基于政府责任的农村校车安全问题研究——兼论《校车安全管理条例》

李海洋， 李 涛

(1.安徽三联学院， 安徽 合肥 230601； 2.阜阳师范学院， 安徽 阜阳 236032)

基于政府责任的农村校车安全问题研究
——兼论《校车安全管理条例》

李海洋1， 李 涛2

(1.安徽三联学院， 安徽 合肥 230601； 2.阜阳师范学院， 安徽 阜阳 236032)

校车作为公共产品其具有公益性不容忽视。农村公益校车供给主要涉及中央政府、地方政府和学生家长，三方主体在博弈中的个体理性必然导致集体的非理性，以致农村校车事故频发。究其原因：中央与地方政府对农村校车财政投入不足与分配不明、责权主体不清、校车监管不细等原因造成。作为公益产品(校车)的提供主体——政府，其具有不可推卸的责任。故政府应该把校车财政投入与监管，作为自己的法定职责，以此来保障农村校车的数量及其安全运行。

政府责任； 城乡二元； 农村校车； 安全问题

21世纪教育研究院在2012年11月曾发布了一个关于“农村教育区域布局调整”的十年评价报告，将城镇化进程中农村“撤点并校”的状况通过数据表现出来。报告指出：“从2000年到2010年，我国农村的中小学数量锐减一半，平均每一天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1小时，就要消失4所农村学校”[1]。学校变少了，距离变远了，校车离他们更近了。

一、农村校车安全的现状

随着当前政府提出加快城镇化建设的步伐，虽然教育部回应暂停农村撤点并校，但是学生家长为了使子女接受优质教育，在政策许可的条件下，学生家长还是以农民工的名义将子女顺带入城，或进入借宿制学校就读，因此，农村“撤点并校”的速度有增无减。同时，无论是“顺带入城”，还是就读“借宿制”学校，无疑都增加了学生的教育成本，加重了家庭的负担，这绝非是所有学生家长的主观需求，而是家长对客观存在的无奈选择，因为他们没有足够的经济能力做到举家入城，或真正融入城市生活。另外，学生家长对撤点并校后孩子上下学路途的遥远、交通安全等问题的存有疑虑。在2006年，“我国首次发布的全国中小学安全事故总体形势分析报告中，72.32%的事故发生在农村”[2]；根据凤凰网报道：“有学者统计近5年媒体报道的74起校车安全事故数据后发现，在死亡人数中有74%是农村学生。”[3]孩子“伤不起”，家长更“伤不起”，只得无奈地舍近求远。

因此，在城镇化进程中对农村校车安全问题的研究已是迫在眉睫，这既是政府在提高农村公共服务供给的质量与层次，破除城乡二元化教育亟待解决的问题之一，也是学术界和政界不可回避的问题。

二、农村校车的运行现状的原因分析

2012年，随着我国《校车安全管理条例》(以下简称“条例”)的出台及实施，虽然校车安全事故呈下降趋势，但还是时有发生。在城镇，由于校车管理比较规范、科学，事故发生率下降明显，而在农村，尤其一些偏远地区，由于校车权责定位不清、财政投入比重不明、缺乏有效的校车监管细则等因素，导致校车问题乱象丛生，令人堪忧。这既有制度本身的问题，也有监管的问题。

(一)校车权责主体定位不清

校车权责主体定位不清主要是没有考虑到“城乡二元”经济的本身及我国政治经济发展不平衡的国情。在《条例》总则第三条中规定：“在县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。”①这一规定对于农村地区而言存在两个问题：一是可行性不强。校车作为公共产品其具有公益性无可厚非，为此，在城市中发展公共交通规划中通过设立公共交通线路及站点就可以实现，并对学生这一特殊群体实行优惠的政策(如公交学生卡)，而在偏远的农村地区根本就不存在具有公益性的公共交通服务，即使存在交通服务(如“村村通”)也是以市场这只无形的“手”来指挥，以盈利性为目的的，由于城镇化进程中农村学生人数较少，且居住分散，而学生上下学时间又非常集中，“村村通”车辆很难满足，更无盈利，因此，承包商不会选择该运营对象，那么如何合理规划？只有购买，专车专用。

