城市公共设施项目选址论证策略初探——以福州市群众艺术馆选址论证为例

陈 晶

(福州市城市规划展示馆 福建福州 350018)

城市公共设施项目选址论证策略初探
——以福州市群众艺术馆选址论证为例

陈 晶

(福州市城市规划展示馆 福建福州 350018)

结合福州市群众艺术馆选址案例，从城市公共设施项目选址的类型、原则、主要选址策略方面展开讨论，认为城市公共设施选址应在充分解读项目的基础上，总结具有可比性城市的相似项目选址经验，按照由战略及战术的逻辑分析策略，从城市空间发展战略、片区建设条件、场地特点等方面进行全面分析，最终确定城市公共设施项目选址界线。

城市公共设施；选址；论证

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1 概述

建设项目选址是执行城市规划的关键所在，它直接关系到城市的性质、规模、布局和城市规划的实施，同时也是建设项目能否顺利实施的关键环节。城市公共设施建设项目因其公共属性，具有更强的引导作用，因此其选址在合法、合理性基础上更应具有较强的前瞻性与引导性。

建设项目选址规划管理是城市规划行政主管部门根据城市规划及其有关法律、法规对建设项目地址进行确认或选择，保证各项建设按照城市规划安排，并核发建设项目选址意见书的行政管理工作。《中华人民共和国国家标准(GB/T50280—98)》把建设项目选址意见书定义为“城市规划行政主管部门依法核发的有关建设项目的选址和布局的法律凭证”。《中华人民共和国城乡规划法》 第三十六条规定“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”由此可见，审查建设项目选址是城市规划行政主管部门的重要责任，城市规划行政主管部门须参与建设项目选址的比较分析、审查、审批各个环节，如何保证建设项目选址的合法、合理性是城市规划必须面对的问题。

2 城市公共设施项目选址的基本类型

根据建设项目所处城市发展阶段及建设时序的具体情况，不同城市建设项目选址一般可分为两种类型，一是建设项目无明确选址方向和选址意向地块；二是建设项目具有相对明确的选址方向和选址片区意向，须进行具体地块划定的论证。

以福州市行政中心和福州市会展中心为例，这两个项目均为福州市重大公共设施项目，对城市发展方向和城市建设具有巨大的引导作用，同时二者具有搬迁的必要性和选址建设的紧迫性，但在项目选址方向和意向片区的选择上具有较大的争议性，属于项目选址的第一种类型，选址论证重点解决选址方向性的论证。而福州市群众艺术馆为市级文化事业单位，其拟选址时已有相对明确的选址方向和意向片区，属于项目选址的第二种类型，选址论证重点论证其选址合理性和确定具体的用地边界。

3 城市公共设施建设项目选址的基本原则

建设项目的类型、规模和目的不同，其选址要求各有侧重，但一般具有以下基本原则：

3.1 导向性——顺应城市发展方向，符合城市规划的要求

城市总体规划和城市控制性详细规划为法定规划，建设项目选址须与之紧密衔接，维护城市规划的权威。建设项目特别是城市重大公共设施建设项目如城市行政中心、城市会展中心的选址很好地带动周边地块的社会经济发展，同时这也是建设项目外迁或选址建设的最重要的动因之一。以福州市行政中心为例，其选址需与城市总体规划确定的城市发展大格局相吻合，应位于城市重点发展的新区或重点发展方向，带动区域功能调整，拉开城市框架。从战略角度来看，行政中心的选址有助于开发新区、疏解老城部分中心职能，有助于城市空间形态上的跨越和空间结构的调整与优化，达到解决老城和实现跨越式发展的战略目标。

3.2 通达性——满足建设项目的交通出行条件

城市公共设施具有吸引和辐射的双重作用，一般具有较大的人流汇集，需要优越的交通条件作为支撑，选址需要从区域交通状况、地块同周边交通联系、地块可达性以及未来交通规划状况综合考虑。

