单项表决作为法律案通过方式之刍议

陈 榜

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

单项表决作为法律案通过方式之刍议

陈 榜

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

鉴于整体表决天生所存在的问题以及我国民主法制建设的需要，单项表决的引入已成为我国法律案或是法规案表决中必须要跨过的一道坎。整体表决是偏效率的，而单项表决能在兼顾效率的同时最大化追求民主。单项表决的引入在我国不仅是有可能的而且需求十分强烈。但考虑到现实情况，可以先将单项表决引入到全国人大常委会的法律案表决中。设计构思单项表决则可以从启动主体、决定主体、方案选择、表决机制等方面入手并且可以吸收地方人大的先行经验。

单项表决；整体表决；全国人大常委会

一、问题的提出

在我国，法律案能否最终成为正式的法律，其中最关键的一步是能否通过全国人大或其常委会的表决。根据提交表决的是整部法律案或是法律案中的个别条款，表决的方法可以划分为两种：一是整体表决，二是单独表决①。整体表决，其最大的特点在于高效。整体表决中，代表们只需对法律案给予一个整体性的评价从而做出赞成、不赞成或是弃权的选择，而单独表决一般需要代表针对个别条款一一作出选择。整体表决可以有效缓解短期内立法量大而带来的压力，对法制的快速发展可谓是起到了巨大的作用。此外，它与全国人民代表大会制度有高度的契合性，全国人民代表大会每年召开一次，大会会期较短，适用整体表决的方式，贴近现实中时间紧迫的要求。“理论上讲部分表决的方法最具民主性和科学性。但目前，大多数国家采取整体表决的方法，只有在少数情况下才采取部分表决的做法。根据我国实践，全国人大及其常委会对法律案都采取整体表决的办法”[1](P125)。

“正如立法要考虑民主和效率一样，只有具备民主和效率的立法表决制度，才能对人类在立法表决方面的利益与愿望予以合理的、公平的满足，才能保证人们在立法表决过程和结果中配置权利义务的合理性，也才能由此获得较好的立法成果和形成一种理想的社会秩序状态”[2](P213)。但是整体表决也不是一种完美的表决方法，其最大的问题在于过多地注重效率。严格来说，效率不应作为一种法律案表决方法最优先的考察因素。司法讲究的是公正优先，行政讲究的是效率优先，而立法讲究的则是民主优先。民主与效率是表决的两大追求，而对效率的追求首先应是建立在民主的基础之上。但是整体表决的价值取向天平却是向效率倾斜且不在合理的空间范围内。实际情况中，常常会出现这样的情况：代表们对法律案中某些条款存在较大的争议，甚至对这些条款强烈反对而对其他的条款则没有异议，这时候若使用整体表决的方式来表决法律案的话对代表们来说是相当为难的。“现在如果代表对某一法律条文有意见就难以表达出来，只能赞成、反对或弃权，就像在脏水里的孩子，要么都泼掉，要么都留着。由于很多代表出于对法制建设迫切需要法律的理解，对一些有瑕疵条文的法律也只好投赞成票，质量不高的法律就是这样产生的”[3]。总之，整体表决可能带来两个方面的后果：一是立法“搭便车”现象。“法律(法规)案的提案者，可能会利用立法者避免“因小失大”的心理，在条款较多的草案中加入一两条争议较大的条款，以期“搭车”过关。以这种方式获得通过的条款，由于没有很好的民意基础，在实施过程中往往阻力很大，效果不佳，既损害了法制的权威，又损害了社会利益”[4]。二是立法资源的浪费。“人大代表或者常委会组成人员可能会把对个别条款的反对扩大到对整个法律(法规)案的反对，拖延整部法律(法规)的出台，增加社会运行成本。例如，2009年10月全国人大常委会审议国家赔偿法修正案(草案)时，常委会组成人员对草案大部分条款已取得了比较一致的意见，但仅仅由于对刑事赔偿范围的个别条款存有争议，使得对该法的修改推迟了半年才完成。而对行政赔偿和赔偿标准的修改等本已取得共识的内容，也没能及时出台，给国家赔偿工作带来诸多不便”[4]。

不可否认，整体表决方式在推动法制的快速发展起到了重要的作用，但是自改革开放以后，社会飞速发展，人们对维护自己利益的意识加强，利益格局调整加快，立法中的观点分歧与利益冲突日益凸显，单单的一种整体表决方式已难以满足社会的发展与需求。此时，相较于整体表决，单相表决的重要性则日益凸显，而在中共十八届四中全会决定中出现了“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决”[5]的提法，所以引入单项表决机制势在必行。

