农村小额贷款公司的法律风险及法制防范

马存利，段智伟

（山西财经大学法学院，山西太原030006）

在全国城市范围的小额贷款公司蓬勃发展的同时，小额贷款政策也要向农村倾斜。鉴于我国农村金融普遍不发达，农业生产资金长期匮乏，小额贷款公司的建立有利于“三农”难题，通过支持农业进而改善农民的生产生活条件。然而不容忽视的是，由于农业具有的突发的自然风险和市场风险、农民生活水平低、法制意识淡薄等原因，从事农村小额贷款的公司在风险防控制度上要注意与城市的有所差别，进而在法制应对上做扎实工作。

一、农村小额贷款公司对我国农村金融发展的意义

自2005年小规模贷款企业在陕、贵、川、晋、蒙五省开始逐步建设，2008年我国证监会、人民银行相继公布了《有关小额贷款企业试点的指导意见》以来，通过试点的方式，小额贷款企业得到了快速发展。2009年4月，银监会出台了《小额贷款企业改制设立村镇银行暂行规定》为该类企业的发展提供了明确指导。截至2010年10月，我国一共创建了2 348家小规模贷款企业。通过几年的试点建设，该类企业的运作获得了较好的社会成效，对于帮助中小型企业解决融资问题、完善农村金融产业提供了一定助力。大力推广农村小规模信贷，加速建设乡镇银行、农村资金互助社、小规模贷款企业，大力建设小规模贷款机构，促进社会投资创办满足三农需求的多种创新型金融机构。相关政策的出台极大地促进了乡镇地区小规模信用贷款的发展。

农村小额贷款企业，也就是通过自然人、法人和其他类型的社会组织投资创办城里的股份制企业或者是有限责任企业，和其他类型的金融组织差异在该机构不会引入公众存款。乡镇地区小规模贷款企业是独立的企业法人，具备独立的资产，并且所有财产担负民事责任。

小额贷款企业重点处理部分小规模、比较分散、短时间的融资需要，是专项服务于乡镇地区和中小型企业融资需求的企业。[1]221其创办和发展都存在重要的社会经济价值。重点表现在如下几大领域：首先，小规模贷款企业的机制相对灵活，相关手续比较简单，不需要抵押，也不需要担保，贷款业务速度比较快，这是普通商行无法可比的，能够更有效更方便地解决乡镇地区和中小型企业的融资需求，处理其生存和运营规模过大中面临的资金紧张难题。其次，小规模贷款的企业的创办能够方便民间资本的规范化流动，处理民间乱集资的问题，达成民间金融的常规发展。[2]最后，能够促进农村经济发展，推动国家扶贫政策的有效落实，保障社会主义社会的稳定性。

二、农村小额贷款公司的法律风险分析

目前我国小额贷款公司地方行政机构的政策不一而足。2008年公布的《有关小额贷款企业试点的指导意见》是当前小规模贷款企业的指导文件，对于该类企业的业务开展作出了十分详细的规定。然而该文件只是部门规制，对于乡镇地区小规模贷款企业的法律定位、监督管理和司法实务而言，都无法保障其法律效力。因而，造成当前阶段乡镇地区小规模贷款企业的发展存在很多法律问题。

（一）尚未明确其法律性质

银监会和央行出台的指导文件作出要求，小规模贷款企业的准入门槛较高。按照该文件要求，该类企业的发起人净资产要高于五千万（欠发达地区要高于两千万），资产负债率要低于70%，联系盈利并且收益额要超过1 500万元（欠发达地区要高于600万）。此类规定保障了该类企业的风险管控，然而也大大提高了准入要求，这就造成诸多投资中介逐渐向民间不规范金融市场发展，阻碍了国内金融的规范发展。乡镇地区小规模贷款企业在现实运作中缺少充分的政策保障，有关小规模贷款企业的法律性质也难以确立，当前还无法明确其金融机构的合法地位，这就造成相关企业的税率普标很高，而且无法得到常规金融机构的税收优惠。这必然会提高相关企业的运作成本，也相应地提高了其运作风险。此外，笔者在司法实务中了解到，资金捐赠作为该类企业的资金源依旧具有税收领域的司法争议。法律并未确立其合法地位，资金捐赠是否能够当作其已上交所得税后的企业收益，如此就影响了该类企业对捐赠资金的吸收。

