论网络监督的要义

李 蕊

(济南大学 法学院，山东济南250022)

党的十八大报告指出:“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。”在这种情势下，制约权力、加强权力监督，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，防止腐败、防止利益冲突、稳定社会，是促进社会和谐不可缺少的重要内容和目标。我国网络监督以其特有方式监督、制约权力，成为一种新兴监督媒体。网络监督营造了一种开放的信息传播平台，且随着时间的推移，对于社会的作用和影响日益凸显。近年来，许多腐败分子和不法人员在网络监督中纷纷落马被追究责任，网络监督无疑对防止腐败，促进建设民主政府、责任政府发挥了不可忽视的作用。但综观当前对网络监督的探讨，在理论上仍认识不一，内涵界定不清。理论上的欠缺不利于网络监督的发展，因此，应对网络监督内涵进行深入探讨。

一、网络监督的含义

(一)当前对网络监督的界定

何谓网络监督?对此，学者们有不同的阐释。

1．当前主流观念。人们比较普遍地认为，网络监督是网络时代的一种新兴的公民监督模式。如研究者刘金娥认为:“网络监督就是公民通过网络这一媒介，参与和管理政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其运作沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为。”［1］陈党认为:网络监督即公民通过互联网对党和国家机关及其工作人员实施的检查、评价和督促。［2］研究者孔川、方世南认为:网络监督是民众监督在网络领域的延伸和拓展，是新媒体时代监督的一种创新形式。［3］以上定义虽然表述各不相同，但都将网络监督定义为是网络媒体环境下的社会监督，突出了网络监督的社会性。从该观点出发，网络监督的主体是民众，包括公民、法人和其他组织，网络监督就是一种民间活动，是社会监督模式在网络上的拓展，是网络时代新兴监督模式。

2．非主流的观点。当然，有研究者并不同意网络监督是公民利用网络进行监督的新模式的观点，并提出不同见解。如张燮、张润泽认为:网络监督是指网络政治人利用网络媒介特有的政治信息传播和沟通功能，对国家机关及其工作人员的权力腐败、滥用和不作为等问题所展开的揭露、批评和督促活动。［4］网络监督包括网络舆论监督、网络新闻监督、网络社团监督和网络机构监控。孙天航认为将网络监督看作是社会监督在网络上一种新型监督模式的观点是不正确的，并针对在该定义下的网络监督主体、网络监督监管失问题、网络监督模式与否等问题提出了质疑。［5］

3．对不同观点进行分析。第一，对主流观念的评析，即认同网络监督是社会监督在网络上拓展的新兴监督模式的观点。从该观点出发，可将网络监督定位在我国整个行政监督体系中的社会监督中，如图所示:

我国传统的行政监督根据监督者与被监督者的关系划分为内部监督和外部监督。根据监督主体的不同，可将外部监督划分为:人大监督、司法监督、纪检监督、政协监督和社会监督。根据监督权的性质不同，可分为权力性监督与权利性监督。显然根据主流观点，网络监督属于我国行政监督体系中外部监督的权利性监督即社会监督，仅是社会监督在网络的延伸。其他外部监督模式不含有网络监督，国家机关、党政部门等权力部门被排除在网络监督主体之外，而实际是，传统体制内的国家机关和监督部门在网络监督中的作用不可或缺。

第二，针对前文所述的当前关于网络监督的非主流观点进行分析。研究者张燮、张润泽从政治学角度阐释，认为网络监督主体是网络政治人(包括具体的政治公民和官员)及其群体——网络社团或组织。以监督外在形式和监督参与者的情况为标准，网络监督分为网络舆论监督、网络新闻监督、网络社团监督和网络机构监控。［4］该观点扩大了网络监督的范畴，也给研究者开辟了新的视野，但是这种观点和阐释具有一定局限性，即忽略了国家机关、党政部门等利用网络实现传统监督体制中的监督权，将体制内的传统机关的网络监督定位于为应对来自网络舆论、网络新闻和网络社团监督的外部压力而进行的网络机构监控，机构监控的主要对象则是网民行为，偏移了网络监督是针对权力机关及其工作人员的职权行为监督的宗旨和目标，从而导致网络监督的内涵不清晰。研究者孙天航对当前普遍认同的网络监督概念的定位进行了系列分析，清晰地揭示了主流观念中网络监督定义的缺陷所在，但其最终没有对网络监督进行明确而完整的界定。

(二)网络监督的重新界定

要厘清网络监督，须明确以下几个问题。

首先，明确网络监督的对象或者目标。我国网络监督的兴起源于:一方面，传统的监督体制对权力滥用与腐败制约不力、惩治不到位;另一方面，民众的社会治理、民主参与、反腐败等意识已苏醒。当网络技术的迅猛发展引领网络时代到来时，网络便成为人们迅速、便捷、低风险、小成本的监督途径和方式。网络监督所指向的目标、对象仍与我国传统体制内的监督对象相一致，都是对国家机关及其工作人员行为的监督。任何脱离了将国家机关及其工作人员的行为作为监督对象和目标的网络行为都不应当称为网络监督，如网络机构监控行为，只是有关国家机关和部门对民众网络舆论的掌控，并非对国家机关及其工作人员行为的监督约束。

