除旧布新：晚清警察的创建

彭雪芹

除旧布新：晚清警察的创建

彭雪芹

古今中国治安体制截然不同，晚清警察的创建是中国治安体制转型的枢纽。清季社会巨变，固有治安体制弊病日益彰显。趋新官绅效法域外，开始试办警察以应对治安难题，并借此培植民气，因应外交困局。警察的创建得到清廷的认可与提倡，警务局所迅速向全国推广，警察制度在中国立足。虽然创办初期的警察规制不一，章则互异，但各项警务的开展，改变了城市面貌，并移风易俗，介入民众日常生活，由此带来了政府职能的扩张，促进了政府治理方式的变迁，并冲击了固有官僚体制，对中国社会与晚清政局产生了深刻影响。

晚清 警察 治安管理

目前，学界对中国近代警察创建的基本史实已经有了大致的梳理，①参见王家俭：《清末民初我国警察制度现代化的历程》，商务印书馆1984年版；韩延龙：《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社，1993年版。但对于警察兴建初期对西制的调整与变异关注不够，对警察新制与旧有治安体制间的区别、衔接与互动缺乏深入了解。本文拟在晚清社会巨变的时代背景下，深入考察中国近代警察创建初期的具体历程，探究趋新官神创制警察的意图及实际效果，并讨论警察新制如何嵌入到现行的政府体制中，对民众生活产生影响，以此观察晚清政体变革的必然性、改革的艰辛与困局。

一、清代治安体制及其弊病

清朝中前期，没有专门的治安管理机构。治安的维持，则由绿营塘汛、各级政府以及保甲团练等共同承担。

绿营弁兵实行差操合一的制度，平日操练以备征调，并承应各项差役。清廷将绿营弁兵分驻于城邑市镇、驿路通衢，“原为稽查奸匪，缉拏盗贼，护送差使。”②昆冈等：《大清会典事例》(卷626)。其所应百役，包括解送钱粮饷鞘人犯、守护仓库监狱城门、缉捕盗贼、侦察邪教拜盟结会等。③罗尔纲：《绿营兵志》，中华书局1984年版，第252页。绿营弁兵承担着捕盗察奸、巡逻护卫的重任。

“地方文武均有缉匪之责。”①昆冈等：《大清会典事例》（卷633）。清代各级政府中，督抚司道以及府厅州县各级官员，对辖境内的治安皆负有责任。而缉捕侦查等具体事务，则由处于正式行政系统之外的差役执行。捕快专任辖境内缉捕之事，州县官也可差遣马快、民壮、壮快，办理侦缉捕盗之事。部分州县在距县治较远的关津及繁盛市镇设巡检司，“掌捕盗贼”②嵇璜、刘墉等：《清朝通志》(卷69)，职官略六，浙江古籍出版社1988年，第7163页。，并就近管束弹压地方。

由于各州县辖地甚广，居民散处，而交通并不快捷，因此，在维持当地治安与社会秩序方面，官府人力物力有限，保甲团练等乡里制度发挥着不可替代的作用。清入关定鼎之初，以保甲为弭盗安民之良规，因袭明制，编查保甲。保甲制度主要目的是诘奸宄，弭盗贼，但随社会发展，保甲职能扩张，由弥盗安民逐渐承值各种差役。清中叶之后，因太平天国起义及捻军起义，士绅组建团练。各省举办的团练，“有驻守地方者，有随营征剿者。”③赵尔巽等：《清史稿》（卷133），志108。团练在清朝中晚期，尤其是治安恶化比较严峻的地方，起到重要的保境安民的作用。

总体而言，清代中前期，绿营弁兵、各级政府、捕快巡检、保甲团练等几种不同的系统，共同负责维护城镇乡村的社会治安。“城守有驻防，大路有塘汛”，④贺长龄：《皇朝经世文编》（卷七十五），沈云龙：《近代中国史料丛刊初编》（第731辑），台湾文海出版社，第2671页。州县有捕役，乡里有保甲，多方参与治盗卫民，其立意并非不善，耳目非为不多，但是，往往奉行不力，究其原因，可发现这样的体制存在着一些制度性的弊病。