（二）监管主体不够明确

当前，乡镇地区小规模贷款企业的监管也面临重重阻碍。除指导文件中作出了宏观条例的要求外，针对乡镇地区小规模贷款企业的监管主体尚未确立，造成在司法实务中监管混乱的局面。由于相关利益牵扯，该类企业常常会受到央行、银监会、金融办的三方监管，且详细的监管方向不明确，更不要说相关法律凭据，因而此类监管活动当前依旧具有司法争议，阻碍了小规模贷款企业的发展。[3]《关于小额贷款公司试点的指导意见》称，“凡是省级行政机构可以确定主管机构对小规模贷款企业进行监督管理，并愿意担负其风险处置责任的，才能够在本省市的乡镇地区进行小规模贷款企业试点”。也就是说小规模贷款企业是通过省政府确定的监管机构进行监督管理，并担负其风险责任，然而上述主体都不存在行政主体资格。这方面缺少统一的合理规范，各省市针对监管主体从什么领域开展监管并未设立统一标准。对小规模贷款企业的多头监管或缺少监管，使监管的可行性大大降低。

（三）信用评级机制不完善

当前国内尚未构建科学的信用机制，对于乡镇地区小规模贷款企业信用贷款业务也缺少有效的风险管控，这就造成难以评估借款人的信用程度，借贷双方信息不对称导致的信用风险等。另外，乡镇地区小规模贷款企业还具有准入要求较高、资金来源受限、风险难以管控等诸多问题。此外，小规模贷款企业的服务目标只是中小型企业和三农运营单位，普遍融资规模较小，大部分信用等级都差，在实际业务开展过程中，部分小规模贷款企业的管理机制也不完善，相关工作人员不具备专业素质，因此，在乡镇地区信用机制不完善的外部环境中，导致原本风险难以管控的小规模贷款企业的风险管控能力更弱。

（四）资金回收缺少保障

一方面由于小规模贷款的资金管理较难，贷款流向广、规模小，而且有不规范贷款的问题。另外，也有很多的农村居民将小规模信用贷款自主随意使用，甚至视为国家的扶贫资金，对怎样运用小规模信用贷款缺少明确的方向和清醒的意识。小规模信用贷款的回收状况决定于农村劳动生产者的收益。因为对于小规模信用贷款还不够了解，项目不能依照初始计划落实，或者因为遭受自然灾害，生产计划无法有效开展，农村生产者就不能按期归还贷款，小规模信用贷款的收回也就无法保障。

三、完善农村小额贷款公司法律风险防范措施

（一）明确农村小额贷款公司的法律地位

需要出台对应的法律规章确立小规模贷款企业是非银行的金融机构的合法地位，将其功能明确为只可贷款不能够储蓄。依照目前各个国家普遍对金融机构的类型区分，金融机构划分成两种——金融类和非金融类。非金融类的金融机构也就是除了银行以外的所有金融机构，是资本市场的重要构成部分。通常来说，后者是不吸纳储蓄的，特别是个体储蓄。

确立小规模贷款企业的非银行金融机构的合法地位的主要因素在于：第一，不方便相关监管机构依照金融标准开展监管，同时因为小规模贷款企业不会吸纳存款，其监管更加灵活。第二，方便管控金融风险。就目前状况来看，小规模贷款企业因为从业要求比较低，相关工作人员良莠不齐，部分创办者无法有效管理企业，因此只放贷不吸收储蓄能够有效管控存款相关风险。同时，小规模贷款企业创办的目标在于推动农村地区的经济发展，若小规模贷款企业被明确视作银行金融机构，就会追求更高的经营目标，其主营范围就不会受限在乡镇地区，也不存在成本低的运营优势，为追求更高收益而提高贷款利息，就无法有效保障民间融资需求。[4]

