党章执行过程中的问题、成因及化解路径

马曼+张加华

〔摘要〕习近平总书记在《认真学习党章 严格遵守党章》一文中指出，没有规矩，不成方圆，党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。党章是加强党性修养的根本标准，是指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据。严格执行党章，是加强党的建设的一项基础性经常性工作，也是全党同志的应尽义务和庄严责任。然而，当前党章执行不力的现象却较为突出，主要表现在：学习不够深入、内容理解肤浅，注重享受权利、忽视履行义务，执行过程缺乏监管、党纪观念不强等。为此，要认真学习贯彻党章，严格遵守和维护党章，高度重视党的建设，着力塑造党章执行意识，加强党章执行的监督检查，不断提高党章执行能力，在贯彻执行中提高党章权威性。

〔关键词〕中国共产党;《中国共产党章程》;党的建设;执行力;党章意识

〔中图分类号〕D219 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0043-05

一、党章是规范和制约全党行为的总章程

2012年11月15日，习近平同志在十八届一中全会上当选为中共中央总书记，几天后就在《人民日报》发表《认真学习党章，严格遵守党章》一文，提出了规矩的问题。他说，没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。〔1〕

习近平总书记的《认真学习党章，严格遵守党章》一文，权威、准确、经典，对我们学习理解新党章、贯彻执行新党章提供了理论准绳和行动指南。在新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》诠释了我们党紧密结合实际，全面履行党章赋予的职责，从行动上体现了思想认识的提高。

十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。〔2〕邓小平曾说“没有党规党法，国法就很难保障”，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，依法治国必先依法治党。依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项规章制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。党章是党的总章程，因此必须有效学习党章、贯彻党章，发挥党章在推进党的事业和党的建设中的根本性规范和指导作用，才能永葆党的先进性和纯洁性。

（一）学习贯彻好党章是全面加强党的建设的根本保证

党章是我们立党、治党、管党的总章程，在党内具有极高的权威性和最大的约束力。党章对党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大方针政策作出了明确规定，对党的建设作出了明确规定，对党员的权利和义务作了明确规定，对党的制度和各级党组织的职权、基本任务作出了明确规定，集中表达了我们党的政治主张，集中体现了我们党的整体意志，集中回答了我们要建设一个什么样的党和怎样建设党这一根本问题。

实践证明党章在推进党的执政能力建设和先进性建设，提高党的领导水平和执政水平、拒腐防变和抵御风险的能力方面发挥了重要的作用;绝大多数党员认真学习党章，按照党章要求，在改革开放和社会主义现代化建设中保持了先进性，发挥了先锋模范作用。例如，党的五大党章提出了“党部的指导原则为民主集中制”，确立了从中央机关到地方组织到基层支部的党的组织，标志着统一的全国性的马克思主义政党的形成。六大党章第一次明确规定了党的组织原则为民主集中制，并具体规定了民主集中制的三项基本原则。〔3〕

（二）学习贯彻好党章是全面推进党的伟大事业的迫切需要

党章深刻分析了我国所处历史阶段——社会主义初级阶段的基本特点，明确提出了新世纪新阶段我国经济和社会发展的战略目标，确立了党在社会主义初级阶段的基本路线，确立了加强社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局和指导原则，规定了正确处理民族、宗教、党派关系、实现中华民族大团结的基本方针以及外交政策，特别强调了必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为行动指南，必须坚持中国特色社会主义道路、理论体系和制度，必须坚持以经济建设为中心，必须坚持改革开放，必须坚持加强和改善党的领导等重大问题。这是推进党和国家伟大事业的根本指针，也是党对人民群众的庄严宣示和承诺。只有深刻理解、全面把握和认真贯彻落实党章的这些规定和要求，坚定不移地继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐，统筹国内国际两个大局，带领全国各族人民聚精会神搞建设、一心一意谋发展，才能抓住新机遇、应对新挑战、解决新问题，确保党的事业蓬勃发展。