绿营弁兵皆土著，世代为业，有效地防止了将官专擅，将兵权牢固地集中于中央，但是，兵丁世居当地，疲弱窳败，遇到事变，镇守无力，应承差役，敷衍塞责。捕役责在侦查缉捕，但身份低微，全无工食，只能依赖陋规及赏银谋生。承充捕役者大半为市井无赖，平日欺压良儒，倚势作威，遇有案件，或敷衍了事，或诬良为盗，恐吓敲诈，肆意勒索，“除暴则不足，扰民则有余，索贿则争先，逐贼则居后。”⑤陈炽：《仿设巡捕说》，赵树贵、曾利雅：《陈炽集》，中华书局1997年版，第247页。差役之弊积重难返。保甲制度为历代统治者推崇，将编户齐民置于邻佑的相互监督之下，以连坐的方式迫使民人不敢妄为。但在执行上，各地方官往往视为具文，“事实上，保甲制度总的来讲是没有效率的。”⑥瞿同祖：《清朝地方政府》，法律出版社2003年版，第254页。由于清代治安管理无专职机构，治安职责分散在绿营、各级政府及保甲团练等性质各异的组织中，而他们本身的职责相当宽泛，皆不能专心于对治安的维护，并且，他们之间的权限虽各有侧重，却并无明确的界定，权责互有交错，易于造成推诿敷衍之弊。

综而言之，清朝中前期的社会以小农为主体，士民工商各安生业，流动性比较迟缓，传统治安体制正是源于这样的社会结构。社会治安的管理，以察奸治盗，平匪戡乱为主，严惩重罚以警奸宄，重心是维护清王朝统治的稳定，侧重于事后惩治，而便民利民的措施很少。道咸以来，中国社会面临“千年未有之变局，”出现了许多新的社会问题。如教案频发，危害社会秩序，引发中外交涉。商埠城市发展，城市人口急剧增多，治安与管理问题突出。清朝固有治安体制，业已弊病丛生，无法解决晚清社会剧变下的治安恶化，更无法应对教民冲突、城市治安与管理等新生的时代难题。因此，对社会治安实施有效的控制，并因应新生事务，须突破旧制，另辟蹊径。

二、创制警察的零星尝试

面对新形势下的治安难题，部分国人将目光转向西方警察之制，尝试探索另一条道路。黄遵宪在任驻日参赞期间，留心日本的维新变革，详细考察了日本警察的设置经过与机构建制。1898年，黄遵宪任湖南臬司期间，在巡抚陈宝箴的支持下，创办湖南保卫局。保卫局采取官绅商合办的组织方式，“凡局中支发银钱、清理街道、雇募丁役之事，皆绅商主之。判断讼狱、缉捕盗贼、安置犯人之事，皆官主之。”总局之下设五分局，每分局下又设六所小分局，并附设迁善所，以便能够“去民害，卫民生，检非违，索罪犯。”①《湖南保卫局章程》，《湘报》，第7号。。它是借鉴日本西洋警察制度，创建新型的治安卫民机构的一个尝试。

为何采取官绅合办的方式，从黄遵宪的回顾及当时的议论可以窥见一二，大约缘于以下几点：

一是预防人走政息。黄遵宪在向巡抚陈宝箴提议设立保卫局之时，谈到“今之督抚易一人，则盖取前政而废之，……必官民合办，费筹之于民，权分之于民，民食其利，任其责，不依赖于官局，乃可不撤。”②吴振清等：《黄遵宪集》，天津人民出版社2003年版，第506页。采用官绅合办，期以避免因官员调迁而人亡政息。

二是避免外交冲突。皮锡瑞曾与友人谈及，设立保卫局目的之一，是以肃清内乱、整饬内政为途径，清除列强干预的借口，希望能避免中外交涉于无形。“即以明交涉者，委之驻扎各处教堂前后，保护教事，计不过数十处，虽每年费数千金，然较之赔款巨万，相去远矣。”③皮锡瑞：《师伏堂未刊日记》，《湖南历史资料》（第3期），1958年，第96页。积弱的中国，只得靠此采取避战之法。

三是养成自治，以开民智，伸民权。黄遵宪认为，“警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”④吴振清等：《黄遵宪集》，天津人民出版社2003年版，第505页。黄遵宪希望通过绅民参与管理保卫局，转变绅民观念，启蒙权利意识。

四是培植民气，隐寓民权，以应非常之变。谭嗣同认为保卫局并非仅为缉捕盗贼，乃是关乎民之存亡、国之安危的大事。台湾被割弃让谭意识到“世变至无常，而官者不可持者也。”若再逢大变，官可避走他地，而当地之民则无处而逃，所以不能依赖官方，须筹自治之方。“保卫局特一切政事之起点，而治地方之大权也。”⑤蔡尚思、方行：《谭嗣同全集》，中华书局1980年版，第427页。此乃官方无力救护百姓，只得筹划民众自保之“万不得已之策”。黄遵宪事后的回忆也印证了这一在当时无法明言的目的。“万一此地割隶于人，民气团结，或犹可支持。”⑥吴振清等：《黄遵宪集》，天津人民出版社2003年，第505-506页。