二、单相表决机制的引入

（一）单项表决机制可在兼顾效率的同时最大化追求民主

鉴于整体表决所表现出的缺点使得单项表决的引入变得十分有必要。当然，这并不是否定整体表决的一切价值，我们在此问题上需视情况进行分析。如全国人大表决法律案，我们就很难否定整体表决，客观情况使我们在此情况下使用整体表决的方法，但若未来延长会议的时间或是通过一系列的改革措施使大会变得更高效，那么单项表决就会有施展的舞台。因此，就我国的实际情况而言，将单项表决机制引入全国人大常委会的法律案表决中有一定的合理性，主要表现在两个方面：

一是单项表决自身的优异性。单项表决，其相对于整体表决，其最大的优势在于极大地体现了民主性。如前文所述，采用整体表决的方式来表决法律案时可能会出现某些条文具有较大的争议，而代表们却不能将条文单独拿出来考虑而必须以“大局为重”，以整部法律案的价值为主要甚至唯一的考量因素。但实际运行中，个别条款出现问题，可能就导致法律案的评价恶劣，遭人诟病。而单项表决则能最大限度地解决这个问题。通过单项表决，能把那些具有争议的条款首先进行表决，而这些争议条款的表决效力又不及于其他的条款，这就最大限度地解决了代表们以“大局为重”来考虑是否赞成、否决或是放弃对法律案的表决。就目前来看，采用单项表决也更符合世界潮流的发展。在国际上，单项表决相对于整体表决是普遍的表决方式。如联合国教科文组织2004年通过的《国际教育大会CCIE)议事规则》第十六条规定:“如一个代表团要求将一项提案分成若干部分时，则应对各部分单独进行表决，之后将业己单独通过的各部分合在一起付诸表决”。

二是全国人大及其常委会会议时间与立法数量上的对比。首先是时间上的对比，全国人大一年召开一次，会期短，主要是以审议各工作报告为主。以十届全国人大及其常委会为例，十届全国人大，召开5次会议，会期56天，而十届全国人大常委会召开会议32次，会期158天。然后是立法数量上的对比，笔者也以十届全国人大及其常委会为例，十届期间，全国人大共制定 4件法律，即《宪法修正案(2004)》、《反分裂国家法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国企业所得税法》。而十届全国人大常委会通过69件法律，28件属于新制定法律的情形，另外41件属于修改法律的情形[6]。可以看出，全国人大在时间上并不适合引入单项表决，此外相较于全国人大，全国人大常委会承担了大量的立法工作，先无论这种现象正常与否，可以肯定的是，如果要在制定法律这个层面上适用单相表决机制，全国人大常委会的法律案表决无疑是最适合首先引入的领域。

（二）对单项表决机制的细化区分

单项表决里分为两种情况：一是对所有的条文进行逐条、逐款表决，而后就整个部分进行表决，可称之为逐条表决；二是将先期审查中的争议条文先行表决，而后就整个部分进行表决，可称之为部分先行表决。仅就表决方法来看，逐条表决就每个条文进行表决可谓是对民主性淋漓尽致的体现。但民主与效率的取向就如同天平一般，过多地倾向于民主则会导致效率的尽失。逐条表决方式对表决整个会议的要求极高，不仅要求有十分充足的时间保证，此外对代表本身也提出了很高的要求。另外，对一些法制建设刚刚起步，社会很多方面都需要进行规范的国家而言，这种逐条表决的方式是不大合适的。我国之所以不适用逐条表决的方式，原因有两点：第一，我国的人大或人大常委会的召开时间不长，而对每个条文进行表决的方式耗时过多，不适合我国现有的人大制度；第二，对每个条文进行表决的方式对参与表决的代表要求高，需要代表们全程高度集中地投入到表决中。鉴于我国许多代表的法律素养参差不齐，故笔者认为在改善人大代表的构成比例以及提高代表们的素养之前，对每个条文进行表决的逐条表决方式是不符合我国的基本国情的。