（二）完善贷款的风险防控体系

农村小额贷款的风险，往往与农业生产的特点有关，有必要建立一套完备的风险预警系统，根据农村气候、季节等分别防控，特别是要考虑到自然灾害对小额贷款带来的风险。为此需要从自然、市场与道德因素三个角度来设计风险防控机制：（1）自然因素。农村小额贷款的对象就是农户，农户的收入与其农业生产联系，在风险防范上根据不同的农产品要区别对待。（2）市场因素。农产品的品种、质量、价格和供求关系将会影响到小额贷款发放之后的收回，在风险防控上放贷公司要做到科学认知。（3）道德因素。鉴于农户文化水平、法律意识的不同，许多农户存有能拖就拖的消极思想，这就需要小额贷款公司工作人员要走访农户细心解答，增强农户的信任，从而减少违约现象的发生。

（三）完善农村小额贷款公司的监管制度

就当前乡镇地区小规模企业的监管主体无法明确的司法难题，需要统一监管标准，通过法律形式确立监管主体，通过出台相关法律规定明确只有行政机构金融办来进行乡镇地区小规模贷款企业的业务监管。具体有现场和非现场两类监管模式。所谓现场检查，也就是针对乡镇地区小规模贷款企业开展定期性检查和抽检，提出小规模贷款企业具有的一些问题，做出整改要求。非现场的监管也就是在充分掌握小规模贷款企业运营基本状况的前提下，针对乡镇地区小规模贷款企业的资金来源、信贷利率等业务信息开展风险性监管等措施。此外，考虑到农村与城市的小额贷款公司的监管存在不同，还能够通过民间监管的方式（例如在农村设立互助社）来辅助进行乡镇地区小规模贷款企业的监管。[5]97

（四）建立完善的农村征信体系

加速创建覆盖全国的农村信用库，加速征信机制的法制建设，达成银行、行政机构和司法部门的信息数据共享，有效促进社会各界人士和融资方的信息对称。首先，创办乡镇地区的征信部门，对农户和中小型企业的信贷资料统一收纳管理，重点进行信息咨询、信息报告、征信调查服务，同时进行信用评估、管理咨询等服务。例如既有的央行征信体系，能够将乡镇地区的征信数据归入其中；同时能够创建商业性的征信部门，把通过农村信用社等小规模贷款企业采集的信贷资料，供给予征信部门。其次，创建信息共享机制，将乡镇地区的信用资料通过电子化方式统筹管理。针对借款户要进行严格的账户管理，准确收集其有关家庭信息、中小型企业的信用资料、实际融资需要、偿还能力、信贷记录和联保小组的偿还能力的基础资料，进而来判定该用户的可信贷资金。发达地区能够进行联网管理，对外公布不还款的用户资料，并和同业其他机构共享相关信息。[6]此外，对于信用等级较高、有模范作用的用户，适度提升其信用等级，小规模信用贷款向信用较高的用户优先服务，并配套多种优惠政策；对于违法使用贷款，恶意逃避债务的用户要降低其信用等级，通过多种措施对外公布其违约行为，加强对于违约个人和单位的惩罚力度。

［1］彭建刚.中国地方中小金融机构发展研究［M］.北京：中国金融出版社，2010.

［2］翟思翮，杨梦辉.苏州小额贷款公司发展的现状——问题及政策建议［J］.农村金融研究，2010（7）：57-61.

［3］杜亚涛.农村小额信贷风险防范的法律对策［J］.中国律师，2008（5）：56-57.

［4］汪小亚.印度小额信贷危机及其启示［J］.中国农村金融，2011（7）：30-33.

［5］孙若梅.小额信贷与农民收入——理论与来自扶贫合作社的经验数据［M］.北京：中国经济出版社，2006.

［6］孙晓慧.我国农村小额贷款风险管理对策［J］.经济纵横，2013（12）：89-92.