其次，明确网络监督的主体。在当前的主流网络监督观念中，认为网络监督的主体是民众，并将其等同于社会监督的主体，该观点有失偏颇。实质上，网络监督是一个动态的过程。随着社会的发展，网络监督的内涵已经发生了变化，全方位把握网络监督内涵，还须从网络监督流程，即网络监督运行过程进行考察。生活中，一个典型有效的网络监督一般要经历:第一，民众通过网络发出检举或投诉;第二，传统体制内有监督权的国家机关介入受理;第三，受理监督的国家机关进行查证、处理，并反馈查处结果。网络监督过程表明，传统体制中有相应监督职能的国家机关在网络监督中发挥着重要的作用，不可缺位。负有监督职责的国家机关和发起网络监督的民众，其行为目标共同指向的是国家机关及其工作人员的违法职权行为，即都将违法职权行为作为监督检查的对象。因此，我国网络监督的主体不仅包括公民、法人和其他社会组织等社会监督主体，还包括通过网络平台接受、收集监督信息，受理监督事项的在传统监督体制中的专门监督机关、其他国家机关、党政机关等运行国家实体权力的组织，可统称之为网络监督的国家监督主体。另外，随着我国政府电子政务的开展，传统体制内具有监督职能的国家机关及其他组织必将其监督范围扩展到网络政务，担当网络政务的监督主体。

最后，明确网络监督中网络的媒介性。在网络监督过程中，网络只是一种快捷的信息传递工具，如果没有传统行政监督体制的存在和发挥作用，网络自身根本不会发挥监督作用，网络的媒介性或者说工具性促进了传统行政监督的效能，从而也说明网络监督的依附性，其本身不是一种独立监督模式。当前，人们普遍从网络监督发起人的民众性出发，错误地认为网络监督是专属于民众的监督权利和途径，是一种新兴的民众监督模式，而忽视立法机关、行政机关、司法机关及政党利用网络手段履行体制内监督职能的可能性及其意义。实质上，由于网络的媒介性、工具性，网络监督只不过是传统体制内监督在网络空间的延伸。

综上所述，我们在通过对网络监督的目标、网络监督各环节的考察，以及对网络监督中网络的媒介性即工具性的分析的基础上，网络监督应界定为:是民众对国家机关及其工作人员的行为通过网络发出投诉或举报信息，国家相关机关通过网络渠道介入、查证、处理、予以信息反馈，并对违纪、违法行为查处、纠正和追究责任的活动。

二、网络监督的分类

把握网络监督的内涵，还须进一步考察网络监督的分类。对网络监督进行分类，可以从不同视角深入把握网络监督，进而为不同种类网络监督创制规范保障提供理论思路和依据。根据不同的标准，可以对我国的网络监督进行不同的分类。

(一)以民众网络监督目的为依据的分类

以民众网络监督目的为依据可以划分为诉求监督、问政追理监督、评议考核监督、检举究责监督。诉求监督是因民众通过网络向特定网络监督机关提起，以实现维护其权益为目的请求而引起的监督。问政追理监督是民政通过网络对国家机关及其工作人员的行为发表意见，要求政府予以回应做出答复的监督。评议考核监督是民众通过网络对国家机关及其工作人员的行为及政绩进行民主评议和考核的监督。检举究责监督是民众通过网络直接以检举违法、违纪行为为目的的监督。

(二)以网络监督是否公开为依据的分类

以网络监督形式为依据可以划分为公开监督和非公开监督。公开监督是民众通过网络平台公开具以实名曝光形式的监督，即监督信息内容及监督人的姓名全部公开。除此以外则属于非公开监督，非公开监督包括在网络上的监督内容可见、但监督人匿名的监督和在国家机关的投诉网络平台的实名专线监督。

(三)以网络监督渠道为依据的分类

以网络监督渠道为依据可分为官方网络监督和非官方网络监督。官方网络监督是民众通过国家专门监督机关和一般国家机关以及相关媒体建立的网络平台提起的监督。非官方网络监督是网络监督主体一方的民众通过民间网、私人博客、微博、微信等非官方网络空间、平台发起的监督。

(四)以网络监督权力(利)为依据的分类

以网络监督权力(利)为依据可分为权力性网络监督和非权力性网络监督。权力性网络监督是国家行政监督体制内的拥有国家监督权力的国家机关和部门，运用网络工具对国家机关及工作人员的行为进行监督。它既可以对网络政务进行监督检查，又可通过网络主动掌控国家机关及工作人员的公务动向，发现问题，主动立案监督、及时纠错。当然，此类网络监督目前我国很欠缺，且没有引起我们的高度重视。非权力性网络监督即权利网络监督，是指民众利用网络工具发起的社会监督，也是传统体制的社会监督在网络空间的运行。

三、网络监督关系梳理

网络监督关系是指由网络监督运行而引发的内外关系。主要包括两种:一是网络监督与传统体制内监督的关系;二是网络监督运行过程中的网络监督主体之间的关系。前者可称为网络监督的外部关系，后者为网络监督的内部关系。