3.3 可持续性

(1)宏观层面：与老城、新区的衔接。

基于城市公共设施的服务功能属性，其选址应具有合理的服务半径，在城市空间快速发展阶段，其选址一般既要与老城区保持密切的联系，又要具有较好的对外交通通达性。

(2)微观层面：公共设施本身应具有弹性的发展空间。

项目选址须对公共设施的服务能力有充分的考虑，需要有弹性的发展空间和预留备用地。

3.4 时机性

(1)宏观层面：城市发展阶段应具有支持公共设施选址的实力。

城市公共设施具有重要的引导城市建设方向的作用，特别是大型城市公共设施，在城市空间拓展阶段，一般肩负着拉开城市框架、疏散人口的作用，其选址应充分考虑城市发展阶段的实力，避免公共设施闲置，资源浪费的情况发生。

(2)微观层面：片区开发的成熟度。

城市片区和城市公共设施具有相互促进、制约的关系。片区开发相对成熟，城市公共设施的选址建设将进一步完善片区设施配套，促进片区发展；片区开发不成熟，但基于城市空间拓展的需要，大型公共设施，特别是城市行政中心的选址建设能够在较短时间内在新区形成较高水平的基础设施(水、电、路、气等)和服务设施(医院、学校、邮电、公安等)建设基础，这是单一开发商所无法做到的。同时大型公共设施的外迁型选址也可将原来在老城内无偿占有的资源，转让给其他效益更好的用途，不仅为其他产业提供了更大的发展空间，也为新区建设筹集到宝贵的启动资金。

3.5 地标性

城市公共设施特别是大型公共设施是城市活动和视觉空间的焦点，在宏观层面上应充分考虑城市的对景、背景以及轮廓线等方面的景观作用，将其设置在具有地理标志意义的点上。在微观层面上应充分考虑选址场地的自然地理条件， 将其设置在自然地理条件优越、易于创造出鲜明的城市形象的地段。

3.6 可实施性

一方面是选址场地地质工程上的承载力，另一方面是项目实施的经济性，这主要涉及拆迁补偿等社会经济因素。

4 城市公共设施项目选址论证的主要策略

城市公共设施具有鲜明的公共性、服务性、引导性、地标性等特点，基于此，其选址论证策略可按照由面及点的逻辑分析关系，层层递进，最终确定项目选址地块。具体分析策略如下。

4.1 项目解读

项目解读是项目选址的基础，主要解决项目的功能、选址基本要求、选址的必要性、选址依据以及历史选址情况等。

以福州市群众艺术馆为例，其是福州市级的文化事业机构，是向广大人民群众进行宣传教育，研究文化活动规律，创作文艺作品，组织辅导群众开展文化活动的公益性社会主义文化事业机构。根据《文化馆建设标准 》(建标136-2010)，文化馆选址应满足以下四点要求：①符合所在地的城市规划、镇规划或相关专项规划。②选择在城镇文化中心或人口集中、交通便利(大城市和特大城市应为公交便利)的地区。③同时满足工程地质及水文地质条件，符合安全、卫生和环保标准，便于开展群众性文化活动。④宜结合城镇广场、公园绿地等公共活动空间综合布置，避免或减少对医院、学校、幼儿园、住宅等需要安静环境的建筑的影响。

福州市群众艺术馆的搬迁选址的必要性基于两点：一方面是贯彻“文化强国”的战略决定的需要，该项目被列入福州市“十二五”社会事业重大建设项目；另一方面是改善办公条件，满足群众文化生活需求的需要。根据《文化馆建设标准》(建标136-2010)，人口超过250万的城市，文化馆(群艺馆)建筑面积不低于8000m2，而现状福州市群众艺术馆场馆面积仅1000多平方米，且建筑年久失修，与国标要求差距较大，随着福州市民文化需求的日益增长，群艺馆的搬迁扩建日益迫切。