首先，谁来购买？满足教育所需的附属公益产品由于其具有公益性特征，政府不能因为财力不足推卸责任，主要还是由政府来埋单，所有权应归属政府。如因政府购买不足，学生或学生家长无奈之下选择“替代产品”，从而导致校车事故，政府必须承担相应责任。其次，归谁使用？根据专车专用原则，服务对象必须是学生，不得挪用，直接的支配使用权应归属学校，因使用不当导致事故发生，除追究驾驶人的责任外，也得追究校方责任。最后，谁来监管？一旦这些问题成为问题，必然导致权责不明，扯皮推诿必然发生。

(二)财政投入比重不明

校车由于其用途特殊，要求其安全性能优越，其采购、维修、运营的成本必然较高，而其本身具有公益性，且运行时间有限、实用率不高等因素，导致人们望而却步。根据农村地区学生上下学的方式的实地调查，选择机动车上下学的也有一小部分(居住地与学校距离约2.5公里及以上的学生进行问卷调查)，约占学生总人数的15.625%。学生及家长在没有可选择的条件下，加之对象选择的非理性(出行成本、安全意识等)，只能退而求其次，以致不合格校车甚至黑车的存在也就有其合理的因素。而此时仅仅依靠在加强监管上做文章，只能说是“治标不治本”。

在《条例》总则中规定：“对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务”①。为远距离义务教育阶段的适龄孩子提供校车保服务是保障其平等接受教育权利的重要支撑，谁来保障？拿什么来保障？如何保障？首先，“国家构建多渠道筹措校车经费的机制”。就目前而言，很难办到，一是没有构建相关“农村校车发展工程”，没有专项财政经费及财政经费分比设定；二是税收优惠方面，国家财政部于2012年曾出台关于校车运营的税收优惠政策，但响应的为数很少，由于资金“大头”仍由学校承担，故只有少数拥有一定实力的私立学校积极响应。校车因学生的作息时间固定，且相对集中，运营时间及线路相对固定，致使其运营集中，相对空置率较高，以致运营成本较高，加之本身具有公益性，故应该免税；三是社会捐赠方面，我国当前还缺乏该领域良好的公益环境。即使有人捐赠，维系校车的运营成本又有谁来承担呢？其次，支持校车接送学生服务。校车服务并非是解决校车或校车经费的问题那么简单，2014年8月，浙江温岭芷胜庄村就发生过崭新校车沦为公厕的“新闻”，安徽驻台州商会虽投资约2 000万，但并非以营利为目的，那么有校车为什么无法营运？市场“供过于求”，难道我们身边的校车真的多吗？最后，财政资金由中央和地方财政分担。中央和地方财政共同承担，这就产生了中央与地方政府之间的博弈，具体比例应该多少最合适？是按照预算经费比例分配还是按照实际产生费用的比例分担？由谁预算、由谁决算、由谁监督？

(三)校车监管不力

在《条例》总则第五条中规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的校车安全管理工作负总责，组织有关部门制定并实施与当地经济发展水平和校车服务需求相适应的校车服务方案，统一领导、组织、协调有关部门履行校车安全管理职责。”①但在实际执行中却出现诸多问题。

1.对校车监管

主体责任及责任主体不明确。首先，主体责任不明确，县级以上人民政府“应当”采取措施，“应当”不是“必须”，这样必然导致政府主体在人力、物力、财力不足情况下“可为”可“不为”；其次，责任主体不明确，县级以上人民政府不能作为校车安全与监管的直接责任主体，校车属教育序列，应属各级教育部门主管，各相关部门监管。二是校车运行过程监管不到位。由于城镇化进程中农村学生监护人多为妇女或隔代长辈，没有意识去监管，甚至不愿监管，由于农村学校及学生居住分散，职能部门的监管成本较高，且早晨学生上下学时间不在正常工作时间范畴，导致其也不愿监管。三是校车运行结果无反馈。安全是第一位的，事故“零”容忍，一旦发生校车交通事故就要立即追究相关责任人的责任，反正，校车“零”事故却没有激励或奖励，换句话说：就是有“义务”没“权益”，必然导致积极性剧降。

