浅析公安机关内保行政指导

全晓丽

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

内保工作作为公安机关的一项具体工作在市场经济改革不断深化的新形势下，面临着越来越多新的挑战。随着政治经济体制的改革，依法治国方针的实施，服务型政府的构建以及政企分开、政事分开原则的推动，公安机关内保工作早已不再局限于行政命令等强制性手段，而是更多地向行政指导和行政监督的方向转变。行政指导以其灵活有效的行政方式，在市场经济国家的行政管理中得到越来越广泛的应用，成为对传统依法行政的一种重要补充，已逐渐受到各方面的重视。

公安机关在内保工作中的行政指导是法律规定的基本职责，有明确的法律依据。1995年颁布的《中国人民警察法》第6条规定：“指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作”；2004年国务院颁布的《企业事业单位内部治安保卫条例》（简称《内保条例》）第3条规定：“国务院公安部门指导、监督全国的单位内部治安保卫工作……县级以上地方各级人民政府公安机关指导、监督本行政区域内的单位内部治安保卫工作”；第16条也规定：“公安机关对本行政区域内的单位内部治安保卫工作履行下列职责：（一）指导单位制定、完善内部治安保卫制度，落实治安防范措施，指导治安保卫人员队伍建设和治安保卫重点单位的治安保卫机构建设；（二）检查、指导单位的内部治安保卫工作，发现单位有违反本条例规定的行为或者治安隐患，及时下达整改通知书，责令限期整改”。从以上法律规定来看，公安机关在内保工作中的行政指导是有明确法律授权的行为，是一种职权行为。

一、内保行政指导的内涵及特征

（一）内保行政指导的内涵

对于行政指导内涵的界定，中外行政法学研究领域还存在着一些差异，作者结合实践中的具体情况，采纳了莫于川教授的观点：行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。［1］根据行政指导的内涵，公安机关内保行政指导则是指，公安机关治安保卫部门依据法定职权，为维护公共安全和社会治安秩序，对机关、团体、企事业单位采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有强制力并且不直接产生法律效果的行为。

（二）内保行政指导的特征

行政指导作为20世纪30年代发展起来的现代行政法的一项新兴理论，因其温和柔性的色彩越来越多地被行政机关作为行政管理的一种手段。公安机关内保工作的对象是众多的机关、团体、企事业单位，其中企业的数量占据了大半。在市场经济体制改革的背景下，公安机关不能再如计划经济时期一般以强制性的手段履行内保工作的职责，而是应当秉承服务行政的理念，多以指导、监督的方式保卫企业的安全，为企业的经济发展保驾护航。

公安机关的内保行政指导作为行政指导的一种具体表现形式，具有以下特征：

1.行政性

公安机关作为内保工作的重要主体，其行政指导的行政性具体表现在：首先，内保行政指导的主体是确定的，即只能由公安机关的治安保卫部门做出；其次，内保行政指导是公安机关基于行政职权实施的，公安机关必须在自己的管辖权范围内实施行政指导，不得超越权限；再次，内保行政指导是公安机关保卫工作的一项特殊的行政管理手段，因其以温和的方式实现行政目的，所以能够降低行政成本。

2.非强制性

由于内保行政指导是公安机关根据法律、政策等对单位保卫工作做出的指导、劝告、建议，单位对于是否接受行政指导具有自主选择的权利，公安机关不能以任何理由迫使单位接受。因此，内保行政指导对单位是没有法律约束力的。如果因为没有接受公安机关治安保卫部门的指导而使单位造成损失的，则应当遵循“单位负责”的方针，由单位来承担全部责任。

3.依据的多样性

行政指导应当具有合法性，内保行政指导当然也不能违背法律。但是，内保工作由于涉及的单位数量众多，具体事务纷繁复杂，具有“线长、面广”的特点，法律不可能也没有必要对所有内保工作的具体事项进行一一规定，因此公安机关在做出内保行政指导时除了依据法律、法规、规章等规范性法律文件，在没有具体法律依据的情况下，还可以依据法律原则、法律精神、法理、政策、道德、判例、习惯等。