根据福州市《关于海峡群众艺术馆项目规划选址情况报告》以及福州市城市总体规划、重点片区控制性详细规划等文件要求，福州市先后提出了两个选址方案，分别为位于城市老城区中部的闽江北岸中央商务区和位于位于城市东部新区的马尾新城三江口海峡公建区，这是两个不同方向的选址方案，因此在选址论证中首先须在战略层面比较选址方向的优缺点，确定选址方向。

4.2 案例借鉴

案例分析的目的在于借他山之石以攻玉，得到项目选址的具体要求，其分析的内容可根据公共设施的特点有所侧重，一般为位置、交通、环境、规模、功能构成、空间形态及景观等方面。在福州市群众艺术馆的选址案例借鉴中，选择了重庆、厦门、湖南省、南昌四个具有可比性的省市群众艺术馆进行分析，得到以下群众艺术馆选址要求结论：

①位于城市中心区或者新区人口集中的区域；②濒临城市主干道，交通可达性好；③位于公共设施集中区，形成规模效应，是规划引导城市空间发展的重要组成部分；④周边环境优越，景观资源丰富，一般靠近城市广场、公园绿地的公共活动空间；⑤用地规模多为2.5hm2左右，建筑面积约为20000m2；⑥建筑造型突出， 建筑层数多为2～4层，局部可达到5～6层；⑦项目一般有展览、文化娱乐、培训教室、综合办公等项目构成。

4.3 拟选片区分析

(1)战略分析

战略分析旨在确定公共设施项目的选址方向性问题，这与城市的空间发展(图1)战略密切相关。

首先从城市空间发展战略来看，根据《福州市城市总体规划(2011-2020)》可知：福州市空间发展战略为“东扩南进，沿江向海”；三江口区域是福州市重点发展区域，是人口集中区，也是未来大福州的区域服务中心；公建设施向三江口区域集中，有利于疏解老城，引导城市拉开城市框架。

图1 福州城市空间发展规划示意图

其次从福州市公共文化设施分布情况来看，福州市现状文化设施主要集中于鼓楼、台江、晋安区的核心区以及仓山区烟台山周边。现状文化设施的布局体现了福州市现状城市建设主要集中于老城区的现状，而在福州市“沿江向海”的城市空间发展战略下，城市重要公建设施应积极发挥其引导城市发展的作用，向近期城市空间拓展的重点——三江口区域集中。

基于上述城市空间发展战略和现状公共文化设施分布情况分析可知，福州市群众艺术馆的选址方向应该在马尾新城三江口片区。

(2)片区建设条件分析

片区层面的建设条件分析应主要从片区的导向性、交通条件、环境条件、用地条件四个方面进行分析。

①片区的导向性分析旨在确定城市公共设施项目在片区的合理性及归属性。

根据《福州市城市总体规划(2011-2020)》，福州市空间发展战略为：“服务沿江，工业向海”。规划在鼓山大桥至三江口南滨江段形成公建带(图2)，现已建成会展中心，规划将建设体育公园、行政中心、文化中心、商务中心。根据《福州马尾新城三江口、南台岛东部片区控制性详细规划》，海峡科技馆、音乐厅、博物馆、青少年活动中心、市群艺馆等市级海峡公建拟选址于三江口组团壁头村地段，该地段位于规划三江口南北中轴线和东西向火车站至闽江中轴线的交汇处，是城市门户地区，是展现城市形象的重要窗口。因此福州市群众艺术馆作为福州市市级重要文化设施，是推进城市“服务沿江”的城市空间发展战略，展现城市形象的重要组成部分，是三江口海峡公建区的有机组成部分。

②片区的交通条件分析旨在确定片区交通承载力是否满足建设项目的需要。

图2 福州市三江口片区公建带功能构成示意图

根据福州市城市总体规划及福州马尾新城总体概念规划，海峡公建区将形成集铁路、地铁、城市道路及水路于一体的交通格局。该片区交通可达性强，辐射力强，公共性强，适合作为大型公建设施用地。