在新的历史时期，我们在推进改革开放和社会主义现代化建设中所肩负任务的艰巨性和繁重性世所罕见，我们在改革发展稳定中所面临矛盾和问题的规模和复杂性世所罕见，我们在前进中所面对的困难和风险也世所罕见。而作为党的建设和党的工作的总章程，党章对这些问题都作了科学的回答，提出了明确的要求。作为中国特色社会主义事业的领导核心，全体党员只有深刻理解、全面把握和认真贯彻落实党章的这些规定和要求，才能确保党的事业蓬勃发展，持续推进中国特色社会主义伟大事业，完成党的伟大历史使命。

二、党章执行过程的历史透视

2013年1月，在十八届中央纪委二次全会上，习近平同志强调说，党章是我们党的总章程、总规矩。严明政治纪律就要从遵守和维护党章入手。他在总结我们党的历史经验时，也特别强调规矩的重要性。然而，大家都知道我们党对于修订和完善党章既有成功经验也有失败教训。〔4〕

（一）八大：党执政以后制定的第一部党章提出全面开展社会主义建设的任务

1956年9月26日中共第八次全国代表大会通过的《中国共产党章程 》，是中国共产党执政以后制定的第一部党章。提出了全面开展社会主义建设的任务。总纲规定：“中国共产党的任务，就是有计划地发展国民经济，尽可能迅速地实现国家工业化，有系统、有步骤地进行国民经济的技术改造，使中国具有强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。”党章对贯彻党的民主集中制的根本原则作出了许多新规定。针对党处于执政党地位的情况，强调“必须不断地发扬党的工作中的群众路线的传统”。八大党章明确了全面建设社会主义的任务和实现现代化的目标以及党的内政外交政策，强调了党必须在国家生活的各个方面发挥正确的领导作用和核心作用等问题，体现了我们党取得执政地位后继续加强自身建设、积极探索政党建设规律的自觉性和初步成果。〔5〕

（二）八大党章未得到很好贯彻，党内民主遭到破坏

关于党的民主集中制，八大提出的基本原则和具体规定都是正确的。然而，反右派斗争扩大化和庐山会议以后，八大通过的党章的许多正确规定，如发扬党内民主和加强党的集体领导，就没有得到贯彻，党内民主生活日益削弱，个人崇拜现象逐步发展。

历史告诉我们，指导思想上“左”的错误和组织原则上的错误是差不多同时发生，又是相互影响的。当党的指导思想正确时，是能够实事求是地处理党内分歧，发扬党内民主的。但是当党的指导思想上出现“左”的错误时，已经写进八大政治报告的话便失效了。指导思想上“左”的错误，把党内一切分歧都看成是阶级斗争的反映，形成频繁的党内斗争，党内民主生活遭到削弱，个人专断肆意发展;而民主集中制的削弱又使党不能及时总结经验、倾听党内外群众的意见，从而妨碍纠正“左”的错误。再加上林彪、康生等人别有用心地煽动和破坏，情况就变得越来越严重。到了60年代中期，一方面，指导思想上的“左”倾错误已发展得十分严重;另一方面，民主集中制被破坏了，党的领导人处于不受约束和监督的地位，党和国家的前途命运系于一人。在这种情况下，党就不可能制止“文化大革命”的发生。

（三）九大、十大：背离了八大党章的正确纲领

随后的九大错误地把“无产阶级专政下继续革命的理论”和林彪“是毛泽东同志的亲密战友和接班人”写进了总纲;对毛泽东思想作了歪曲的阐述;砍掉了原党章中党员权利一节，取消了党员的预备期，取消了中央书记处，取消了中央监察委员会等机构。九大自始至终被强烈的个人崇拜和“左”倾狂热气氛所笼罩。它加强了林彪、江青等人在党中央的地位，使“文化大革命”的错误理论和实践更加合法化。实践证明，九大在思想上、政治上和组织上的指导方针都是错误的，背离了八大党章的正确纲领，否定了八大已经明确的党的工作重点的转移和党领导社会主义四个现代化的任务。〔6〕