4.表现方式的灵活性

行政指导可以采取指导、劝告、建议等非强制性的方式，法律并没有对行政指导的方式做出具体规制。公安机关在对单位的保卫工作进行行政指导的过程中，可以根据实际情况进行自由裁量，比如公安机关可以指导、建议单位制定、完善内部治安保卫制度，指导治安保卫人员队伍建设和治安保卫重点单位的治安保卫机构建设。

二、内保行政指导的功能

（一）补充法律的不足

我国正处于经济飞速发展时期以及社会的转型期，治安管理过程中许多新问题层出不穷，法律难免存在滞后性，在某些领域就会出现法律的“空白地带”。因此，公安机关针对单位内部的保卫工作往往会“无法可依”。然而，面对威胁单位安全的种种新问题公安机关也不能放任不管，所以，作为一种非正式行政手段的行政指导往往能够发挥作用，公安机关可以依据法律原则、法律精神、方针政策等，发挥自身专业性的优势，对单位进行指导、劝告和建议，以此来弥补法律的缺失，保障单位的安全。

（二）保障“预防”功能

早在1980年召开的全国经济文化保卫工作会议中，就已经确定“预防为主”是我国保卫工作的重要方针，2004年国务院颁布的《内保条例》中又再次明确“预防为主”是我国保卫工作的首要方针。机关、团体、企事业单位聚集着大量的财产、高级专家、各种国家秘密等关乎国计民生甚至国家政权的重要资源，这些单位的安全一旦被侵害，造成的后果将会不堪设想。从预防的角度来看，公安机关的确是具有其他单位所不能替代的专业性优势。公安机关能够站在全局的高度对整个社会的治安状况、犯罪形势以及不同区域、不同部门的安全需求进行综合考量，而且公安机关也具备安全保卫的相关知识和技能，同时还拥有精良的装备以及经过专业训练的队伍。因此，公安机关对于单位保卫工作的指导就显得十分必要，单位在公安机关的指导下能够做出更加准确和专业的预防工作，在最大程度上保障自身的安全。

（三）促进市场经济发展

计划经济时期，单位的治安保卫部门也是公安机关的基层组织，实际上公安机关在保卫单位安全的同时，也在干预着单位的行政管理。尤其对企业而言，这会不可避免地束缚企业经济的发展，降低企业的经济活力。然而在市场经济体制下，随着“政企分开”“政事分开”的改革，保卫工作也明确了“单位负责”的方针，公安机关不再以行政命令等强制性方式直接插手单位的保卫工作，而是对其进行指导和监督。这便在很大程度上恢复了企业应有的自主自由的经营权，从而促进整个社会市场经济的健康发展。

（四）协调不同利益主体之间的矛盾

社会生活主体的多元化导致不同利益主体之间的矛盾与日俱增，在保卫工作领域也不例外。因此，公安机关就需要利用自身宏观性、权威性、专业性的优势，来协调单位之间对于安全的不同需求，而内保行政指导由于其非强制以及单位选择的自愿性的特点，便成为一种很好地协调和平衡单位之间矛盾冲突的灵活、有效而温和的方式。

三、内保行政指导面临的困境

2004年《内保条例》是首次以国务院行政法规的形式颁布的具体规范内保工作的法律文件，也标志着我国的保卫工作进入了一个崭新的历史时期。但是十余年来，公安机关在实施内保行政指导和监督的工作中还远没有实现对《内保条例》的深入贯彻和落实，依然面临着许多实际的困难。

（一）缺乏理论基础

我国的内保工作起步较晚，而建国初期的保卫工作以清除单位内部反革命势力的反奸斗争为主，十年文革紧随其后，保卫工作也遭受重创，直至十一届三中全会以后，真正为社会主义现代化建设服务的保卫工作开始有所发展。2004年《内保条例》颁布，我国的内保工作开始纳入法制化的轨道，然而，由于长期受计划经济体制的影响，能够真正顺应市场经济发展的内保工作理论体系始终未能建立。由于缺乏系统完善的理论基础，内保行政指导工作也只能是“摸着石头过河”，在实践中积累工作经验，而且我国行政法学界对于行政指导的理论研究还有待进一步完善。因此，无论是公安保卫，还是行政法学的研究都没有给内保行政指导提供深厚的理论土壤。