相对于逐条表决的方式，部分先行表决方式只将存在争议的条文先行表决而后再将整部法律案进行表决的方法更适合我国的国情。在民主与效率衡量的天平中，部分先行表决方式明显是倾向于民主的，但其没有如逐条表决一样，将民主完全地呈现出来，而是在考虑民主的优先地位的同时兼顾到了一些效率因素，当然这种效率的兼顾与整体表决所体现出来的效率还是有所欠缺的。部分先行表决的优势就在于以体现民主为前提的考虑下，最大程度的兼顾到了效率，相对于逐条表决这种方式降低了对表决会议本身的要求，直接表现在于其对表决时长的要求没有那么高。但是，部分先行表决方式也没有占据绝对的优势，它还是存在着其特有的问题，主要表现在两点上：第一，鉴于部分先行表决的方式是先将一些争议条款进行先行表决而后进行一个整体表决，这就带来一个问题即我们无法预判一个法律案在整体表决以前究竟存在多少个争议条款。虽然说部分先行表决相对于逐条表决来说，兼顾了一些效率，因其没有对每个条文都进行表决，其存在很大的不稳定性，也就是前面所提到的无法预判争议条文的数量，这就可能会带来一些问题。第二，也是其最大的问题，对于那些没有被认为是争议条文而先行表决的条文真的就没有争议了吗？这里就衍生出很多问题。比如如何认定争议条款，争议条款由谁决定先行表决，存在争议但是分歧不是特别严重的条文若不能被认定为争议条款将被归入另外一类不进行单项表决而直接进行整体表决是否不妥等等。这可能是部分先行表决方式存在的顽疾，我们只能通过尽可能合理的制度设计将其中存在的瑕疵缺陷降到最小化。现阶段，我们还不可能完全解决这个问题，除非针对每个条文进行表决，但如果那样做那么部分先行表决方式也就没有了存在的意义。

从以上分析中可以得出，单项表决，相对于整体表决来说，更符合现代民主建设的要求。整体表决的最大缺陷在于可能用所谓的整体的利益绑架了表决者们对个别条文的争议，而单项表决的适用则能很好地解决这个问题。但不可置否的是单项表决效率是不如整体表决，单项表决的两个具体分类中的逐条表决方式和部分先行表决方式，一个是对民主的极致追求而对效率的忽略而另一个是在牺牲部分民主的基础上兼顾效率。鉴于我国的人大制度和实际情况，我国应采取单项表决里的部分先行表决的方式较为妥当。

三、我国的法律案表决应如何引入单相表决

（一）法律和地方性法规在引入单项表决机制方面的现状

我国《立法法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》并没有对单独表决作出规定，而实际中的普遍情况是全国人大或其常委会以整体表决的方式来表决法律案，但适用单独表决的情况出现过两次：一是1980年第五届全国人大第三次会议表决《婚姻法》时，就结婚年龄单独表决；二是1989年第七届全国人大常委会第十一次会议表决居委会组织法时，就居民是否可以搞生产单独表决。可以看出，单项表决的的适用在全国人大或其常委会的法律案表决中并不是绝对没有空间。而我国之所以没有规定类似方法，原因在于：首先，立法者主要是考虑到了我国当时的民主与法制建设还不是十分的健全与完备，急需一些法律的出台来对社会以及民众进行引导，而采用整体表决的方法较单项表决的方法更能迅速促成此目的的实现；其次，法律并未明文规定，这就给后续的增添修补表决方法提供了可能，以便在时间成熟之时对整体表决和单项表决作一个具体的规定。

虽然我国《立法法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》没有对单项表决有所规定，但是目前全国很多地方的地方性法规已经率先引入了单项表决的机制，如《上海市人民代表大会议事规则》第六十八条规定:“列入会议议程需要表决的议案和决议、决定草案，较多的代表对提请表决的议案、决议、决定草案中的部分条款有不同意见的，经主席团决定，可以将部分条款分别付诸大会全体会议表决。在进行大会表决和选举的全体会议上，代表不进行大会发言”。此外，山西、吉林、黑龙江、安徽、福建等地均有类似的规定。可以发现全国很多地方的人大及其常委会正在积极推进在法规案的表决中引入单项表决制度，而全国人大及其常委会在引入单项表决方面却是停滞的。当然，要在全国人大及其常委会表决法律案中引入单项表决机制的难度及操作复杂性是远远大于地方人大及其常委会对法规案的表决。从各地积极探索单项表决机制在人大制度内的适用的情况来看，单项表决机制引入人大制度完全是有可能，而且各地的先行经验能给以后在《立法法》中增添单项表决提供有建设性的帮助。