历史经验告诉我们，没有规矩不行，有了规矩还要严格执行。党的九大以及后来的十大都对党章进行过修改，但这两部党章都是“文化大革命”这个特殊历史条件下的产物，是在“无产阶级专政下继续革命”的错误理论指导下，为适应“以阶级斗争为纲”的“左”的错误需要而产生的。它们对八大党章内容的修改，是一种历史的倒退，对党的建设产生了十分消极的影响。

三、贯彻落实党章过程中存在的问题与原因分析

学习贯彻党章是党员加强党性修养的必须选择，广大党员和领导干部只有把党章学习好、贯彻好，才能在面对新形势、新任务时，更好地全面履行党章赋予的职责。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须严格遵行。然而现实生活中，部分领导干部和个别党员在贯彻维护党章时却出现了一些偏差，存在着一定的问题。

（一）学习不够深入，内容理解肤浅

一些党员干部学习意识淡薄，自觉学习意识弱。对《党章》的学习，只在入党的时候拿来看看念念，入党宣誓后便束之高阁，对内容知之甚少，理解得机械、教条，不能深刻领会其内涵和实质，导致党员干部理论素质不高，政治上发生摇摆性，认识上出现片面性，工作上产生盲目性，思路上陷入局限性。

学习形式、内容及方式老化。目前党员学习党章的形式、内容与解决广大党员领导干部的现实需要表现出极大的不适应。学习方式大多数以课堂教学为主，上面讲、下面听，甚至“满堂灌”，传统的“灌输式”教学方式使参加学习的同志在课堂上提不起精神来，使广大党员产生厌学情绪，降低了学习的质量和效果，并造成了时间、人力、物力和财力的浪费。

党员干部认识水平不高。一些党员干部尤其是基层党员干部没有充分认识学习党章的重要性和紧迫性，对学习兴趣不够、热情不高，缺乏应有的危机感和主动性;参加理论学习的迟到、早退、甚至旷课现象屡见不鲜，甚至有的党员把学习当作休息和交友的机会。虽然组织机构也按时组织理论考试，但组织得不够严谨，考试下来大多数都是好成绩，考试对学员几乎没有什么约束力和促进力。

（二）注重享受权利，忽视履行义务

党员干部不能把《党章》中规定的权利和义务统一起来，而是把二者对立起来，只注重党员应享有的权利，忽视应履行的义务，主要表现在享有党章规定的权利，行使表决权、选举权、被选举权时，以个人利益为重，不认真履行自己的义务，给党的事业带来了不应有的损害，有的甚至步入腐败的泥潭，跌入犯罪的深渊。

目前，我们党内部分党员领导干部确实还存在着形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等“四风”问题。有的党员领导干部理想信念动摇，宗旨意识淡薄，精神懈怠;有的党员领导干部贪图名利，弄虚作假，不求实效;有的党员领导干部脱离群众，脱离实际，不负责任;有的党员领导干部铺张浪费，奢靡享乐，甚至以权谋私、腐化堕落。部分党员和干部对党章缺乏应有的尊重，采取实用主义态度，只谈权利，不讲义务。对党章规定进行“选择性”的贯彻执行，如对党的路线方针政策、党的纪律、党员的义务等，有利、合意的就执行，不合意的就不执行，或者强调困难、特殊，否则就千方百计地拖延塞责，甚至钻党章空子，搞“上有政策，下有对策”，致使党章执行起来“变味”。这些问题严重损害了党在人民群众中的形象，严重损害党群干群关系。

（三）执行过程缺乏监管，党纪观念不强

对于党章规定的相关事项，在日常政治生活中执行不严，有大而化之现象，得过且过，尤其是在对部分严重丧失党性，与党离心离德的党员处置方面，仍存在避重就轻，惩处机制不完善的现象。对党纪执行缺乏有效的监督，导致党组织的生机和活力受到了极大的影响。