（二）法律制度不完善

从现有的情况来看，我国规范内保行政指导的法制建设还不尽完善，主要表现在两个方面：一是，法律依据的数量较少。目前，公安机关对单位实施内保行政指导的法律依据主要有《人民警察法》《内保条例》以及《保安服务管理条例》，部分省市制定了相关的地方性法规，例如，江苏省于2014年颁布了《江苏省企业事业单位内部治安保卫条例》。面对数量庞大、情况复杂的各种类型的单位，内保行政指导现有的法律依据显然是杯水车薪，远不够解决公安机关在保卫工作中面临的众多问题。二是，法律规定不够详尽，缺乏可操作性。《人民警察法》只在第6条规定了公安机关在保卫工作中有行政指导的职责，而作为保卫工作最重要的法律依据的《内保条例》虽然全面系统地规定了保卫工作的原则、方针、要求、制度、违法行为的处罚标准以及政府相关部门的职责，但对不同地区、不同行业、不同单位的标准没有做出更为详细的规定，致使缺乏一定的可操作性。

（三）公安机关行政指导工作中存在的问题

1.存在“官本位”思想，服务意识淡薄

我国历经两千多年的封建社会，尽管经过近代几次革命的洗礼，很大程度上解放了人们的思想，并且近年来国家也大力提倡建设“服务型”政府，但是“官本位”的思想却一直根深蒂固，不仅官员认为自己应高高在上，连普通百姓也理所当然地接受。公安机关依据这种惯性思维，在内保工作中依旧经常以行政命令等强制性方式对单位进行管理，这显然与行政指导民主、协商的精神背道而驰。甚至少数民警工作态度生硬蛮横，令相对人望而生畏，这与“人民公仆”的形象也是不相符合的。

2.民警业务素质有待提高

目前我国尚未出台《行政程序法》，行政指导还没有具体可依据的操作程序，所以这就对从事内保工作的民警提出了更高的要求，不仅要熟悉《内保条例》的具体规定，还要正确把握法律原则、法律精神以及内保工作的相关政策，同时还应具备熟练应用技防设备的能力，指导重点单位以及单位中的重点部位做好技术防范工作。然而，现实的情况是内保民警对于《内保条例》的理解普遍存在抽象化、模糊化的倾向，很多民警对行政指导与行政监督的内涵与工作方法把握不清。［2］而且，内保系统内的技防专家也不充足，加之内保工作的对象是数量庞大的各类单位，技防专家也就显得更为稀缺了。

四、完善内保行政指导的构想

行政指导与市场经济以及民主政治的发展有着密切的关系，内保行政指导也是顺应当今行政改革、符合服务型政府建设的一种行政方式，然而社会转型带来的种种社会变革对公安机关实施行政指导也是巨大的挑战和考验。目前我国的内保行政指导还有一些需要完善的方面。

（一）完善法制建设

十八届四中全会提出全面推进依法治国，行政机关依法行政便是落实“依法治国”方针的具体表现，公安机关的行政指导也必须要依法实施。

首先，应当制定一部符合我国国情的《行政程序法》。当前，无论是人们的程序理念、理论研究以致实务程序法制建设，都取得了显著的进步、可观的成就和丰富的经验，制定国家层面的统一行政程序法典的条件正日趋成熟。［3］统一、规范的行政程序是保障法律公正，也是约束行政权力的有效手段，《行政程序法》中必然会详细规定行政指导的定义、性质、地位、作用、依据、目标、主体、对象、任务、内容、方式、适用、程序、效果、监督、责任、救济、赔偿、补偿等基本内容，［4］行政指导便可做到真正的“有法可依”。地方政府以及公安机关可以依据这部法典制定适合自身的低位阶的法规、规章等，规范内保行政指导的具体工作。

其次，制定《内保条例实施细则》，进一步细化内保行政指导的标准。目前的《内保条例》虽然已经对内保行政指导做出了比较全面的规定，但大多都较为笼统，例如《内保条例》第7条，对于单位内部治安保卫工作的要求是：“有适应单位具体情况的内部治安保卫制度、措施和必要的治安防范设施”。其中“必要的”就是一个“弹性概念”，在内保工作中单位有一般单位和重点单位之分，单位内部还有重点部位和非重点部位之别，并且不同类型的单位对于以上分类必有不同的标准，所以究竟何为“必要的”防范设施，就需要进一步制定操作细则来明确。