（二）全国人大常委法律案表决引入单项表决制度的初步构想

全国人大及其常委会制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。我们所要设置的单项表决针对的是争议条款②，而将争议条款单独提炼出来就需要在法律案的提出和法律案的审议这两个步骤有所设计，所以笔者从单向表决的启动主体、决定主体、方案选择、表决机制为着重点进行构思，其中重点着墨构建的是单项表决的启动主体。在借鉴各地方在此方面经验的基础上，对全国人大常委会引入单相表决作了初步的构筑，具体构想如下：

1.单相表决的启动主体。单项表决的机制设计，最为重要的就是谁来启动单项表决，即启动主体的资格问题。启动主体的设置首先应考虑《立法法》中有关法律案表决中各个主体的工作划分，而我国的单项表决应建立在法律案中出现争议条款的基础上。单项表决启动的主体主要可以由两个主体：

一是法律委员会。《立法法》第三十一条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈”。法律委员会此时需引入另一个任务，那就是判断争议条款并且有可能的话应为其提供解决方案。之所以将单相表决启动的任务交由法律委员是因为其在对法律的审议及修改等情况比较了解，对争议条款和各种意见掌握得比较全面。而法律委员会如何判断争议条款？法律委员会一方面可以在常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见中判断争议条款，另一方面可以自行判断，即法律委员会内部判断是否存在对条款的争议。二是一定数量的全国人大常委会组成人员。常委会组成人员是全国大人常委会法律案的最终表决者，对法律案的评价是最重要的，因此常委会组成人员对提请表决法律案中有较大争议，并且经提案人或是法律委员会说明、解释、沟通后又难以统一意见的，就可以考虑启动单项表决。

除此之外还要考虑两个问题：一个问题是委员长会议可否直接启动单向表决。委员长会议在全国人大常委会的立法过程具有非常重要的地位，从《立法法》第二十四条③第一款中就可见一斑。笔者在后文中将委员长会议设置为单项表决的决定主体，但博弈性是表决所必须具备的因素，所以鉴于同一机构不宜同时担任掌握单独表决的提出主体与决定主体，故排除了委员长会议作为单项表决的提出主体[7]。还有一个问题是公众参与的问题。许多的法律案的个别条款是在公布后才在社会上引起广泛争议，这就需要我们考虑立法法过程中公众参与的问题。经过这些年的实践，全国人大常委会公布法律草案的工作程序已经基本定型。拟公布的法律草案，经常委会会议审议后，由委员长会议决定向社会公布。一部法律草案向社会公布两次审议稿，常委会会议初次审议后向社会公布草案初审稿，再次审议后公布草案二审稿。在公布法律草案全文的同时，也一并公布对法律草案的说明或者法律委员会的审议意见。对于公共的反馈可否启动单项表决？首先应排除公众作为单项表决启动主体的可能性，因为若把公众直接作为启动主体是违反人民代表大会制度的。然后应通过法工委这一渠道把公众对于单项表决的意志反应出来。具体操作是由法工委收集整理社会对于草案的反馈情况，然后法工委在认为必要时向法律委员会提出初步的启动单项表决的建议，再由法律委员会决定是否启动单项表决。

2.单项表决的决定主体。单项表决能否最终列入常委会会议议程取决于决定主体。从我国《立法法》第二十四条④可以看出，各类提案主体向全国人大常委会提交法律案的，首先应经由委员长会议决定是否列入常委会会议议程。按照《立法法》的思路，前两类单项表决的启动主体所提出的单项表决要求是否能列入常委会会议议程中应由委员长议会决定。此外，还有学者在构思地方人大常委会单项表决决定主体时提出，若主任会议刻意不将相关法规案提交常委会单项表决，应让一定数量的委员在其认为有必要而主任会议未决定提交的情况下，决定进行单项表决[7]。此种设计初看虽与现行法律案的通过过程有较大出入，且具体设计上难度很大，但考虑到单项表决牵扯到的利益博弈更加明显，故设计一种“救济”机制也不失为一种有益的尝试。

3.单独表决的方案选择。就争议条款是否有其他选择方案而言，单项表决可以分为直接单项表决或选择性的单项表决。直接单项表决是所争议的条款没有其他可供选择的方案，而只能对该条文本身的去留所作的表决。选择性的单项表决是指就该争议条文，在表决时有多种备选方案可供选择，而不是单单判断该条文是否应纳入法律案之中。选择性争议条款的备用选项应由法律委员会统一拟定，因其对法律案的修改及各方面意见比较了解，可以提出一些可行性的备选方案。这种设计在地方人大的立法程序规定中已经有所体现。如《重庆市人民代表大会及其常委会地方立法程序规定》[1]第四十六条规定：“对法规草案表决稿中有重大争议的条款，法制委员会可以提出供选择的修改方案，由主任会议决定提请常务委员会全体会议单独表决”。