从保卫局的立意与局制可以看出，以黄遵宪为代表的维新派，他们的警察观念并不是对西方与日本警察制度的简单复制，而是在引进西式警察制度中，参酌中国特有的政情，做出适应中国社会的修正。尤其是参用绅民，以养成自治，隐寓民权，更显出黄遵宪、谭嗣同等人的用意深远。湖南保卫局是中国历史上第一个具有近代警察性质的机构，虽存在时间短暂，维新变法失败后即被裁撤，但湖南保卫局在中国警察史具有了不可磨灭的开创性意义。

慈溪重新垂帘听政后，新法尽废。然而，广州却悄然开启了创办警察的尝试。1900年，李鸿章总督两广后，屡聘黄遵宪出山协助，黄为此曾前往广州与李鸿章会晤，讨论政事，主张治粤“莫先于设巡警，免米厘二事”。⑦黄遵宪：《人境庐诗草》，钱仲联笺注，中国青年出版社2000年，第954页。李鸿章接受建议，拟行警察法于省城。7月，在易学清等士绅的组织下，成立了“西关巡警总局”，办理西关一带各街巷房捐、募勇、巡警事宜。这是继保卫局之后最先出现的创办警察的尝试，“仿照湖南保卫局章程参酌而行”，⑧《行商街众请抽租设巡警原折》，《博闻报》，1900年7月16日。由官绅合办。

北京被八国联军占领时期，城内设立安民公所，协助洋兵维持各地段治安等事务。各国洋兵亦设巡捕队，维持治安。待和约达成，在奕劻、李鸿章的主持下，裁撤安民公所，于内城地面设善后协巡总局，下设各分局，分段设立巡捕处，“每日需派绅董、巡捕官督催巡捕长，昼夜分班巡查”。⑨《京城善后协巡总局档案全宗》，参见韩延龙等：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版，第88-89页。善后协巡总局是在北京军事甫定、旧制尽废、各级官署尚未复建的情况下所设立的临时机构，其组织与职掌相对简单浑沌。这是特殊形势下的临时应急举措，但已经蕴含了新制度的萌芽。

湖南保卫局、广州西关巡警总局、北京善后协巡总局，是中国近代警察的雏形，既借鉴西方警察制度，又结合当地实情，它们是在中西交涉屡战屡败的冲击下，黄遵宪、李鸿章等趋新官绅主动师法泰西，谋求革新的尝试。

三、开辟建警之路

庚子战乱彻底暴露了清朝军队的窳败羸弱，加速了社会的动荡与失序。清政府为挽救统治危机，实行新政，首先变革兵制，改练常备军以增强战斗力，试创巡警军以巡缉地方，维持治安。巡警军的编练开启了中国近代创办警察的契机。

1901年9月12日，清廷谕令各直省将军督抚，“将原有各营严行裁汰精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。”①《清德宗实录》（卷485）。其巡警军的编练，则是“将旧有各营，裁去老弱浮惰，”酌设若干营，“分拨各处，兼归州县钤束，专为巡防警察之用。”②苑书义、孙华峰、李秉新：《张之洞全集》（第6册），河北人民出版社1998年版，第4141页。此次改编要求各军“一律操习新式枪炮”，并说“朝廷振兴戎政在此一举。”③《清德宗实录》（卷485）。可见，清廷将巡警军看作整顿武备的一项内容。

巡警军是在改良营勇防汛之制的基础上而设，是清季变革兵制的一部分。但章程规定它兼归州县钤束，专为巡防警察之用，又与勇营防汛有所不同。由于清廷对巡警军具体的编制、营章、职掌没有做统一细致的规定，各省督抚根据自己的理解，结合当地军队与社会实情，进行调整编练，故而各省巡警军的设置状况有比较大的差别。各地巡警军多由绿营制兵裁改而来，亦多由绿营原有官弁统领管带。但是，部分督抚对上述做法并不认可，借助这一上谕，创办的却是近代意义上的警察。