当前，在对党章党纪执行情况的监督上，不同程度地存在着上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚等现象。相当一部分党员和干部把上级的监督视为对自己不信任，把同级的监督视为与自己闹矛盾，把下级的监督视为对自己不尊重，把群众的监督视为跟自己过不去。实践证明，缺乏监督检查的党章执行，必然成为不带电的高压线，更谈不上有执行力。

四、进一步深入贯彻落实党章的路径选择

自1922年7月党的二大通过《关于共产党的组织章程决议案》，宣告第一部《中国共产党章程》的正式诞生到党的十八大为止，党章已经经历了17次修订、修改，形成现在比较完善的党章，但在党风党纪问题上还存在很多问题。为什么呢？一个重要原因是讲“认真”不够。就是不守规矩，没有规矩意识。另外一个原因就是执行力不够。党章的生命力在于执行，毋庸置疑，党章是我们党设计制定的，并需要我们党来执行下去，所以在党章执行的过程中，党员的执行能力对党章最终是否能够产生预期的功能效用起着至关重要的作用。〔7〕

（一）认真学习贯彻党章，严格遵守和维护党章

2013年11月16日，习总书记就学习遵守党章强调，“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”，“认真学习党章、严格遵守党章，是加强党的建设的一项基础性、经常性工作，也是全党同志的应尽义务和庄严责任，对强化全党党章意识，增强党的创造力、凝聚力、战斗力具有极为重要的作用”。〔8〕

1.把学习贯彻党章作为各级党组织和党员的自觉行动。党章是我们党的总章程，体现了党的性质和宗旨，规定党的重要制度和机制，是全党必须遵守的基本行为准则。我们党目前已经拥有超过400多万个基层党组织和8600多万名党员，只有有效学习党章，才能加强我们党依法执政、科学执政的能力。因此党的各级组织和全体党员干部要把思想统一到党章上来，认真学习贯彻党章，自觉加强党性修养，增强党的宗旨意识、大局意识、责任意识，为党和国家尽责，为社会主义现代化建设奉献，为人民安全福祉服务。

2.把学习贯彻党章作为党的建设的一项基础性和经常性工作。我们要全面理解和准确把握党章的基本内容，认真学习贯彻党章，进一步增强党章意识，增强创造力、凝聚力、战斗力。全党要认真学习党章，遵守党章，了解党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大政策，全面了解党员的权利和义务，全面了解党的制度、党的纪律和党的各级组织的行为准则。将学习党章教育作为日常工作去抓，通过日常学习、专门培训等形式，组织党员干部学习党章，把检验学习和遵守党章作为组织生活、民主生活的重要内容。通过学习教育，使广大党员对党章内化于心、外化于行。

（二）高度重视党的建设，不断提高党章执行能力

党章是我们立党、治党、管党的总章程，在党内具有极高的权威性和最大的约束力。从这个意义上可以说，党章的生命力在于执行。贯彻落实党章起着党章效用与党章目标之间的转化和达成的桥梁作用，如果贯彻落实成为缺失的一环，则再好的党章制定和党章要求也徒有其表而无法达成其功，执行力的重要作用由此可见一斑。

1.在贯彻落实党章过程中，忠实执行是第一位的要求。首先，从实质上看，忠实执行是党的实事求是思想路线在党的制度建设中的必然要求。所有的执行活动都应建立在忠实执行的基础上，一旦离开忠实执行的原则，党章的贯彻落实就背离了制定的初衷，不仅难以产生相应的作用，甚至可能产生相反的作用。因此，忠实执行就是要原原本本地按照党章所蕴含的精神和所规定的内容来不折不扣地执行下去。其次，要高效地贯彻落实党章，特别是对一部分具有相当时效性的章程来说，这点尤为重要。如果贯彻落实所需的时间越长、程序和环节越多，不仅容易使党章在执行的过程中产生偏差，而且也明显地增加了执行的成本。特别重要的是，对于一项刚出台的党章来说，高效地执行显得更加重要。在党章的贯彻落实史上，但凡成功的党章新要求均是在刚出台的时候有效地集中了各种资源来推进和保障其迅速执行，正是通过这种高效执行所形成的舆论声势和执行气势，党章的新要求不仅广为人知，也有效地展示了党章权威，而当人们形成了相信新要求的良好心理和自觉按新要求办事的良好习惯之后，该要求的执行就进入了常规化的执行阶段，这是制度执行的一般规律。