2.对人的监管

通过对近五年校车安全事故问题的分析[4-6]，我们得到的这样的结论：校车安全事故的发生并非“天灾”，而是“人祸”。由于校车本身的公益性，各职能部门没有利益的驱使，甚至想“一罚了之”，执法手段严重滞后于校车发展的本身，加之责任主体的职责不明确，他们之间不能相互配合，很难形成“齐抓共管”的局面，从而产生的“缝隙”，使不法者有利可图。

总之，我国当前农村校车的运行与监管牵涉到多元化的利益主体，包括政府财政部门、教育部门、车辆质检部门、公安交警部门、家长及学生自身，由于法律的不健全、责任的不明确、利益的边际化、监管的乏力，以及家长对现车安全意识的淡薄，导致“各类权益边界未能得到清晰界定，客观上为不同利益主体利用制度的模糊性转嫁成本提供了空间，从而加剧了校车的事故风险”[7]。

随着“后撤点并校时代”农村小规模教学的恢复与重构，农村经济的快速发展，农民收入的增加，以及国家对教育资源均衡问题的进一步关注，另外，据美国科学院NAS数据分析：“乘坐校车上下学的安全系数是其他交通方式的13倍”[8]，校车必将成为农村学生上下学的必然选择，因此，亟需规范、加强管理。

三、农村校车安全运行的对策研究

(一)校车的界定与权责规范

首先，校车属公共产品。从19世纪初期开始,西方的有些研究公共产品的学者便按照产品的特性去界定公共服务概念，他们按照产品(或称物品)的自然属性以及社会需求的存在方式把社会产品分成三类，其中将由市场提供不了的且又是面向大众的最基本服务，即以政府提供不可或缺的产品服务称之为公共产品(如教育、道路、法律等)。从财政学角度而言：所提供的服务其边际收益大于边际成本，如任由市场来决策，最终必然无法运行。因此，我们只有将校车界定为公共产品，借鉴巴西发展农村校车经验，“由市场导向转为福利导向”[9]。当然，我们也没有必要对巴西发展农村校车的经验直接“拿来”，“将交通服务作为满足所有适龄学生需求，并免费提供”，而是应该从我国的国情出发，合理规避“城乡二元”现象，针对相对比较发达地区城镇采取“市场为主，财政补贴为辅”的方式；而针对相对比较偏远、落后的农村地区可采取“财政补贴为主，市场为辅”的方式。其次，校车纳入特种车辆。将校车纳入特种车辆范畴，在交通运输中与警车、消防车、救护车等同等看待，只有这样，校车的本身才能“验明正身”，拥有特权，人民在法律上及生活中才能给予足够的尊重。最后，校车的准入。没有安全的校车不如没有校车，“校车本身安全指数高是保证安全的重要因素”[10]。

同时，在《条例》中虽然提及各个部门，但具体到校车的购买及运行的每一个环节，权责仍然不明，责任主体仍模糊不清。因此，应建立校车安全运行的“倒逼追责机制”，且终生追责。因校车不足，校方的不作为，甚至考虑间接校车事故责任而不提供校车服务，以致不能满足学生上下学需求，导致黑车参与运营的，追究政府及主管直接责任人(校长)的责任；因资金不足以致校车本身不达国标，导致事故发生的由财政部门负责，并追究其责任；因车辆存在而又无法上路或车辆本身存在安全隐患导致安全事故的追究车辆质检部门责任；因交通违规，年均达到规定次数，导致校车事故发生的除追究驾驶人本人的责任以外，还得追究公安、交警及学校的(不作为连带或放任)监管责任，如交通违规在一定次数以内，且未发生事故的仅仅追究驾驶人本人。

