我国政府间事权与支出责任划分再思考——基于对加拿大财政联邦主义制度安排的分析

杨雅琴

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、问题起源及研究现状

我国1994年的分税制财政体制改革在很大程度上奠定了当前我国中央与地方政府间财政关系基本框架。当时的改革从收入划分、事权划分两项重大改革中较易进行的收入改革开始着手，对政府间财政收入进行划分，却将决定政府间财政关系的基础也是较难的一项改革——政府间事权划分改革留待日后以渐进方式逐步推进。进入21世纪以来，我国政府间事权责任关系不清晰的状态一直没有得到妥善解决，特别是近年来国际国内经济形势复杂困难，引发一系列问题。例如某些经济效益不显著的公共服务在不同层级政府间相互推诿而缺少供给，严重影响了国民生活水平、福利水平的提高。

正是在这种背景下，党和中央政府也意识到明确政府责任、划分政府间事权和支出的急迫性，希望能够从根本改善当前政府间关系混乱的状态，使各级政府对公共服务和产品的供给和管理更有效率，实现我国服务型政府的职能转换。政府间事权划分、政府间关系构建便成为我国近期政治经济改革的重心：党的十七大报告指出要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”；国家“十二五规划”提出“在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系”；党的十八大指出要进一步推进政府间事权与财政的改革；党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“明确事权，建立事权和支出责任相适应的制度”。

事实上，对政府间财政关系及事权划分的研究和讨论自1994年以来就没有中止过，近年来对该问题的讨论则更趋热烈，研究也更趋深入。这些研究及讨论主要有两种类型：

第一，对国外实践及制度安排的研究、经验总结及借鉴式的研究。这类研究多对美国、澳大利亚等联邦制国家，也有对法国、日本等单一制国家，还有对全球其他国家普遍做法的归纳性研究。这类研究多围绕西方国家《宪法》以及其他相关法律条文等进行分析及整理，将联邦政府(中央政府)、联邦以下政府间的事权进行罗列归纳，总结分析其中的科学性和合理性，最终得到我国政府间事权划分可借鉴的经验。

将权力在不同层级政府间划分的思想来源于联邦主义思想及制度安排，但越来越多的单一制国家也开始引入该思想和做法，并尝试将权力在不同级次政府间进行划分，以实现最优化的国家管理。我国作为一个从计划经济体制向市场经济体制转型的单一制国家，历史上鲜有相关经验可以在当前全球化浪潮下引用借鉴，借鉴外国经验和作法有利于取长补短构建最适合我国国情、适应国际形势的制度和体系。

但是这种研究可能会出现过度关注政府间事权划分，而忽视了以上国家政治、社会制度背景而对某些关键性问题理解不够全面的情况。同时，过度关注其他国家法律法案条文的规定，忽视其公共服务供给和管理实践，以及政府间关系的具体安排，可能出现断章取义、以点代面的情况，最终影响我们对国家实践经验的理解和借鉴。

第二，对我国分税制以来事权划分状态、引发的问题、产生原因等进行分析研究，并总结未来改革方向及政府间事权划分的可行性方案。

立足我国实情研究我国政府间事权划分问题才能真正做到因地制宜。但是在我国改革开放之前，各级政府间具有较强的行政等级色彩，政府间就某个事项合作的经验稀缺，缺少将不同公共事务在政府间划分，要求各级政府负责实施的经验。所以，以我国现有问题的研究仅能建立在改革开放，特别是1994年分税制以来较短的一段时期内，经验积累相对有限。