2.加强党章执行的监督检查，建立长效监督机制。缺乏监督检查，再完美的党章也难以发挥作用，严格有效的监督检查是确保党章有效执行的“防火墙”。为此，要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查。首先，要明确监督检查的对象内容。党章集中体现了党的性质和宗旨、党的基本理论和基本路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。因此，当前要着重围绕各级党组织及党员是否执行党的路线、方针、政策，是否坚持党的组织生活原则，是否履行党员义务，是否清正廉洁等方面内容加强监督检查。其次，要完善监督检查的形式。实施监督检查的形式可以是多样化的，如可以通过个人自检、党员互检、群众评检、组织总检等形式对党组织及党员执行党章情况进行监督评议。最后，内外监督相结合。一个有效的党章监督机制，应该是内外监督的有机结合，做到既有自上而下的监督，又有自下而上的监督，提升党章的执行效果。要发挥内外监督的合力，一是要各级纪律检查机关要全面履行党章赋予的职责，以专门组织机构的力量监督各级党组织和党员执行党章的情况，对违反和破坏党章的行为予以严格查处，做到执章必严、违章必究，以维护党章的尊严，确保党章的实施。二是要拓宽监督渠道，积极支持人大、政协和新闻媒体、人民群众等各方面的监督，注重发挥多渠道、全方位、网络式监督、检举的威力，使违章行为“无处藏身”。〔9〕

3.将贯彻落实党章的成效作为衡量党组织及各级党员工作实绩的重要内容，纳入政绩考核体系。十八届四中全会提出“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。党章是我们党的根本大法，是各级党组织和党员的行动规范，因此我们要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，要以党章为根本依据，建立健全党的建设制度体系。要以党章为基本标准，判断各级党组织和党员干部的表现。要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查，对党章意识不强、不按党章规定办事的要及时提醒，对严重违反党章规定的行为要坚决纠正，以努力维护党章的权威性和严肃性。〔10〕

总之，认真学习党章、严格遵守党章，是加强党的建设的一项基础性经常性工作，也是全党同志的应尽义务和庄严责任，对强化全党党章意识，增强党的创造力、凝聚力、战斗力具有极其重要的作用。我们应以党的十八大党章修正案颁布为契机，牢固建立党章意识，真正做到以党章为根本标准和依据来加强我们的党性修养、指导党的建设工作和党内活动，全面履行党章赋予的各种职能，切实把党章规定的各项任务落到实处，落实到社会主义现代化建设事业中。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，解放思想，改革开放，凝聚力量，攻坚克难，不断提高党的建设科学化水平，为加快推进社会主义现代化建设、不断提升公共服务的能力和水平提供有力保障，为全面建成小康社会作出更大贡献！〔11〕

〔参考文献〕

〔1〕〔11〕习近平.认真学习党章 严格遵守党章[J].求是，2012，（23）.

〔2〕〔10〕习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-24.

〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕中国共产党章程〔M〕.人民出版社，2012.

〔7〕孙业礼.担当·定力·规矩——学习习近平系列讲话中的新概念、新韬略〔J〕.党的文献，2014，（2）.

〔8〕习近平.认真学习党章 严格遵守党章[J].求是，2012，（23）.

〔9〕何旗.党章执行力弱化的表现、原因及改进对策〔J〕.青岛行政学院学报，2014，（4）.

【责任编辑：石本惠】