交警执法形象的媒体再现与法治重构

毛俊彪

交警执法形象的媒体再现与法治重构

毛俊彪

南京地区平面媒体2013-2015年对交警及交警执法的新闻报道反映出公众对交警职业的群体性印象，主要有执法者、服务者、救助者三种模式化倾向。交警要树立真正执法者形象，需确立正确的执法理念，执法方式要与时俱进，同时需完善交警执法的监督、保障等诸多机制。

交警执法 警察形象 公安工作

交警作为社会公众形象，其执法问题历来是社会关注的焦点之一。笔者以南京地区平面媒体2013年1月-2015年7月的5975篇新闻报道为分析样本，运用定性与定量相结合的方法，从报道数量、报道议题、正负面新闻比例、信源等四个维度对南京地区涉及交警的新闻进行系统梳理，以此为基础揭示在社会现实维度中由执法而产生的交警整体形象，并试析其背后的启示。

一、2013年1月-2015年7月南京地区涉及交警的新闻梳理

1．报道数量分析。涉交警及涉交警执法新闻报道的数量能体现出媒体对其关注程度和重视程度。通过对报道数量的纵向考察和横向对比，能发现社会热点的变化，有利于揭示其关注度和重视度发生变化的深层次原因。南京地区平面媒体2013-2015年公开报道的数量变化呈现出：涉交警报道2013年为3084篇，2014年为963篇，2015年至今为1928篇；涉交警执法报道2013年为1221篇，2014年为520篇，2015年至今为1022篇。

2．报道议题分析。2013-2015年南京地区平面媒体公开报道议题中，有关执法新规内容，2013年为50篇，2014年为30篇，2015年至今为19篇；有关特定节日及活动（春运、元宵节、亚青、青奥赛等）的报道，2013年为171篇，2014年为99篇，2015年至今为91篇；有关毒驾、酒驾问题，2013年为246篇，2014年为323篇，2015年至今为194篇；有关涉牌、涉证违法内容，2013年为197篇，2014年为129篇，2015年至今为86篇；有关行人和非机动车违法内容，2013年为141篇，2014年为108篇，2015年至今为68篇。

3．正负面报道比例分析。2013-2015年南京地区平面媒体公开报道中，属正面报道，2013年为935篇，2014年为345篇，2015年至今为770篇；属负面报道，2013年为11篇，2014年为9篇，2015年至今为3篇；属平衡报道，2013年为2138篇，2014年为609篇，2015年至今为1155篇。

4．报道的信源分析。2013-2015年南京地区平面媒体公开报道信源来源于记者/媒体，2013年为1851篇，2014年为482篇，2015年至今为771篇；来源于政府/官员，2013年为1233篇，2014年为481篇，2015年至今为1157篇；来源于专家，2013年为0篇，2014年为0篇，2015年至今为0篇；来源于读者，2013年为0篇，2014年为0篇，2015年至今为0篇。

二、交警之媒体形象的再现

在涉及交警的报道中，媒体通过对交警执法方式、内容、措施、产生的效果等方面的描述，以特定主题和语言符号为介质，有意识或无意识地形成着一种公众对交警职业的群体性印象，主要体现为三种模式化倾向。

1．“执法者”。统计数据显示，交警“依法、严格、公正、文明”的正面执法形象在媒体报道中毋庸置疑是主流，但也存在“滥用职权的执法者”和“弱势地位的执法者”两种相互矛盾的形象。

（1）“滥用职权”的执法者。传统上警察部门就被视为国家机器与暴力机关，掌握着大量的行政及刑事司法权力，媒体可以通过曝光其滥用权力和违法违纪行为进行监督。如“警辅对违停车辆贴单引质疑”（2014年5月28日《扬子晚报》、《金陵晚报》等）。2015年的一则新闻特别引人关注：9辆警车违停被集体贴罚单（2015年3月31日《扬子晚报》《现代快报》）。南京交管部门的一张罚单罚出了“警察无特权”的法治时代最强音，是对警察“滥用权力”形象的一次颠覆和纠正。

（2）“弱势地位”的执法者。近些年来，有关“袭（交）警”事件的报道不断见诸媒体，交警成为了所谓的“高危行业”。在交警执法时，一方面是违法者逃避处罚、暴力抗法、强行闯关的情况呈现不断增长的态势，另一面则是交警在执法冲突时所表现出来的“体能欠佳”、“手段消极”、“追不上、打不赢、说不过”的“弱势地位”。如“违停拒查，抢夺驾照，交警倒地昏迷”（2014年8月20日《江南时报》、《新华日报》等）。另一种极端情况是诸如闻名全国的上海交警茆盛泉于2015年3月11日晚间被一辆违法行驶的汽车拖行而重伤不治之类的重大伤亡事件。