由于清廷的新政态度日益明朗，在革新求变的思路下，部分督抚借助清廷改编巡警军的既定政策，以筹办巡警军的名义另谋它途，走向另外一条变革路径，即试办警察。其中，较早付诸实践且影响巨大的，是鄂督张之洞与直督袁世凯分别在武昌、保定创办的警务局。

湖广总督张之洞对于裁改营勇为巡警军的做法颇不认同。他认为“西法政治必以警察为根”，曾向荣禄表示，实行新政，“现拟先从警察办起。”④杜春和、耿来金、张秀清：《荣禄存札》，齐鲁书社1986年版，第256页。张之洞申述巡警与营伍不同，东西各国皆以警察为内政第一大端，若仿而行之，“即可以养民善俗，尤可为将来广学堂、定兵制、息教案、行印花税诸事之根。”也就是说，张之洞认为警察为新政之基，绿营制兵积习积弊已入膏肓，“警察乃专门学问，与营伍不同，寻常兵勇断不能充此选，即精兵亦不相宜，此项练军只可酌量派以弹压缉捕、看守局库等事，不宜令冒巡警军之名。”⑤苑书义、孙华峰、李秉新：《张之洞全集》（第2册），河北人民出版社1998年版，第1474页。与其扬汤止沸，不如釜底抽薪。故而坚持分年裁尽绿营，另募警察之勇。

1902年6月，张之洞在武昌裁撤保甲局，酌采外国章程，设立警务公所，札委臬司督理局务，署武昌府知府梁鼎芬为总办，聘用英国人珀蓝斯充当警察总目。于省城内分中东西南北五局，城外分设东西水陆四局。“所有安抚良善，保卫生理，维持风化，整齐人心，巡防奸宄，缉捕盗贼，稽查户口，防救火灾诸要务”，⑥《鄂垣创兴警察示》，《申报》，1902年6月9日。皆为其职责。张之洞创办武昌警察局，是因保甲早成具文，“敛百姓之财，不能理百姓之事，治盗不足，扰民有余”，⑦《鄂垣创兴警察示》，《申报》，1902年6月9日。所以改辙易弦，仿办警察。警察属于国家主权，中国未办警察之前，“巡捕房为外人所设，以致大权旁落。”现在会议商约，终须添开商埠。“若未经定议之先，中国自设警察，则开埠之后主权在我，则警察可以复主权于无形也。”①国家图书馆分馆：《时事采新汇选》（第一册），国家图书馆出版社2003年版，第306页。兴办警察后，不仅保甲可裁，差役可革，而且可以争主权保国体。

直隶总督袁世凯也认为保甲流弊已深，“不得不改弦更张，转而从事于巡警。”他区分了军、警功能，“备军所以御外侮，警兵所以清内匪。”仿照“西法”，创办保定警务局，尝试将军警的职能分离开来。招募巡兵五百人，“由委员会同地方官责令村长保举，必系确实土著”者方能充任。警务局的具体规制如下：省城设警务总局，总办一员，兼管学堂事务。另设提调、发审、文案、收支、医官各员。设分局五所，每分局以巡官主之，各局划定界内，分段安设巡所。袁世凯视警察“为内政之要图”，关系着国家政令贯彻，治理得失，“而官府所资为耳目，藉以考察舆情者，亦惟警察是赖。”②廖一中、罗真容：《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第604页。警察之功用，不仅在于禁暴诘奸，更能周知民隐，通上下之情，为治理之基。

直隶与湖北不约而同，在清廷谕令变革兵制后，并未遵照改编营勇，成立巡警军，而是另外筹设警务局所，招募朴实土著充任巡警。张之洞与袁世凯的实力与威望，堪当众督抚领袖，湖北与北洋的做法影响了清廷的态度。由于保定警务局所定警务章程最为系统严密，清廷于1902年10月17日颁布上谕，“袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程，奏明办理，不准视为缓图，因循不办。”③中国第一历史档案馆：《光绪宣统两朝上谕档》（第28册），广西师大出版社1996年版，第 274页。这道上谕的颁布，确定了办理警务的方向，明确了大致的办理模式，即以直隶办法作为参照，创办近代意义上的警察。

在清廷实行新政，意图革新的背景下，面对社会治安难题，以清廷谕令编练巡警军为契机，张之洞、袁世凯等趋新督抚，各自在治所筹设警务局所，为治安管理提供了一条新的路径，并得到清廷的认可鼓励，从而警务局所在各直省迅速推广兴办，警察制度在中国萌发。