（二）转变工作观念，健全内保行政指导工作机制

党的十八大报告再次强调：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”在内保工作中，尽可能采取行政指导这种温和的手段，以平等、民主、协商的方式对单位进行辅导、建议。目前内保行政指导的工作机制还未彻底形成，还需要从以下几个方面完善：

1.落实内保行政指导责任制

虽然行政指导具有非强制性以及被指导对象自愿接受的特点，但是为了避免公安机关不依据法律进行行政指导，或者以行政指导的方式获得某些非法利益，或者以变相强制的方式迫使相对人接受行政指导等非法行为，还是有必要建立内保行政指导责任制。应当确立“谁指导，谁负责”的责任机制，保证行政指导的过程公开、透明，使行政指导的结果有据可查。由于公安机关的过错或做出行政指导民警的过错给单位造成了危害后果的，公安机关或具体负责人应当承担相应的行政责任或赔偿责任；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。当然，对于不利于相对人的结果，应当区分是指导者的故意、重大过失，还是无法预料的情况，不能一味地追究责任。

2.完善内保行政指导激励机制

从利益的角度分析，要使单位接受内保行政指导，就必须有激励因素作为前提，而激励因素主要有两个：一是诱导利益，二是信赖利益。［5］诱导利益显然是促使单位接受行政指导的主要原因，因此，公安机关应当建立激励机制，以适当的利益诱导单位接受行政指导，例如可以对接受内保行政指导、在内保工作中成绩显著的单位和个人给予一定的表彰和奖励。

3.健全内保行政指导情报机制

俗语说“知己知彼，百战不殆”，内保工作亦是如此。公安机关应当注重搜集单位的各种情报信息，掌握社会生活中威胁安全的各种因素，更好地有的放矢，指导单位做出准确的安全防范措施。例如，建立统一的信息平台，将辖区范围内的治安防范与案件、事件录入平台，实现共享；建立公开与秘密结合的情报搜集制度等。在搜集情报的过程中，公安机关还应当重视群众路线的工作方法，认真做好群众调查工作。

4.建立内保行政指导救济机制

2014年我国最新修订的《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围，但相当一部分的行政行为（包括非强制行政行为）依旧被排除在受案范围之外，行政指导还不具有可诉性。然而，有权力就会存在滥用的可能，行政指导的做出必然会依赖于背后的行政权，虽然行政指导具有非强制性的特点，但在具体实施的过程中很难避免不会对相对人造成侵害，因此救济就显得十分必要。所以，应当把行政指导也纳入到行政诉讼的受案范围之中，实现司法救济。相应地，当内保行政指导侵害单位利益时，单位便可以对之提起行政诉讼。

5.提高民警素质，加强队伍建设机制

内保工作是一项综合性的工作，对民警素质也提出了更高的要求。内保行政指导不仅仅要求民警熟悉相关的法律、法规以及内保工作的相关政策方针，掌握内保工作的理论知识，还需要有技术防范的相关知识和技能，能熟练运用技防设备。同时，对指导单位的业务也应当熟悉，因此，公安机关应当从两个方面提高民警的素质。第一，提高用人门槛，从源头上严格把关，使一批真正熟悉法律、精通业务的人充实到内保工作的队伍中来；第二，重视培训考核工作，定期给从事内保工作的民警进行培训和考核，不断更新知识储备，使民警能够及时掌握最新的工作技能，从而建立一支强有力的公安机关内保队伍。

［1］莫于川.行政指导救济制度研究［J］.法学家，2004，（5）.

［2］何银松.论单位内保工作中的行政指导与行政监督［J］.山东警察学院学报，2006，（5）.

［3］应松年.中国行政程序立法展望［J］.中国法学，2010，（2）.

［4］李国，田亚男.当前我国公安行政指导的应用困境和应对策略［J］.山东警察学院学报，2012，（1）.

［5］王维达，唐丹.论信赖保护原则在行政指导中的适用［J］.同济大学学报（社会科学版），2003，（6）.