(二)财政的投入与分配

“巧妇难为无米之炊”，陈卓在《教育与社会分层》一书中指出：农村地区校车安全问题频发直接原因就是财政投入不足。财政的投入不足必然导致其“替代品”的产生，不合格校车甚至黑车的泛滥。

1.加大政府的财政投入

虽然校车在采购、维修、运营的成本较高、运行时间有限、实用率不高，但不能因此而“不作为”，这毕竟关系到教育的公平、社会的公平和民族的未来。另外，相对于全国每年公务用车消费支出超过4 000亿元[11]而言，简直少的“可怜”。同时，“在政府机构内部，精细的科层绩效考核体系提供了强烈的激励机制”[12]，从而可以获得晋升的机会，政府职能部门在进行年终考核时应把考核分为校车的公益性显性与隐形考核纳入考核机制，使相关职能部门或职能部门负责人既得名又得利，何乐而不为之呢？

2.构建切实可行的“筹集校车经费的机制”

一是政府筹集，无论中央政府还是地方政府必须设立校车运行的专项资金，专款专用，“美国各州就是将公用经费中将‘学生运输'专项列支”[13]。研究表明，美国公立中小学有一半以上的学生上下学都乘坐校车，一方面是因为费用全免，另一方面是因有了财政的保障使得校车是最安全的上下学方式。同时，构建“农村校车发展工程”，对该特种车辆(校车)税收优惠或减免；二是社会筹集(包括学校筹集)，政府和利用一切可利用资源，鼓励社会、企业或校友捐赠。

3.明确中央与地方政府间的分配比重

第一，明确在社会捐赠无法满足社会需求的条件下，政府必须“兜底”；第二，明确中央和地方政府在校车运行的成本比例，研究表明：中央与地方政府按1:1的比例承担比较合理；第三，明确按照实际运行成本分配还是按照既定保障资金比例分配。根据实地调查，按照“新农村合作医疗”式实际运行成本分配更能有效保障校车的长期、安全、有序、科学运行[14]。

(三)校车运营的监管

校车服务能否有效管理是能否提供校车有效供给的必要条件，而校车服务管理质量的高低直接受校车运行监管机制的影响。因此，加强对校车运行的监管显得尤为重要。

1.加强对校车监管

首先，严格校车准入制。严禁不合格校车参与校车竞标，并采取终身一票否决制。同时，对非法营运的“黑”校车从严从重处罚；其次，加大校车运行过程监督力度。在技术许可的范围内，采用GPS定位系统或行车记录方式对其进行时时监督、管理；最后，加快监管的技术立法进程，明确监管主体责任。校车安全的保障是一项复杂的系统工程，它需要政府财政部门、教育部门、车辆质检部门、公安交警部门以及家长的齐心合力，共同构筑其合理运行的天网模式(如图1所示)。

图1 校车合理运行的“天网”模式

2.加强对人的监管。

首先，强化对驾驶人的准入与监管。《条例》中虽然对校车驾驶人的准入已经作出了严格的规定，但在驾驶人的选择及审查并不严格，由于在其选择的职能主体单一(一般由校长决定)，甚至出现“亲缘化”现象，这不仅给交通的本身埋下隐患，同时，对学生的人身安全构成威胁。因此，必须构建一种针对驾驶人高效、科学的综合监管机制，从源头上至过程中对校车安全运行加以监管。其次，强化对学生的监管。一是在思想上通过学校教育让适龄儿童提高安全意识；二是在行为中争做典范。再次，强化家长或监护人的监管职责，孩子的安全不仅仅是学校单方的职责，而是学校、家长、社会形成合力来共同保障，孩子更是家庭的希望与未来，孩子一旦在安全方面出现问题，那就等于毁掉家庭的未来。最后，强化学校的监管。学校是校车监管的第一责任主体，它是维持校车安全的最直接及常态化运行监管主体，校车一旦出现安全问题，学校作为第一责任主体具有不可或无法推卸的责任，故可根据“倒逼机制”构建农村校车安全问题的“顺次责任追究运行机制”。