4.单独表决的表决机制。鉴于目前完全摒弃整体表决的不现实，所以在法律案的表决应采用整体表决与单项表决相结合的方式，应先将争议条款通过单项表决的方式先行表决，在获得常委会全体组成人员过半数的赞成票即通过，然后列入法律案表决稿进行整体表决。未获得常委会全体组成人员半数赞成票的，应将争议条款在法律案表决稿中删除，而后对法律案进行整体表决。而具有多种选择方案的争议性条款也是先进行单项表决，除非某一方案获得常委会全体组成人员过半数的赞成票，其他情况皆视为争议条款不通过。之所以不采取以获得赞成票最多的选择方案为表决结果做法的原因在于：当备选方案有多个而获得赞成票最多的方案不过半数，说明该条文还是存在较大的争议，即便是某一方案获得了最多票数，其仍没有平衡好各个方面的利益，因此是不能通过表决的。

四、结语

单项表决和整体表决并不是绝对的对立，相反，只有通过将单项表决和整体表决的有机结合，才能扬长避短，发挥出各自最大的价值。中共十八届四中全会决定所提出了“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决”，但引入单项表决绝非一项易事，必须在现有的体制下进行设计。我国民主法制建设的需求使得单项表决的引入迫在眉睫，若将单项表决和整体表决合理地融入现有的表决机制中，相信对推动立法理念转变、立法方法创新、立法民主进步等会起到巨大的推动作用。

注释：

①从笔者搜集的资料来看学界普遍认为逐条表决、逐步表决、部分表决、分项表决等与单项表决是同种含义，但从概念文意和单相表决的内在划分来看，笔者不敢苟同。笔者认为可以对单项表决作一个细分，包括逐条表决和部分先行表决两种方式，在后文将有所论述。

②十八届四中全会的提法是“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决”，这个“重要条款”笔者认为应理解成争议条款，因为争议条款的认定主体较广，而“重要条款”的认定主体较窄。是不是有争议，从反馈意见等可以明显感受到，而如何认定“重要”则是仁者见仁智者见智的问题。若由提案者自己提出“重要条款”显然是不合逻辑的，而交由审议主体判断重要条款则有“王婆卖瓜，自卖自夸”之嫌，故笔者这里认为“重要条款”的提法应理解为由巨大反响的“争议条款”。

③我国《立法法》第二十四条第一款规定：委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。

④我国《立法法》第二十四条规定：委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议.国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

[1]乔晓阳.中华人民共和国立法法讲话[M].北京：中国民主法制出版社，2008.

[2]徐向华.新时期中国立法反思[M].上海：学林出版社，2004.

[3]蔡定剑.论人民代表大会制度的改革和完善[J].政法论坛，2004(6).

[4]黄宇菲.实行“分别表决制”提升立法科学性[N].检察日报，2014-2-10(3).

[5]吴勤民.地方立法单项表决问题探析[J].上海人大，2011(5).

[6]江辉.十届全国人大及其常委会立法活动统计分析[J].人大研究，2008(7).

[7]徐向华，许春晖.人大会议中法案单独表决的制度设计[J].上海人大，2014(3).

（责任编辑：朱 斌）

Discussion on the Introduction of Single Voting as the Way of Law Case Voting

CHEN Bang
(School of Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

In view of the flaws of overall voting and the demand for promoting the rule of law and democracy,the introduction of single voting has been a difficult problem that must be overcome in law case voting.The overall voting is efficiency oriented,while single voting can realize maximum democracy on the base of efficiency.The introduction of single voting to China is possible and urgently-needed.Thus the introduction of it to the law case voting in the National People’s Congress and Standing Committee is imminent.According to the present situation,we can first introduce single voting into law case voting of the Standing Committee of the National People's Congress.The design of single voting can start from the subject initiation,subject decision,scheme selection and voting mechanism.And it may also absorb the advanced experience from the local people’s congress.

single voting;overall voting;the Standing Committee of the National People's Congress

D901

A

123（2015）02-0080-06

2014-12-23

陈 榜（1991-），男，浙江温州人，华东政法大学法律学院，硕士。研究方向：宪法学㈦行政法学。