跨省合作：让省域边界富起来

蒋李　陈玲芝

核心提示：如果没有省域边界地区的“铆合”，跨省合作就无从谈起。跨省合作的重点，便是实现这些省域边界地区的迅速发展。

沿海与内地，以及城乡之间的差距，历来为人们所重视。但十余年来，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成注意到了另一个长期以来被忽视的不平衡现象：省域中心与边缘地区的差距。

肖金成持续多年的研究成果表明：现代意义上的偏远，不仅仅指地理位置的偏僻，还有那些因为制度因素而“被遗忘”的省域边界地区。

如今，面对跨省合作这一热点问题，肖金成的聚焦点依旧是省域边界地区：“如果没有省域边界地区的‘铆合’，跨省合作就无从谈起；没有省域边界地区的富裕，跨省合作就永远处于‘正在进行时’。”

这毫无疑问是走偏了

如果给去年的区域经济定十个关键词，那么“跨省合作”绝对是其中之一。

从晋陕豫黄河金三角区域合作规划、洞庭湖生态经济区规划，再到京津冀一体化规划、珠江—西江经济带发展规划……往往都涉及两到三个省级行政区。

中部某省发改委一位官员这样解释：“国家发改委近年致力于探索跨省协同发展模式。区域规划要想被国家发改委批复成‘国家级规划’，地方必须走‘跨省’合作这条路。”

以《洞庭湖生态经济区规划》为例：湖南省原本将经济区规划涉及区域圈定在本省，但这一构思并未得到首肯。于是，湖南将湖北省荆州地区纳入其中，“被迫”走上跨省协同发展的道路，最终得以批复。

包括一些省级层面的区域发展规划，也将“跨省”合作作为未来的战略考量。

汉江流域涉及湖北省、陕西省、河南省三个省份。记者采访《湖北汉江生态经济带开放开发总体规划》编制情况时了解到，该规划未来的拓展方向，是与陕西省、河南省进行衔接，共同谋划国家层面的跨省区域发展规划。

不过，单单从洞庭湖的案例就能看出，在各级政府编制规划的出发点中，跨省合作、促进双赢所占的比例并不高。

几年前，在河南省参会时，肖金成对当地一位干部的提问印象深刻：“我听说中原城市群规划是您牵头完成的，当时为什么没有将信阳市规划进去？”

这位官员的出发点很容易理解：如顺利划入其中，不仅在规划层面上对信阳是一个拔高，而且对促进招商引资工作也是重大利好。同时，周边地市进入而信阳处在外围，就意味着信阳与周边的差距可能会进一步拉大。

这是中国区域规划特别是国家层面的区域规划都面临的问题，就是一旦有国家战略，各地都想尽量大范围地纳入进去，希望借助区域合作吸引更多项目，争取更多资金、土地和政策支持。

但这毫无疑问是走偏了。“区域合作，首先要看有没有合作必要。如果没有真正的合作需求，就不能为了规划而规划。”肖金成解释。

在肖金成眼中，合作需求不能单从行政区划上来看，更要从地理位置和产业发展着眼：信阳虽属河南省，但位于河南省最南端的边界地区，与湖北省的联系反而更为密切。“把它规划进中原城市群那是硬拉进去，只会增加成本，事倍功半。”

在肖金成的职业生涯中，这类分歧并非仅出现一次，不过他倔强地认为自己没有错：“该成为跨省合作的就做成跨省合作，该区域性的就做成区域性——让区域规划回归本源，这是顶层设计的必然之路。”

什么才是跨省合作的重点

在跨省合作方面，肖金成研究的“第一步”是厘清概念：究竟什么才是跨省合作的重点所在？

时光回到2003年，当时国家发改委决定对“空间结构调整和开发秩序”展开研究。作为课题组长，肖金成本只要起草课题总报告即可，但他还是希望能做些更有意义的事。

“如果没有省域边界地区的‘铆合’，跨省合作就无从谈起。在这个课题中，我最终选择研究‘省域中心与边缘地区的经济发展差距’。”肖金成说。

中国省级行政区陆路边界线总长52000公里，县（市）数量占全国县市总数35%以上。在对各省边界地区进行大量考察研究后，肖金成发现现实状况十分严峻。

“当时的研究结果显示，从京津冀到陕甘宁，从闽浙赣到鄂豫皖，从湘鄂川黔到晋冀鲁豫……这些省域边界地区的经济发展水平均低于省内其他地区。而且相当数量的边界百姓，连温饱问题都还没有解决。”肖金成说。