四、结语

教育作为特殊的行业，校车又作为公共产品(Public goods)，无论从行业角度出发，还是从公共产品的角度考虑，对其投入是政府不可推卸的责任，是政府履行职责的表现。尤其是在“教育公平”原则的教育体制下出现了师资不均衡的“城乡二元”教育现状，导致农村校车事故频发。本文基于政府视角下对农村校车安全问题进行分析，尤其从财政的分配比重和校车的运营监督上提出了对应之策。但农村校车安全问题绝不仅仅是政府的职责，它更需要学校、家庭及社会的关注，并形成合力，这有待于我们在实践中进一步探索。

注释:

①来源中华人民共和国国务院令第617号：《校车安全管理条例》。本文引用部分主要来源于《条例》总则部分。

[1]刘玉蕾.教育部回应农村学校数量锐减：暂停撤点并校[EB/OL].http://news.qq.com/a/20121120/000397.htm，2012-11-20.

[2]2006年全国中小学安全形势分析报告[J]人民教育，2007(8):9-10.

[3]统计显示近5年校车事故死者74%是农村学生[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_11/21/10785107_0.shtml，2011-11-21.

[4]郑敬蓉.公共产品视角下校车安全保障的政府责任——兼评《校车安全条例》[D].中共贵州省委党校学报，2013，151(3)：116-119.

[5]董少林，蔡永凤.农村公共服务的有限理性与集体理性[J].江西社会科学，2014(9)：186-191.

[6]滕燕.校车安全立法的冷思考——兼评《校车安全条例(草案)》(征求意见稿)[J].宁夏社会科学，2012，171(2):19-22.

[7]祝小宁，陈小真:成本转嫁与校车安全管理研究[J].国家行政学院学报，2013(2)：80-84.

[8]王燕，方景敏，王霞.安全视角下的校车运营与管理体系研究——以济南市为例[J].重庆交通大学学报(社科版)2014，14(1)：15-18.

[9]赵丹，范先佐.巴西农村校车政策与教育机会均等[J].比较教育研究，2012,268(5)：28-32.

[10]闫晓庆，杜亮.泰国校车安全与制度研究[J].比较教育研究，2013，277(2):78-81.

[11]罗瑞明.遏制公车消费别总在标识上做文章[EB/OL].中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2013/0329/c241220-20963916.html，2013-03-29.

[12]董少林，蔡永凤.农村公共服务的有限理性与集体理性[J].江西社会科学，2014(9)：186-191.

[13]雷万鹏，徐璐.农村校车发展中的政府责任——以义务教育学校布局调整为背景[J].中国教育学刊，2011(1)：16-19.

[14]何树彬.刚柔相济的美国校车服务[J].上海教育，2005(5)：37-38.

On the Rural School Bus Safety Based on the Government Responsibility——And on the School Bus Safety Management Regulations

LI Hai-yang1, LI Tao2

(1.AnhuiSanlianUniversity,Hefei,Anhui230601； 2.FuyangTeachersCollege,Fuyang,Anhui236032)

As a public product,the school bus has its public welfare,which should not be ignored.The supply of rural public school bus mainly relates to the central government,the local government and the student guardian.The tripartite main body in the game of individual rationality inevitably leads to collective irrationality,so that the rural school bus accident happens frequently.The reasons are:the insufficient financial input to the rural school bus from the central and local government,the unclear distribution in liability subject,the rough school bus monitoring and so on.As the main body of the public products(the school bus),the government has unshirkable responsibilities.Therefore,the government should take the school bus,financial investment and supervision as their legal responsibilities,in order to guarantee the number of rural school bus and its responsibilities.

the government responsibility; urban and rural duality; the rural school bus; security issues

2015-05-17

安徽三联学院校级人文社科项目“农村公益校车服务的地方政府供给研究”(2015S010)；国家社会科学基金青年项目“农村公益校车服务的地方政府供给研究”(12CGL110)。

李海洋，1980年生，男，安徽合肥人，讲师，硕士，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育； 李 涛，1983年生，男，安徽临泉人，讲师，硕士，研究方向：思想政治教育。

D632.2

A

1671-9743(2015)07-0118-04