

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350008)

随着城镇化的推进，城乡结合部地区存在的问题愈发凸显，传统的城市规划思路和技术手段已经难以适应新时期下城乡结合部的发展要求。本文以安溪德苑片区控规为例，系统地梳理了片区存在的问题，从城乡规划角度探索其对策与建议，以期对城乡结合部的规划提供参考。

城乡结合部；城镇化；规划；产业；村落；边界；存量

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引 言

城乡结合部是指兼具城市和乡村土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，既有城区风貌、又有乡村特点的经济地理空间。凭借土地比较优势、交通溢出效应，城乡结合部得到迅速发展，成为城镇化的热点地区。伴随着城镇化的推进，城市、工业文明进程的加快，城乡结合部也成为了城镇化进程中矛盾最集中、最普遍的区域[1]，出现了土地利用混乱、城乡面貌杂糅、产业结构失衡、设施配套滞后、环境卫生恶化、两违现象严重、人口构成复杂、社会治安严峻等新问题，且矛盾愈发凸显。

党的十八大召开后，提出加快推进新型城镇化建设，要以人为本，提高城镇化质量，走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。相较传统的城镇化道路，这些转变对城乡规划提出了新的要求，尤其是作为城镇化热点地区的城乡结合部，应讲求城乡互补、协调发展、生态文明，注重文脉传承、聚落再生、特色塑造，关注服务均等、产业提升、存量利用等。

本文以安溪县德苑片区控规为例，浅谈新型城镇化下对城乡结合部地区的规划思考。笔者系统地梳理了德苑片区存在的诸多城乡结合部典型问题，结合新型城镇化的要求，从城乡规划角度提出其对策与建议。希望通过本文，能为同类地区的规划提供参考，引导城乡结合部地区健康可持续发展。

1 项目概况

德苑片区位于晋江西溪之上、安溪两翼节点、县城中心西郊，面积约14km2。区内总体呈现出生态优良、产业独特、乡野风趣、记忆珍贵的特点。作为城乡结合部地区，也存在以下突出问题。

1.1 问题分析

(1)产业低水平夹杂并存。工业以乡镇企业、中小型企业为主，类型杂、层次低、分布散，缺乏发展提升平台；商业服务业低端、滞后，而房地产又畸形发展；农业生产水平低下，产量低，呈现小农经济特点。

(2)传统村落渐失、新增建设无序。传统村落破败失修，新建、插建、散建松散随意，“两违”现象多、建设强度高，致历史脉络和地方特色渐失，城乡面貌不协调、居住环境品质低。

(3)土地利用混乱、规划管理失效。片区内国有土地和集体土地混杂、用地类型百般。由于不同行政管理体制的交汇，规划年久失效、覆盖缺位，导致城市建设用地选址缺乏指导，造成土地利用复杂混乱、效率低下，产、城、村夹杂并存[2]。

(4)生态环境保护意识薄弱。安溪山地多、可直接利用的土地少，城市开发建设过程中又缺乏对生态环境保护的意识，致使肆意开挖山体现象日益严重，存在一定的安全隐患。

图1 片区航拍图

(5)公共服务配套欠账、市政设施建设缺位。由于地处城乡结合部，缺乏有效管理和投入，加上外来人口涌入带来的压力，造成学校小、文体缺、医院偏、商服弱、公交少、水电气以及环卫设施严重不足，给居民生活带来不便[3]。

此外，德苑片区也存在流动人口多、人员复杂、治安混乱等社会问题[4]。而这些问题延伸出来，恰恰反应了快速城镇化下城乡结合部存在的典型现象(图1)。

图2 土地“循环反复”示意图

与此同时，随着县城中心的扩展，凭借自身土地、环境、交通优势，片区的土地“周转”、“升级”也在加速推进。针对地方提出的“搬迁企业、整理土地、开发房地产、寻求产业落地空间”等一系列实际发展诉求，如果没有深入思考“产业搬迁的必要性、有多少地适合用来开发、房地产开发多少为宜、产业发展需要多少用地”等问题，按照传统的城市规划思路和技术手段，将很有可能陷入“搬迁-整理-开发”循环反复的怪圈，造成巨大浪费(图2)。

1.2 对策建议

城乡结合部存在的问题涉及经济、社会、生态、规划、体制等方面，要解决并实现健康可持续发展，应探索出一条产业优化升级、民生持续改善、资源有效利用、生态文明建设、城乡统筹发展和管理体制改革的科学发展之路[5]。