综上，虽然我国现有对政府间事权划分的研究已经形成丰富的研究成果，但对该问题的研究仍可以从以下方面加强深入：一是鉴于我国政府间事权划分过往经验有限，对该问题的研究仍需要参考借鉴国外经验，特别是美国、加拿大、澳大利亚等国就政府间权力划分、政府间关系以及政府在公共服务供给及管理方面的制度安排，然后结合我国国情分析适合我国的政策和制度体系。二是对国外实践经验和制度安排的研究不能简单局限在对法律条文和政策框架的研究，而应该从其制度产生的根源即分权思想的产生和发展出发，分析分权制度构建的必要性，以及这些国家在政府事权划分制度形成发展过程当中出现的变化及特征。三是应对国外公共服务供给和管理具体过程，从项目筹划、分析、决策到实施以及事后管理等过程进行研究，分析公共事务实际运行情况。本文正是从此出发，尝试对我国政府间事权及支出责任划分改革进行分析。

二、财政联邦主义思想及制度安排

(一)联邦主义起源及基本制度安排

美国是世界上第一个联邦制国家，然而联邦主义思想的产生和发展却远远早于1776年美国的《独立宣言》，甚至应追溯到17、18世纪。随着航海技术的不断发展，英国海外殖民地区域不断扩张，北美大陆上的美国也成为其海外殖民地之一。然而，这类海外殖民地在英国国会却并没有发言权，引致当地大量不满，对在英国国会当中拥有一定的发言权和投票权的呼声越来越高涨，甚至要求对殖民地本土的管理拥有一定的权利。而英国政府对这一要求也并没有太大的反对，开始尝试下放殖民地权力，让殖民地拥有更多的自治权，这就形成当时“联邦”性质雏形。

真正现代意义上的联邦制国家是在18世纪80年代美国《宪法》谈判及颁布过程当中形成的。随后，瑞士(1848年)、加拿大(1867年)、德国(1870年)和澳大利亚(1890年)等国家逐渐通过不同的方式加入到联邦制国家队伍中。

作为国家结构形式的一种，联邦制的典型特征之一就是将不同立法权划定给联邦政府 (或中央政府、国家政府)以及州政府(或省政府、区域政府)，形成联邦政府与州政府同时享有立法权的状态。同时，这种联邦政府与州政府(省政府)同时享有立法权是以宪法的形式加以确定和保护的。例如，加拿大1867年宪法(Constitution Act,1867)就对联邦议会和省议会各自的立法权进行了界定①加拿大1867年宪法第六部分立法权分配 (Distribution Of Legislative Powers)对国会和省议会的立法权进行界定。。

在这种联邦成员体也有独立立法权的情况下，联邦成员若要履行其职能就需要享有其独立的税收权，于是在联邦制国家联邦成员多享有独立收入权，包括税收权和举债权。这种制度安排使联邦成员的财政从宪法上独立于中央政府和中央财政，享有更高的独立性，也决定了中央政府与联邦成员间需要更多协商、合作来共同完成某些公共事务。

虽然目前在全球200多个国家当中仅有20多个联邦制国家，但联邦制国家间的制度安排从分权和集权程度，到政府间权力的具体划分，再到政府间关系等都存在较大的差异。例如，澳大利亚是集权程度最高的国家之一，而加拿大分权程度较高。另外，德国、美国、加拿大等国政府间关系、政府在公共服务的供给和管理事务上也存在巨大差异。而近年来欧盟的产生和不断发展，更形成一种新型的联邦关系，使联邦的制度安排更具多样性。

(二)财政联邦主义及其主要观点

财政联邦主义产生并发展于联邦主义国家形式下，是对联邦制国家中产生的具体财政问题进行分析的一组观点。目前，财政联邦主义并非局限于美国、加拿大等联邦制国家，在英国、法国、俄罗斯等非联邦制国家的财政改革当中也被引入。财政联邦主义已脱离其特殊政治体制而受到普遍重视。

财政联邦主义的核心是中央和地方的关系，其本质是财政分权。财政联邦主义认为，为了实现公共产品的供给效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之间一定程度的分权是必要的，这种分权应以分税的形式予以固定，让地方政府享有一定的独立权力，这样有利于政府部门弥补市场的缺陷。在此基础上，财政联邦主义根据公共产品的特征，对不同类型公共产品应该由政府或市场提供予以划分，从而确定政府的公共职能，从而产生公共财政观。