(一)网络监督与传统体制内监督的关系

1．依附与被依附关系。网络监督是传统体制内监督在网络空间的延伸，其对体制内的社会监督功能的拓展是比较突出的，然而网络的传媒性和工具性，导致网络监督并不能脱离传统的体制监督。离开了传统的体制监督，如前所述，网络仅是信息的传送，而无监督实质。只有完善的行政监督体制的存在，网络监督才能发挥功效，才能真正拓展社会监督的功能。因此，网络监督与传统体制内监督之间的关系表现为依附与被依附关系。

2．互融的关系。网络监督的运行是将体制内的监督权利义务在网络中再现，这种再现表明网络监督与传统体制内监督的互融关系。主要表现在两个方面:一是二者在社会监督中的监督模式和监督进程的相融。传统体制内的社会监督发挥监督作用一般是公民、社会团体和其他社会组织通过控告、举报和舆论等方式发起监督，相应的国家监督机关介入查处，从而完成监督。而网络监督无非将传统体制内的社会监督通过网络渠道实现，其发起方式、模式和进程必须与体制内监督相对接一致，才能实现监督的效力，此时，网络监督是形式，而体制内的监督是实质。二是二者在权力性监督(包括行政监督、立法监督、司法监督、党政监督)中亦有重叠。传统体制内的国家权力监督，表现为从上到下的层级监督。网络空间的发展，并不排除可将这种体制内的层级监督通过网络来实现，如政府部门开展网络行政即电子政务，各国家监督机关对网络行政的监督检查。随着高科技的发展和信息时代的到来，电子政务的开展，各国家监督部门借助网络工具的实现体制内的层级监督有着一定存在和发展空间。

(二)网络监督主体之间的关系

网络监督主体包括民众和国家机关。民众和国家机关之间在网络监督过程中所发生的相互关系就是网络监督主体之间的关系。主要有:

1．监督合作关系。在网络监督的运行过程中，作为网络监督主体双方的民众和国家机关，其行为目标共同指向国家机关及其工作人员的违法、不当行为。民众是网络监督的发起一方，而国家机关则是网络监督的受理、查处一方，二者目标一致，共同努力，使网络监督各环节顺利进展，实现网络监督的效果。如果没有二者在网络监督过程中的相互配合与协作，网络监督或流于形式或出现不和谐的社会声音。因此，二者只有通力合作，网络监督才能有实效。

2．监督与被监督关系。作为网络监督主体的民众和国家机关，二者之间的关系并非恒定不变。由于在网络监督中，网络是监督的工具或形式，网络监督是传统监督体制在网络上的再体现，网络监督对体制监督的依附关系决定了网络监督跳不出传统监督体系的框架。在我国民主监督体系中，民众是国家机关及其工作人员的监督者，即监督主体，国家机关及工作人员则是监督对象，后者不能取代前者地位，二者的监督与被监督关系是确定的。因此，当网络监督没有具体运行时，即网络监督处于静态时，网络监督的主体民众与国家机关之间还必然存在着监督与被监督的关系。

另外，网络监督的运行过程中，网络监督主体国家机关与民众之间还存在着监管与被监管关系。这种监管与被监管关系在属性上并非网络监督关系。网络的开放性和快捷性使得网络监督行为更加自由，也使网络监督面临窘境。自网络监督舆论瓦解了传统体制下统一的舆论而导致信息发布的权威消解后，网络空间信息往往真假难辨或被谣言垄断。法治、民主制度下民众的权力代理人(受委托者)有责任、义务保障网络监督的有序、正常运行。因此，在网络监督过程中，作为监督主体的民众在行使网络监督权的同时，应接受国家机关对其监督行为的规范与管理。但国家机关与民众在网络监督过程中，这种监管与被监管关系并非因将职权行为作为监督对象所引起的监督关系，仅仅是对职权行为进行监督时相伴生的、且为社会秩序管理需要的关系。因此，本质上并非监督关系，而是与网络监督关系有着密切联系的国家机关对民众的管理关系。该管理关系的存在对网络监督是否正确有效运行至关重要。

总之，在网络时代，只有清晰、全面地把握网络监督内涵，才能真正适应社会民主与法治的需求，充分发挥网络空间的监督作用，才能有效将网络空间和现实社会有机结合，发挥网络监督快速、便捷、低成本的监督优势，促进民主与法治建设。

［1］刘金娥．加强网络监督 规范政府行为［J］．现代经济信息，2009，(8):210 －211．

［2］陈党．网络监督的独特优势与有效利用［J］．中共天津市委党校学报，2010，(5):51 －56．

［3］孔川，方世南．网络监督的概念及其价值蕴涵［J］．电子政务，2014，(9):34 －40．

［4］张燮，张润泽．论网络监督的逻辑及其民主意蕴［J］．深圳大学学报(人文社会科学版)，2014，(4):63 －68．

［5］孙天航．模式还是工具——论网络监督概念的定位［J］．天津职业院校联合学报，2014，(6):47 －55．