德苑片区的发展既要顺应新型城镇化大环境的转变，也要回答地方诉求，更要解决基地问题并彰显场地特性。下文重点针对片区在“产业、村落、边界、存量”方面存在的问题，从城乡规划角度探索其对策与建议。

1.2.1 产业梳理

通过对片区内已建项目类型及其建设、生产相关指标的分析，结合城市总体产业发展思路，提出本区产业的选择方向建议及用地发展策略。

(1)重点产业选择及发展对策

重点产业选择：考虑到工艺产业在德苑片区的良好基础，且属于能耗低、污染小的传统特色产业，有集聚发展的趋势，提出将工艺产业确定为片区重点产业，其次为与之相关的包装、家具等产业。考虑到区内用地紧张，原则不再引入与工艺产业无关的产业类型。

产业发展策略：立足于全县工艺产业发展目标和现状格局，结合自身基础和优势，提出德苑片区在工艺产业链中应承担的角色应以设计研发、产品展销、大企业聚集为主要方向，同时通过平台搭建、资源整合，推动工艺产业集聚发展，引导工艺制造向文化创意延伸，提升产品的附加值。

(2)企业用地发展对策

现状企业用地发展建议：依据《福建省工业项目建设用地控制指标(2013年本)》和“行业能耗标准”，从用地效率、用地效益、绿色发展3个方面共5项指标(包括容积率、投资强度、地均产值、单位能水、单位耗电)建立现状企业用地评价指标体系，分收储搬迁、整改提升和保留完善3类，研判既有企业是否适合继续在区内发展(图3)。

图3 现状企业评价分布图

工艺企业用地发展建议：为保证片区生产、生活、生态空间协调、共融发展，结合工艺产业发展的需要，提出片区工艺产业用地的总体控制规模。同时综合分析现状各工艺企业用地规模、建筑面积与其产值的关系，提出单宗土地批租的用地规模下限、容积率上下限和产值门槛等要求，以利片区工艺企业规模化、集约化发展。

1.2.2 村落研究

区内村落散布，既有承担外来人口居住的聚居地，也不乏有风貌优良、历史意义重大的村落。因此区内村落不能采用传统城镇化“拆村建城”、“推倒式”的方法，即简单的拆迁—安置/补偿—建新，而应对各村落进行综合要素分析，从村落规模、人口构成、现有的风貌肌理、历史重要性、区位条件、上位规划指引等6个方面统筹考虑，并按照经济性、差异化、实操性等原则，将区内村落进行分类指引。

(1)重点地段村落：现状风貌肌理一般，区位交通条件好，从经济性的角度宜采取拆迁安置的方式，根据上位规划进行土地整理、开发，尽快改善城市面貌。

(2)特色村落：片区“乡愁记忆”的重要载体，应注重风貌肌理、建筑形态的保护和延续。对于具有重要历史意义的，应加强环境整治、增加设施配套，结合文化创意、特色产品进行功能转换，塑造活力聚落。现状肌理、田园风光完好的，应采用与城市不同的开发方式，低强度、低密度、生态田园化发展，功能上由单一的村庄功能转变为融乡村旅游休闲、观光体验等为一体的综合型乡村服务功能。

(3)包容性村落：此类村落房舍宽裕、房租便宜，承担了大量外来人口的居住功能，同时也是当地农民的主要收入来源之一。因此在城镇化过程中，应重视这两类人群的安置，建议重点对村落的功能进行更新、环境进行整治，避免采用“一刀切拆村建城”的传统城镇化方式，推倒重来。

(4)其他村落：现状风貌较为普通，原则上让步于城市建设，根据上位规划要求逐步更新。由于此类村落的存在对城市发展的总体架构并无大碍，故不需急于推进拆迁工作，保留期间宜进行适当地基础设施改造和环境整治。

1.2.3 边界控制

结合基地的生态环境特征，重点对区内低丘缓坡地(集中连片分布、坡度在5-25度之间、相对高度在200m以下且面积大于2公顷的丘陵地)进行土地适宜性评价，提出适合本区发展的建设用地增长边界，满足建设需求的同时，防止城乡建设对山体无节制的侵蚀。