根据财政联邦主义观点，全国性公共物品应由中央政府提供，而地方性公共物品则应由地方政府提供。例如，国防、外交等全国性公共产品应由中央政府提供；省内高速公路、城乡社区建设等地方性公共产品应由省级政府提供。相应地，中央政府和地方政府各自享有独立的征税权以弥补公共物品提供的成本。

三、加拿大政府间事权及支出责任划分

(一)立法权划分

加拿大联邦与省的立法权划分由1867年宪法(the Constitution Act,1867)第六部分中采用列举方法进行专门规定。

联邦政府权力包括：公共债务和公共资产，商业贸易监管，失业保险，以税收方式筹集收入，信用举借，邮政服务，统计，民兵、军事、海军服务和国防，加拿大政府雇员薪金标准确定以及供给，灯塔、浮标、黑貂岛事务，航海和海运，海军医院资质评定和维护，海岸线和内陆渔业，省内、省际间和国际轮渡，货币发行和管理，银行注册成立、银行业，储蓄银行监管，计量单位确认，汇票和本票管理，利率管理，法定货币管理，破产，创造发明专利，知识产权，印第安人和印第安人保留地管理，入籍管理，结婚、离婚事务，刑事法(包括刑事程序但不包括刑事审判法院结构)，联邦监狱建立、管理、维护。

省政府权力包括：用于省内事务的省内直接税征收，以本省信用举借，省级政府构建、官员任命以及薪金发放，省属公共土地、森林树木的管理和出售，省属监狱设立、管理和维护，海军医院以外的省属医院、精神病院、慈善机构的设立、管理和维护，省内市政机构管理，为筹集省级资金收入而发放的商店、沙龙、餐饮、拍卖机构营业执照，地区公共事务(跨省以及国际轮渡、航运、铁路、运河，以及由国家议会规定的其他事项除外)，省属公司企业注册成立，省内婚姻注册，省内财产和公民权利，省内司法公正事务的管理(包括省内立法和修宪、省级民事和刑事法院组成、民事审判程序)，违法行为的罚金、罚款、入狱等判决管理，基本的省内一般事务。

其他另有四项立法权则单列条文详细划分，分别是：不可再生资源、森林资源和电力资源的开采、开发和保护、管理划为省独享权；教育为省独享权；养老金为联邦独享权；农业和移民权为共享权，省有权对省内农业事务、移民事务立法，但联邦也有权就全国范围内的农业及移民事务进行立法。

(二)支出责任分担

加拿大政府间关系具有较强的协作性，当需要提供某项公共服务时，由涉及该某公共服务的地方政府、省政府和联邦政府共同就每个级次政府的责任比例进行谈判。这样的作法必然将导致同一项公共服务的责任分担比例在不同省区，甚至同一省区的不同城市间都会出现差异。但是，我们仍然可以总结一些大致的规律。

第一，联邦政府支出。加拿大联邦政府主要承担一些全国性公共服务的供给，主要通过直接或间接的方式供给。其中直接供给包括国防、国家科学实验室、交通运输基础设施、邮政服务、国家公园、博物馆，以及通过加拿大住房抵押、住房公司提供的住房等。间接供给包括政府雇员、金融政策(包括住房抵押利率政策)、社会和经济政策(决定城市居民福利水平)，在某些省份联邦政府还制定环境保护措施、商品交易政策等。间接供给通常需要与省级政府、地方政府单独或同时进行协商，并合作供给公共服务。但是，由于加拿大联邦成员具有较高的独立性，使其联邦政府在全国性政策制定中面临更多困难和不确定：一方面是魁北克等地区要求限制联邦政府在其境内的作用，另一方面联邦政府却又希望能在地方经济、社会和文化往来上发挥更多的作用，其结果是联邦政府与联邦成员间需要就不同公共项目的合作方式展开协商谈判。经联邦政府与联邦成员以及地方政府间就具体项目谈判后，在同类项目中三级政府各自承担的出资比例在省际间可能出现较大差异。