2．“服务者”。在服务性政府的理念与社会背景之下，公安机关的服务职能日益受到政府和社会各界的重视。这类报道数量在2015年有了大幅上升，占报道总数的10%。尤其是借由网络技术手段的使用，在（交）警务信息公开领域的服务功能得到了进一步强化和提高。如“入驻高德地图‘交警平台’”（2015年7月6日《南京日报》等）。

3．“救助者”。警察的救助行为作为一种警察行政行为是伴随着现代警察制度的建立而产生的。对于警察而言，这是完成其任务、实现其职能不可或缺的途径。①徐海珍、荆培才，《我国警察救助制度研究》，《人民论坛》2010年第11期。警察通过救助行为服务于社会公众，在群众中赢得良好口碑，因而这类报道的关键词多为“热心”、“热情服务”、“有求必应”、“值得信赖”、“任劳任怨”等，凸显出了交通警察作为公权力救助者的功能，从而树立起了“（交通）警察为人民”的正面形象。南京地区平面媒体2013-2015年的公开报道中，这类报道占据了7%。

三、交警执法形象重构的思考

交通警察的执法行为和方式极大程度上影响着公安机关的执法公信力和整体形象。执行职务的交警无论是“滥用职权的执法者”还是“弱势地位的执法者”都是一种负面的执法者形象，前者是未受到节制的权力，后者是未能正常行使的权力。“治病救人”的药方既包含正确执法理念的确立，也需要执法方式与时俱进的转变，还涉及执法监督、法律保障等诸多机制的完善。从本质上看，交通法规所要明确的是公民自由、权利与社会安全、秩序之间的界限，即只有当作为一线执法者的交警始终站在权利、自由与秩序、安全之间时，这时的他（她）才是一个真正的执法者形象，既未被矮化也不会被丑化。但交通执法者的形象又并不是静止、抽象以及孤立的。

1．依法行政与自由裁量。在法治国家里，警察始终要受到法律和规则的约束。交通执法尤其是现场执法时应以维护和恢复交通秩序与安全为其首要目标，在执法过程中充分考虑到执法对象的合法权益和造成交通违法的主客观因素而采取合比例的手段。

（1）区分轻微交通违法。《中华人民共和国道路交通安全法》第87条规定，对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。执法者所有行为的出发点应该是执法对象的行为，在维护与恢复交通秩序及安全的目标之下，对于那些可以给予警告、无记分的违法行为、未影响道路通行和安全且违法行为人已经消除违法状态的，可以认定为轻微违法行为。从交通违法行为中特别区分出“轻微违法行为”，实行“首次免罚”制度而仅给予教育、警告处理。交通秩序的形成包括了交通秩序的参与人和交通秩序的管理者，良好交通秩序的形成主要依靠交通秩序参与人的协同努力，而交通秩序管理者的“大炮打小鸟”方式短时间内虽然可以取得显著的打击效果，但其是以“侵害”当事人的利益为代价，从长远来看，最终损害的是自我约束与自我负责的交通秩序自循环机制。

（2）法治观念下的体系化治理。深圳2015年上半年城市交通文明指数显示，深圳行人和非机动车违法率达33.3%。①《深圳乱闯红灯行人被罚戴绿帽子维持交通》，http://news.163.com/15/0804/20/B06VPDVJ00014JB6.htm l.这一数据与现实中公众对交通违法问题的直观体验基本一致。各地常以大力度整治运动来进行治理，如集中整治“中国式过马路”，南京地区媒体报道中多次反复涉及到此类非机动车及行人违反交通规则的相关事件。在执法实践中如果单单依法处以罚款，虽然能达到一定的威慑作用，但最终结果往往是“猫抓老鼠的死循环”，甚至会在事实上形成“无处罚即自由”的错误的行为范式。这样不仅会继续增加执法负担，而且对形成以“自觉、自制”为目标的交通秩序体系并无补益。故而在交通法治的理念与体系下，交通执法尤其是现场执法时应以维护和恢复交通秩序与安全为首要目标，同时辅以多种制度手段，如事前的劝导、阻却，事后的教育及处罚（如各地常采取的戴帽子、穿马甲协助维护交通秩序等）。交管部门还可以将个人交通违法、交通事故等数据提交到个人征信体系数据库，与第三方信用评估单位共享数据等。交警执法权力使用必须恰当，执法者的形象绝不应该被简化为“罚款者”。