四、警务局所的勃兴

清廷谕令仿照直隶兴办警察后，创设警务局作为“新政要务”，④《警察局议设巡捕房》，《申报》，1906年3月13日。各省首先在省城或商埠筹设试办。经过短短一年，至1903年底，各直省多已在省城或通商大埠开办了警察，并开始向州县推广。

1902年岑春煊调署理四川总督后，坚持“求善外交必先内治，求善内治必先警察”，立即筹划举办警察，于成都创立四川通省警察学堂，延定周善培为教习。次年4月，从近省州县土著壮丁及绿营中招募兵勇，“并挑选绿营兵丁，共得识字合格者一千八百人”，编成巡警五营，“教以警察巡兵当知之法”。⑤中国第一历史档案馆：《光绪朝朱批奏折》（内政保警卷），中华书局1995年版，第570页。警务局在成都正式开办。

在安徽，警察的创办依靠趋新官员许鼎霖、吕承瀚的努力，由芜湖发端。芜湖为通商口岸，许鼎霖时任芜湖商务局会办。自清廷发布兴办警察的上谕后，许就为此事积极奔走，曾专程“进省谒见皖抚，面陈此间筹创巡警要公。”⑥《湖南官报》，第138号，1902年9月6日。经过许、吕两人多方筹款预备，芜湖警务局在1902年底开办。芜湖警务局以保甲总局为办公之所，设巡警兵三百名，以芜湖保卫营改充，“所需经费即以原设之保甲局卫营裁改济用，不敷之款按照各省章程抽收门牌车船各捐。”⑦《皖抚聂奏开办巡警以维商埠》，《谕摺汇存》（第49册），台湾文海出版社，1967年，第10347页。

1902年，江西巡抚柯逢时委任瑞澄总办江西全省警察兼总理学堂事务，先于省城设立学堂。1903年2月，瑞澄裁撤省垣保甲局，设局开办巡警，设总局一，别设四分局。其他直省也陆续创办了警察局所。如河南巡抚陈夔龙与司道商筹，“将原有保甲局裁撤，改设巡警总局。”⑧马濬明：《河南警务沿革纪略》（手稿本），1936年。至1903年底，各省城商埠多已开办警察。随后，又向府厅州县推广。

省城商埠兴办巡警后，“自应遵照奏定章程，由近及远，推行各府厅州县一律举办”。①《督宪札各属催办警察文》，《四川官报》，1905年第一册，第24579页。各省根据能力所及，向州县推广。这需要巨额的经费，因此推广警察，最关键的一环就是经费的筹措。以四川为例。川督锡良仿照政务处议准的两湖成案，“将绿营现存兵额分作十成，腹地各营自本年起岁减一成，十年裁尽，专留此饷以为拓办省外各府州巡警之用。”②《川督锡拟裁腹地绿营兵各情摺》，《四川官报》，1906年第六册，第23995页。另外饬令各属自行筹款。随即，奉节、乐山、荣县、德阳、罗江等县先后禀报，将旧有之练丁练费改办警察。③《督宪札各属催办警察文》，《四川官报》，1905年第一册，第24579页。警务于冲繁州县次第举行，至1905年，“已办警察者二十余处”，其所用经费，“或提地方闲款，或由绅富捐助。”④锡良：《锡清弼制军奏稿》，沈云龙主编：近代中国史料丛刊续编（第101辑），文海出版社，第489页。

1905年9月，清廷派遣五大臣出洋考察政治，未及启程，火车被炸，震惊朝野。清廷更加感觉到办好警察的必要与紧迫，于10月颁布上谕，设立巡警部。自湖南保卫局创设以来，经趋新官绅倡议、试办，警察的创建终被清廷接纳，给予制度性认可，并谕令推广。警察制度终于在中国立足。