第二，省级政府支出。根据加拿大宪法，其省级政府拥有几乎全部的省内公共事务的立法权，而包括城市政府在内的省以下政府立法权则没有在国家宪法中明确，所以省政府在理论上应该是大部分省内公共服务的提供者。然而，就加拿大公共服务供给现状来说，省级政府独立提供的公共服务较少，多数是与联邦政府和城市政府合作共同提供某项公共产品。这种省级政府更多地承担政策制定者和大部分资金提供者的作用，而地方政府则是政策实施者。

第三，城市政府作用。在加拿大各级政府当中，城市政府在公共服务当中承担的责任是最大的，包括区域内道路交通基础设施、城市垃圾处理、下水道系统等大部分城市生活和城市化发展当中涉及的公共服务。

以公共交通投资为例，加拿大多由联邦、省、市政府共同出资，但各级政府出资比例在各省都有所差异。

联邦政府对公共交通投入逐年增长，但对各省的投入金额及其在各省公共交通总投入中所占的比例都有所差异。联邦政府投资公共交通的资金主要来源于：建设加拿大基金 (Building Canada Fund,BCF)、汽油税基金 (Gas Tax Fund)、商品和服务税(Goods and Services Tax,GST)、省区基础性基金(Provincial/Territorial Base Funding Initiative)、公共私营合作基金(Public-Private Partnerships Fund,PPPs)。

省级政府出资方式有三类，第一类省级政府出资相当有限甚至不出资，主要由市政府投资，这类省区主要是爱德华王子岛 (Prince Edward Island)、纽芬兰和拉布拉多省 (Newfoundland and Labrador)，市政府的车费收入和市政资金是其公共交通基金的全部来源。第二类由省政府直接投资用于资本项目支出，主要是新不伦瑞克省(New Brunswick)、新斯科舍省(Nova Scotia)、萨斯喀彻温省(Saskatchewan)。第三类是省政府按不同比例投资于公共服务运营、资本项目支出，如不列颠哥伦比亚省(British Columbia)、阿尔伯塔(Alberta)、曼尼托巴(Manitoba)、安大略省(Ontario)和魁北克省(Quebec)。

市政府则是公共交通的主要投资者，市政资金基金中的车费收入、市级地方税收入(物业税收入)是主要资金来源，如多伦多每年公共交通运营经费70%来源于该收入，此外还有公共交通资本投入中有50%来源于该收入。

(三)立法权与支出责任比较

目前在美国、加拿大等联邦制国家的宪法中，基本都有对联邦政府及联邦成员的立法权的规定：美国宪法第一条第八款(Article 1,Section 8)、第一条第十款(Article 1,Section 10)即是对联邦和州立法权的规定，加拿大1867年宪法第六部分对联邦政府、省级政府权力进行列举。但是，以上国家宪法中对权力的划分是指立法权，指相关政府有权制定各自权限范围内公共服务法案。这种立法权的划分并非要求某一级政府完全负担其职责范围内公共服务所需支出。所以，加拿大不同级次政府间立法权与支出责任二者实际归属就出现了差异。

表1 加拿大各级政府公共服务支出比重

首先，立法权与支出责任相符的项目包括外交及国防事务。根据加拿大宪法的规定，其联邦政府享有完全独立的外交及国防事务立法权，其政府实际支出中也由联邦政府对以上事务承担完全支出责任。

其次，立法权与支出责任不相符的，主要包括教育、养老保障、医疗卫生等项目。其中，教育和医疗卫生是省属独立立法，但其联邦政府也在以上项目中有支出比例。例如，加拿大将教育事务立法权划归省级政府，但联邦政府在全国教育支出中也承担了约6%的支出，省级政府约为80%~84%，而地方政府则占10%~12%。养老保障则是联邦政府立法权，但联邦政府与省级政府分别在该支出中占72%、28%的支出比例。