利用GIS技术，在生态保护优先的前提下，从自然生态因素、社会经济因素和开发利用因素3个方面选取8个参评因子(包括高程、坡度、坡向、基本农田分布、距城镇中心、距主要道路、土地利用、地质灾害)，建立土地适宜性评价指标体系。按照低丘缓坡地适宜性程度划分为高度适宜、适宜、临界适宜和不适宜4个等级，结合安溪发展建设实际情况，形成城市开发边界控制建议(图4、5)。

图4 低丘缓坡地适宜性评价分析图 图5 城市开发边界 控制建议图

1.2.4 存量挖潜

综合产业梳理、村落研究、边界控制及片区土地批租情况，盘整区内效益低下的企业及零星分布的一般村落，结合开发边界控制建议，明确可利用的土地分布，提出片区东部以存量整理为主、西部以增量拓展和特色传承为主的开发策略，科学引导片区建设合理有序推进(图6)。

图6 土地存量分析图

1.3 规划要点

基于问题研究和对策建议，确定片区目标定位、发展策略和空间结构。

(1)目标定位：根据上位规划的相关要求和指引，从基地资源、特征出发，确定片区的目标愿景为“魅力艺乡、生态西苑”，功能定位为融合文化创意、加工制造、商贸物流、商务办公的产业集聚服务区；集生活居住、商业服务、教育医疗、文体休闲于一体的综合生活功能区；彰显地方山水特色的生态山水湾区。

(2)发展策略：围绕目标定位和存在问题，提出“产业整合提升、塑造高效生产空间；功能优化提质、营造宜居生活空间；建设顺应自然、保护秀美生态空间”三大发展策略。

图7 空间结构规划图

(3)空间结构：顺应自然生态格局和城乡发展脉络，片区形成“绿屏蓝湾、一核四片”的总体架构。其中“绿屏”为生态山体绿屏，依托基地外围山体形成生态保护屏障；“蓝湾”为水系生态湾，以片区外围的西溪和蓝溪构筑生态河湾；“一核”为大寨山绿核，通过城市用地边界控制，有效保护既有的大寨山体，形成片区绿核；“四片”即围绕大寨山形成的四个产城融合发展片区，分别为活力新城、文创工区、工贸长廊和乡村聚落(图7)。

2 结语

城乡结合部是不同所有制土地、不同行政管理体制交汇的区域，既不同于单纯的城市空间，又区别于纯粹的农村区域，此类地区的规划与新城开发、新农村的规划不一样，与老城更新的规划也有所不同。在新型城镇化加快推进的当下，除了要关注生活空间的塑造和配套，还要注重生产空间的梳理、生态空间的约束、传统聚落的再生、城市边界的控制、土地存量的挖潜等，才能更好地从城乡规划角度解决此类地区的相关问题，以达到“三生融合”、可持续发展的局面。

[1]黄序和. 城市化进程视野下城乡结合部问题研究[J].质量技术监督研究，2011(1).

[2]郭爱请，王月霞. 城乡结合部特征及划分方法[J].经济论坛，2004(1)：132-133.

[3]周学义. 土地·经济·就业——简论城乡结合部的形成及其解决对策[J].劳动保障世界，2003(10)：30-32.

[4]刘杰. 我国城市化进程中城乡结合部的功能定位分析[J].贵州社会科学，2013(4)：28-32.

[5]王丽娟，刘奕辰. 城镇化进程中城乡结合部存在的问题及对策建议[J].天津农业科学，2013(12).

[6]安溪县德苑片区控制性详细规划.

Research on the Plan of Urban-rural Fringe during the New-type urbanization process-A case study of AnXi Deyuan area’s Regulatory Detailed Planning

ZHOUXudong

(FUJIAN URBAN & RURAL PLANNING DESIGN INSTITUTE，Fuzhou 350008)

With the development of the urbanization, problems in urban-rural fringe area have become more prominent, the traditional urban planning approach and techniques cannot meet the requirements of developing urban-rural fringe during a new-type urbanization process. This paper takes AnXi Deyuan area’s regulatory detailed planning as an example, points out the problems of this area, and explores ways and suggestions to solve the problems, to provide a reference in planning of urban-rural area.

Urban-rural Fringe; Urbanization; Plan; Industry; Village; Boundary; Stock

周旭东(1981.11- )，男，工程师。

2015-06-12

TU98

A

1004-6135(2015)08-0016-04