五、小结

自湖南保卫局创设以来，经趋新官绅倡议、试办，警察的创建终被清廷接纳，并谕令推广。而后于中央设立巡警部，专掌警察事务，警察制度终于在中国立足。

中国近代警察在创办初期，具有以下几个特点：（1）各地巡警的录用与资格，并无一定标准。各省府厅州县举办警察，“有循保甲之规制而变其名者，有以团营、巡勇、乡勇改者，有以绿营兵改者，有以乡镇原有之巡夫人等改者，有专用巡警者，粉饰因循，在所不免。”⑤《民政部奏为拟请通饬各省酌裁民壮各役募练巡警摺》，《京报（邸报）》，全国图书馆文献缩微复制中心2003年，第152册，第274页。由此可见，警察新制的创立，并非凭空而来，而是与旧体制存在着人员、经费等各方面的牵连；（2）警察来源不一，警官设置驳杂混乱。如督办、总办、会办、提调、稽查、巡官等，各地警局或全部皆设，或择要设置，各有不同。各地警局亦名目不一，警察局、警务局、巡警局等，不一而足；（3）开办方式有官办、官商合办、官督绅办等不同的形式。如广东省惠州开办巡警，“官商合办，颇觉和协。”⑥《各省内务汇志，广东》，《东方杂志》，第三年第二期，第80页。安徽桐城县办理警察，“议定官督绅办”。⑦《各省内务汇志，安徽》，《东方杂志》，第三年第八期，第185页。警务经费的征收也存在差异，有另筹警务经费者，有将旧有保甲、团练经费拨用者。

由于清廷并未颁布章程，各省警察自行创办，故而章制不同，办法参差，名目有别。虽然形式不一，但新生的警察与警务对中国社会及晚清政局产生了多方面的影响。

警察的兴办促进了警察观念的深化，进而影响到中国治安管理理念的变迁。自1860年代以来，西方警察制逐步进入到中国人的视野。新政期间警务局所的创建，各类报章关于警学的讨论及警务的报道时常可见，为绅民了解警学提供了便利的途径。警察制度的移植促进警察观念的深化与迅速普及。

警务的举办在城市管理上起到移风易俗的作用。警察职掌广泛，调查户口，安置门牌，修整城市马路，疏通沟渠，清扫道路，安置路灯，制定行路规则，检查饮食物品，建设菜市场，规范摆卖摊贩，组织消防救灾，皆为警察责任。这些警务的举办，使得城市面貌焕然一新，更为整洁卫生，直接影响到民众的日常生活与行为。

警务的实施引起了政府治理理念与方式的变迁。传统治安体制下，政府治理以事后惩治为主。虽然清廷支持开办警察，仍以维护统治、安定秩序为最终目的，但是包罗甚广的警察职务实际上为民众提供了诸多方面的服务。与旧时差役兵丁侧重于缉捕察奸相比，警察更加贴近民众生活，由此政府承担的社会责任愈来愈驳杂繁重，更重视管理规则的制定。这也体现出政府职能的扩张，不少政府不予干预或者由民间自理的事务，及新生事务，被纳入在警察的管辖之下，政务范围更为广泛。

警察的创办对官僚体制产生了巨大的冲击。警察局所的创办是在趋新的督抚主导下从外省开始的，进而影响到中枢的决策。在警察兴办初期，中枢并无一定规划，由督抚自行创设。各省巡警创设之初，多在省城或通商大埠试办。一般由督抚派委多名司道大员经理其事，多遴选道府大员为总办，或为帮办、会办、提调、坐办等。名目各有不同，员额多寡不一。由于固有官制体系未及调整，无法容纳新生事务，督抚自主建置警务局所，自行委员办理。这是新生事务无法安置在固有官僚体制内的一种变通式处理。而此类局所委员任免听从督抚意旨，成为督抚权力的派生与延伸。这些正式职官体制之外的局所委员，是对旧有官制与职官体系的突破，也是咸同以来督抚权力延伸的继续，对固有官僚体制产生了巨大的冲击。综而言之，警察的创办，对晚清政局及社会民生影响深刻，使得中国治安体制大为改观。

Replacing the Old with the New:Construction of Police System in the Late Qing Dynasty

PENG Xue-qin

There were great differences between the traditional China and the late Qing dynasty in public security.The construction of police system in the late Qing dynasty was looked as a disruptive change in the long Chinese history.Because of the old public security could not match drastic social changes in modern China,while the reforming officials began to introduce the West police system.The foundation of modern police system wasn’t going off smoothly.And then,was accept by the Court of Qing dynasty.Finally,the central government decided to promote the experiences in order to displace the old public security system. Although the polices came from different ways,and the regulations also were not unified,but the new system did good to preserve public order,such as catch thieves,fire fighting,health and road repairing,etc.what’s more,the new system could enhance the people’s living conditions and their habits.These changes enlarged the government’s functions,and broke the traditional bureaucratic system,and deeply affected the political situation of late Qing dynasty.

the late Qing dynasty;the police system;the management of public security

D691

A

1672-1020（2015）06-0116-07

[责任编辑：王 焱]

2015-10-10

彭雪芹（1982-），女，河南淮阳人，汉族，广州鲁迅纪念馆馆员，广州，510110。