最后，其他项目立法权属省级政府立法权，但地方政府在这类项目上也有支出，特别是环境、娱乐文化支出中地方政府更承担一半以上的支出责任。

四、我国政府间事权与支出责任划分借鉴及启示

加拿大建国两百多年来政府间关系在不同时期呈现出不同特点，可以想见，其政府间关系的变化仍将一直持续下去。虽然加拿大是联邦制国家，与我国国家制度有着本质的区别，但其政府间关系、权力及责任的划分，政府间关系的变化以及公共服务供给过程中政府协作的方式等却有值得我国学习的地方。

第一，将公共服务的事权及支出进行划分，应包括两层含义：一是将公共服务的立法权进行划分，即将相应公共服务供给的数量、水平、标准、支出规模、预期效益等政策制定的责任进行划分，在此基础上形成该级政府相应的公共服务支出责任。在政府间划分公共服务立法权可以根据政府内分权程度调整，在必要集权的领域实现集权，同时又保证地方政府保有一定的自由决策权。随立法权而形成相应的支出责任，可以避免上级政府出政策由下级政府买单而造成的由上级政策导致的基层政府财政困难。二是将公共服务具体支出进行划分，即将公共服务供给的组织和实施进行划分，由某一级政府承担公共项目的生产、实施及管理，在此过程中形成实际支出。实践中，以上两者可以是重合的，也可以是分开的。例如，为保证某一项公共服务充足的供给以弥补供需缺口，可以由较高一级的政府制定相关的供给政策，随之产生该级政府的支出责任。但是，由于低级政府在该项公共服务供给方面更具效率和优势，应由低级政府具体组织实施该项公共服务的供给，并产生实际支出。在此情况下，可由上级政府将该项公共服务供给所需的资金通过专项转移支付的方式，支付给低级政府，然后由低级政府具体支出。

第二，对公共服务供给的立法权一旦划定，应保持一定的稳定性。首先，法律、法律制定及实施过程应具有权威性，政府间立法权的频繁变化则会对法律权威性产生损害。其次，立法权的划分也是政府内部分权或集权程度的确定过程，一国政府在分权或集权间频繁变化必将对国家社会稳定产生威胁。同时，从全球各国历史来看，除非发生激烈的革命或激烈的政治改革，一国分权或集权的变化也需要在一定历史时期内缓慢变化，发生剧烈变化难度较大。再次，保持公共服务供给立法的稳定性，也有利于保持公共服务供给一致性。

第三，与公共服务立法权不同，公共服务的实际支出则可保留一定的灵活性。首先，公共服务供给的具体组织实施应更注重供给效率，若将实际支出者通过政策的方式加以固定，不利于刺激组织实施者效率提高；反之，则可以刺激竞争，提高公共服务供给效率。其次，保持公共服务具体实施者多样性，可以刺激市场创新，产生更多如政府购买、PPP等形式的市场化公共服务供给方式。这既有利于市场创新及发展，也有利于提高公共服务供给效率。

第四，一国政府间关系并非是一成不变的，在不同时期、不同国际国内环境下会发生变化，在政府间关系变化的过程中，我们应该寻求一种既能够最大程度调动地方积极性，又能够保障中央宏观调控有效性的平衡状态。当然，构建这种平衡状态，可以借鉴西方发达国家的作法及经验，例如教育等虽然地方供给更具效率，但却缺少积极性的公共服务领域，可以借鉴美国多样灵活的拨款制度，加强地方公共服务发展；在某些基础设施建设中，学习加拿大多级政府就出资比例、运营管理办法、监管制度等进行协商谈判，最大程度调动地方政府积极性。在市场经济环境下，应加强对政府间协作关系的研究及构建，以增进公共项目推进中的合作，而不是研究如何加强上级政府对下级政府的控制。我国在未来新型政府间关系构建中也应避免强加上级政府控制，而应考虑如何调动地方积极性的问题。这个过程实际就是一个不同级次政府间的动态博弈过程，当然，这个博弈的结果将是一个不断演变的、动态的政府间关系构建过程。

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