（3）重视法律正当程序。法治不仅意味着实体正义，更要求形式正义。而一线交警在执法办案过程中确实还存在着“重实体、轻程序”的现象，执法不规范，甚至出现执法差错。一般的交通检查涉及到对驾驶证、行驶证、个人身份证明以及车辆安全状况的检查。近几年南京地区媒体的报道中已充分表现出交通安全形势的新端倪，交通检查将会越来越多地涉及到酒精检测或毒检问题，而驾驶人员拒绝或抗拒检查的情形也会越来越多。当交警的执法行为可能涉及到相对人的人身自由与权利时，不能仅仅强调其危险及风险，所有的公权力行为还必须经受得起法律正当性程序的考验。执法者以何种态度、语言、语气以及着装形象等开展工作也会间接影响到执法过程与效果。良好、理性的执法形象与亲近感、安全感之间其实并不矛盾。

2．科学技术、制度与组织机构的支持。执法者是国家权力在社会生活中“延长的手臂”，但不受限制的权力必然导致腐败，损害公民的正当权益，危害社会法治秩序。警察权益本身包括了执法权益、职务权益和个人权益三个组成部分。②张楚，《基层警察的权益保障对策研究》，《北京人民警察学院学报》2007年第5期。这里重点关注的是执法过程中警察应当享受的不容侵犯的权利。人民警察执法权益屡遭侵害的原因既有警察自身原因，更多还在于相关制度方面的缺陷。

（1）法律框架与制度配套。警察的执法权益与警察执行公务的行为紧密相联，除了正当执法权外，还包括在执法中人格不受侮辱和侵害，人身、财产不受侵害，执法后不受诬告、陷害等等权利，交通警察在执法中的法律保障不容忽视。我国法律体系中，关于警察权益保护的法律主要有《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》。《人民警察法》作为专门性法律，对于人民警察执法权益提供了原则上的保护；在《刑法》中，“妨碍公务罪”将人民警察列为公务员来进行保护；《治安管理处罚法》则是从妨害社会管理的角度来对妨害警察执法行为进行了界定。暂且搁置是否应该增加“袭警罪”的争议和讨论，在现有法律制度框架下，重点应该立足细化内部的执法细则（如公安部的《交通警察道路执勤执法工作规范》等），以及对一线执法者的教育培训（如正确佩戴防护设备，紧急情况处置建议），使其明确在保障执法效能的前提下如何提高自我防护意识及能力，减低意外伤亡事故发生率。

（2）现代科学技术的运用。执法记录仪、人脸识别技术等新技术手段的使用，将会为交通执法以及保障交警执法权益带来更多的可能性。如上海部分交警配发的新型可视化执法记录仪，交警可以比较方便地固定在处理驾车打手机、实线变道等“瞬间违法”时的相关证据。交警执法过程中拍摄的视频会被上传至数据库并保存3个月。据统计，新型可视化执法记录仪使用至今，侵害民警正当执法权益的案件下降了25%。①《上海交警配发执法记录仪 可全程拍摄违法行为》， http://news.sohu.com/20141120/n406200478.shtm l.执勤执法车辆装备、办公设备设施，警务信息化、路面监测、视频监控、卡口拦截等交通科技系统的建设，客观上都能更好地保障交警的执法权益。

（3）组织机构的支持。在应对各种侵害交警执法权益以及一些新型、聚众闹事型的交通违法事件时，除了制定完善民警执法权益工作受侵害的保护细则或具体实施办法、组建执法监督保障机构外，还应多借鉴其他国家和地区的经验。如我国台湾地区近期建制的快速反应打击部队，其强调各警种之间的联动机制，其多为摩托化部队，以机动性、反应快、运动性强达到控制失控场面的效果，并能有效遏制事件的扩大化。这种与时俱进的执法机制，使得执法者能在收到法律制度保障的同时，及时得到组织机构内部的响应和支持，既达到了执法效果，也强化提升了交通警察执法者的整体形象。

Media Reconstruction of Traffic Police Law-enforcement Image and Legislative Restoration

MAO Jun-biao

The news reports about traffic police and traffic police enforcement in Nanjing regional print media(2013-2015)reflect the public’s impression of the professional groups of traffic police,mainly three models of law executors,service providers and rescuers.In order to establish the appropriate image of law executors,the traffic police need to establish a correct concept of law enforcement,the approach to law enforcement must be advanced with the times,and the mechanisms of supervision,guarantee system etc. muss be improved.

law enforcement of traffic police;police image;public security work

D631.19

A

1672-1020(2015)06-0033-04

[责任编辑：尹 瑾]

2015-10-20

毛俊彪（1969.12-），男，南京人，汉族，南京市公安局交通管理局车辆管理所，南京，210042。