③片区环境条件分析旨在分析片区空间景观格局(图3)特点，为城市公共设施的建设确定形象设计要求。

三江口片区周边山、水、城交相辉映，具有多条山—山、山—水通廊，是典型的“山、水、城”的空间格局。海峡公建区位于行政中心——闽江视觉通廊与火车南站——君山绿化廊道的交汇处，是三江口组团重要的景观节点。作为海峡公建区的重要组成部分，群艺馆的空间形态须与空间大格局相协调，其建筑高度、组合形式、建筑风格等，应不破坏作为城市背景的山体轮廓线，同时，保护和控制山体之间、山水之间的视线联系。

图3 福州市三江口片区空间景观结构示意图

④用地条件分析旨在确定片区用地是否符合城市规划要求，是否具有足够的工程可实施性以及空间发展弹性。

根据三江口片区控制性详细规划，规划文化设施用地北靠市行政中心，南近规划马尾大桥，西近高速连接线，东临滨江路，规划用地约33hm2。该片区东侧部主要为空闲地，西侧为村庄用地；规划用地性质为文化娱乐用地，用地充裕，可作为福州市群艺馆选址片区。

图4 福州市三江口片区控制性详细规划土地利用规划图(过程图)

4.4 片区分析总结

通过对拟选片区空间发展战略和片区条件分析两个战略和战术层面的分析可确定城市公共设施的空间选址方向和选址片区，正如福州市三江口海峡公建片区可作为福州市群众艺术馆的优先选址片区。

4.5 选址线划定

具体的选址线划定与片区控制性详细规划密切相关，同时综合考虑建设场地的交通可达性、项目建设的经济性与实际可操作性、空间景观形象要求，可划定选址线。

图5 福州市群众艺术馆选址地块规划和现状图

基于福州市群众艺术馆的特点的分析，确定以下选址线划定原则：(1)足够长的临路面，以保证群艺馆的可达性以及公共性；(2)避开村庄，以提高建设用地的实际可操作性；(3)靠近绿化中轴线，以获得较好的空间效果；(4)充分考虑群艺馆对周边用地的影响，保证海峡公建区用地的均好性，以集约、高效利用土地。 由此划定福州市群众艺术馆用地：在三江口片区海峡公建区，西到江滨路，东道防洪堤，北至绿化廊道，南至湖，总占地面积为2.87hm2。

5 结论

通过对城市公共设施选址的基本类型、基本原则、主要策略的探讨，得出以下结论：

城市公共设施是城市的重要组成部分，公共性、服务性、引导性、地标性等为其主要特点，其选址应在充分解读项目的基础上，总结具有可比性城市的相似项目选址经验，按照由战略及战术的逻辑分析策略，从城市空间发展战略、片区建设条件、场地特点等方面进行全面分析，最终确定城市公共设施项目选址界线。另外，为更好地指导下一步项目的设计及建设，可在主体选址论证的基础上补充建设项目意向方案和项目设计任务书，形成更为完善的论证报告。

[1]陈余建忠 张如林 郭拴群. 建设项目选址论证报告编制技术规程研究[J].城市规划.2010.S1.

[2]龙小凤.大城市行政中心搬迁的理论探析与选址研究——以西安市新行政中心选址规划为例[J].长安大学工程硕士学位论文.2009.

[3]福州市规划设计研究院.福州市群众艺术馆选址论证报告[J].2012.

The brief research on the demonstration strategy of the city public facility project's site selection——Take the Fuzhou mass art centers site selection as the example

CHENJing

(Fuzhou planning exhibition hall,Fuzhou 350018)

Combined with the Fuzhou mass art centers location case, Discuss the types, principles, main location strategy selection of the city public facility project, Obtain that the city public facility location should be based on the full analysis of project, Summary of comparable city similar project site experiences, According to the analysis of strategy from strategic and tactical logic, from the aspects of city spatial development strategy, area construction conditions, characteristics of the site of a comprehensive analysis, and ultimately determine the city public facility project site boundary.

City public facilities; Location selection; Demonstration

陈晶(1986.5- ),女，助理工程师。

2015-03-25

TU984

A

1004-6135(2015)04-0015-05