差距具体表现在两个方面：一是省域边界地区多数是各省经济最不发达地区；二是除沿海地区外，省域边界地区也是各省城镇化水平最低的地区。

对此，肖金成提出了一个十分现实的目标：跨省合作的重点，便是实现这些省域边界地区的迅速发展。

但是，有个问题一直困扰着肖金成：这些区域相对落后的原因究竟是什么？

是资源缺乏吗？不，这些边界地区森林资源得天独厚，农副产品丰富，并且有相当数量的能源及矿产资源。据不完全统计，省域边界地区煤炭储量至少有3000亿吨，占全国煤炭资源总储量40%以上。

翻开地图，省域边界地区往往存在自然障碍阻隔、人烟稀少、交通不便之处：黄河是陕晋、豫鲁的省域边界线；洞庭湖为湖南、湖北两省“分水岭”；山东、山西两省则正好以太行山为界。

是地理环境恶劣而导致这些地区发展滞后吗？

“有部分原因，但并非普遍因素。”肖金成举例说，“徐州所处的苏鲁豫皖交界地区地理条件较好，秦汉时期经济比较发达，但现在却不如胶东半岛和苏南地区；而晋冀鲁豫交界地区大部分为平原，经济发展也相对缓慢。”

核心问题在于政策壁垒

在进一步的研究中，肖金成发现，各行政区在进行社会经济布局时，大都因边界地区位置偏僻而常常很少顾及，甚至某些边界地区成为“真空地带”。

每个省域边界地区的问题都各不相同，而普遍性的问题在于省域边界地区经济的辐射半径大都受到限制。

作为区域经济专家，肖金成每月约有一半时间在全国各地跑来跑去。早年，从北京前往河北考察时，他发现了一个怪现象。

张家口市下辖的赤城县，位于北京市与张家口市之间。照理说，从北京去赤城县只需行驶100多公里，但当时北京到张家口之间只有一条公路。于是，人们需从高速公路行驶到张家口再前往赤城，整个过程需行驶200多公里。

“边界地区是各级行政区权力的极限所在，交通路线建设难以进入各级政府的视野之中。直至今日，很多省域边界地区都是如此。”肖金成说。

一个城市发展潜力如何，要看其辐射范围有多广。省域边界地区的大量断头路，限制了它的辐射面积：人流、物流只能向本省输送，而无法向另一面输转。

为何不继续修下去？

“如果省域边界地区的县与县之间没有国道、省道，那么修路主体就难以确定：谁来修？谁去规划？这都是顶层设计中尚未厘清的问题。”肖金成说。

交通限制了省域边界地区的地理辐射，政策壁垒则直接限制了产业辐射。

过去，山西省长治市、晋城市有大量煤炭，临近的河南省一带盛产小麦、大米，本可以互通有无、相互促进，但由于边界分割，相互封锁，结果是“山西人饿死不吃河南粮，河南省冻死不烧山西煤”，双赢变为双输。

“尽管国家层面的治理已有多年，但很多地方依然有政策壁垒。而且这种壁垒并非限于流通领域，还有物流、采购、人员招聘等诸多领域。”肖金成说。

这对省域边界地区的影响尤其巨大：企业产品生产后，唯一选择是向本省中心方向输送，无法进入另一个方位。

在这种情况下，省域边界地区要提升经济辐射半径，消除经济发展“死角”，必须依赖于制度设计。

跨省合作应上升到国家层面

肖金成曾主导编制“晋陕豫黄河金三角区域合作规划”，该地区包括山西省运城市、临汾市，河南省三门峡市及陕西省渭南市，均为省域边界地区。

去年3月31日，国务院正式批复这一规划。

“以往的跨省规划都是‘区域发展规划’，这是国务院第一个批复的旨在区域合作的规划。”肖金成言语中流露出些许自豪。

不过，并非像人们所期望的那样：设立了规划，坐到一起，就能合作。

从上世纪80年代开始，全国基于跨省合作建立了几十个经济协作区。如中原经济协作区跨越河北省、河南省、山东省三省13个城市，而淮海经济协作区则是以徐州为中心的苏鲁豫皖22个城市。

“行政区的机制比较松散，往往只是开会讨论，缺乏强有力的决策能力。”肖金成表示，真正有效的合作机制是要建立一个机构，具备一定权能，配备执行人员，并得到各个合作方在财政、政策、金融等方面的支持。

从政府角度来考虑，这个机制必须是更高层级。如京津冀合作，就是由中央层面成立“京津冀协同发展领导小组”及相应办公室，弥补协调机构的缺位。

肖金成建议，无论是晋陕豫黄河金三角、长江经济带还是珠江—西江经济带，都应建立相应的区域合作领导小组制度：在领导小组下，各省市、各边界地区都要设立联络办公室，负责落实决议事项和推进工作。

“在中国，跨省合作仅靠地方政府推进相对困难，所以中央政府应该介入、鼓励、推动。”肖金成直言，“在我看来，现在的跨省合作都要上升到国家层面。”

这种观点也不乏支持者。北京大学经济学院教授曹和平甚至向记者阐述了这样的观点：应该把发改委的项目审批权、定价权分配到人大、政协中去，将职能聚焦为区域协调机构。

“现在中央已经成立了全面深化改革领导小组，而国家发展和改革委员会中的‘改革’也应该去掉，将机构整合为‘区域发展协调委员会’，将其级别升高到副国级部门，专门协调跨省级行政区的合作。”曹和平说。

没有“难啃的骨头”

有专家表示，跨省合作中最难啃的骨头，是一些“产业趋同”的省域边界地区：这些地区不仅存在政策上的阻力，更有产业发展上的障碍。

两年前，安徽省安庆市、湖南省岳阳市、江西省九江市、湖北省咸宁市四个相互接壤的城市签订《咸宁共识》，拉开了长江中游城市群实质性合作的序幕。

然而，这四个城市自然禀赋相近，产业存在趋同竞争的问题——这与纬度也有一定关系：整个长江经济带都为东西走向，属于同一纬度，气候因素导致了农耕时代的产业趋同，而这种影响一直延续到了现代社会。

“在石化、汽车、纺织服装等产业上，也存在趋同竞争问题。”长株潭城市群研究协会会长张萍直言，“即使政策放开，市场‘竞大于合’的现状也难以改变。”

于是，有人提出：长江经济带的跨省合作是否过于超前？

“无论何时，地区合作永远是件好事，不应受到指责。”肖金成表示，“竞争分为良性竞争和恶性竞争：设置政策门槛、损人利己是恶性竞争；而在政策放开之下的竞争，则是良性竞争，有利于产业转型升级。”

他发现，如果将合作的范围细化到县域交界地区，则有很大合作空间。

“三门峡市在黄河南岸，北岸就是运城市所辖的平陆县。过去双方望河兴叹，平陆人得了重病要到运城，得走两个小时。双方合作修了黄河大桥之后，平陆人到三门峡只要十几分钟。”肖金成说。

路修好了，下一步是社会服务联网：如今，平陆县医疗保险中心已与三门峡市中心医院签订合作协议，平陆县医保患者到三门峡市中心医院就诊，与在平陆任何一家医保定点医院一样享有同样的待遇。

“而运城市所辖的河津县与渭南市所辖的韩城市，也是一河之隔，完全可以合作。”肖金成相信，只要是真心实意合作，就一定会互利共赢的。

其实，省域边界地区既存在产业同质化的现状，也有产业链错位发展的机会。“你做农产品，我就做深加工；你做零配件，我就做组装；你在上游，我就做下游嘛！”肖金成说。（支点杂志2015年4月刊）