政府责任重构与公共服务授权:回应型治理的一个分析框架

张则行

（上海师范大学 法政学院，上海200234）

作为在西方新公共管理运动中逐渐为人们熟识的关于政府管理效能的重要考量维度，回应性的概念自进入中国学界的视域后便得到迅疾的传播并引起众多学者的讨论。从政府回应到回应性政府，对于回应性这个重要的分析变量，众多的公共管理学者奉献了各自的学术智慧。然而，综观国内学界的论析，无论是其讨论政府回应性的理论意涵还是探索提升回应能力的现实路径，大都止于“构建和谐社会”“转变治理模式”或“打造回应性政府”等诸如此类的宏观叙事语境，缺乏基于政府组织结构和现代公共治理视阈下多元主体平等互动的特征以及现代信息社会技术手段日新月异的现实而展开的细致描述，从而使得实践回应性政府缺乏坚实的组织基础与现实的可行路径。鉴于此，笔者尝试在总结和评析前辈学人理论成果的基础上，从政府责任重构与公共服务授权两个维度出发建构回应型治理的分析框架。

一、从政府回应到回应型治理：研究述评

回应一词原指回答、响应之意。其被引为重要的学术分析变量肇始于20世纪70年代末西方世界开展的新公共管理运动。其时，回应性成为“公共管理的新趋向和向实质正义的回归”［1］。自此以后，“回应性”便成为衡量政府管理效能的重要尺度之一。关于回应性的理论意涵、适用程度与实践方式的研究也较早地引起国内学者的关注。从政府回应到回应性政府，回应性的内涵随着研究的深入也不断得以丰富。

通过阅读文献，笔者认为“政府回应”理论和“回应性政府”理论，虽然在概念上表现出微小的差异，然而在理论内涵上却大相径庭，不可同日而语。换言之，回应性政府研究的内涵较政府回应研究更为丰富和复杂。作为回应性理论研究的早期阶段，政府回应研究具有明显的不足与缺陷。主要表现为：

第一，回应主体的单一性。政府回应理论将政府作为唯一的回应主体而忽略其他社会治理主体的回应功能，并未摆脱“政府中心论”的藩篱。在当前人们呼唤多元主体互动治理、唾弃政府一元统治的时代，一味强调政府的单一性显然已不合时宜。

第二，回应过程的封闭性。与强调政府中心的理念相一致，政府回应过程也表现出明显的封闭性。从信息（民众的利益诉求）的输入到加工（政治系统的运作，主要是政策的制定过程）再到输出（政策执行）都排斥其他主体的参与。这与治理的价值追求背道而驰。

第三，回应功能的分散性。政府回应建立在部门分割、层级节制的科层制组织基础之上，其回应功能由于缺乏有效的组织沟通和反馈机制而被严格限制。对于公民的多元诉求，政府回应大多采取“头痛医头，脚痛医脚”“兵来将挡，水来土掩”的被动策略，缺乏基于政府职能整合的动态一体化措施。

第四，回应方式的直接性。在传统的政府回应理论看来，政府不仅是单一的回应主体，而且其采用的回应方式也具有直接性。对民众的公共服务需求，政府的做法通常为：介入公共产品的生产和流通环节，由政府职能部门针对社会不同群体的诉求予以直接提供，而忽视与社会中介组织等社会主体的合作关系，其回应过程表现出自上而下的“修补式”特征。

此外，早期政府回应的手段也较为落后。随着时代变迁，传统的诸如政府回应的主体、过程、功能、方式和手段已无法满足民众日益增长的多元诉求，从而也无法实现在现代信息社会条件下建设服务型政府的要求。作为对政府回应理论的批判继承，回应性政府研究在很大程度上拓展了政府回应研究的外延，既提出了构建回应性政府的时代背景和现实意义，也摸索出打造回应性政府的多种路径和具体措施。它及时把握住时代发展的脉搏，紧跟党和政府的治国理念，从整体上勾勒出提升回应能力的诸多举措，既有深化行政管理体制改革，加强制度建设和重视公民参与管理的积极性、实现民主化管理等较为宏观的论述方式，也有实现政府组织结构的优化和管理方式的多元化以及提升政府执行素质和优化行动结构等较为微观的学术话语。

通过阅览众多学者的文献，笔者认为，回应性政府的研究仍过于倚重宏观叙述结构，既缺乏对组织基础的细致描述，也没有体现当前国家治理的多元互动特征。虽然近期涌现的学术论文已涉及提升政府回应能力的微观组织基础，即组织结构调整与行动结构优化，但这些论述或偏重于组织运行机制的重构，或倾向于政府与其他主体的合作关系，而没有实现二者的有机统一。简而言之，即当前缺乏系统完整的关于实现回应型治理的论述。虽然治理的概念本身含着多元共治的特性，关于治理的理论、框架等研究成果也蔚为壮观，然而笔者认为，回应型治理的着眼点在于“回应”一词。它指向两层意涵：一是回应主体的组织建设，这是增强回应性的基础工作；二是创新公共服务供给方式，这是提升回应能力的根本途径。因此，笔者尝试将回应型治理定义如下：它是指以政府为主导的包括社会中介组织、私人部门和公民个人等在内的多元治理主体，基于公共治理下多元共治的理念，在重新界定政府责任结构的基础上，通过公共服务授权的方式，深入而广泛地参与回应过程，从而不断满足社会诉求、合理调配公民利益，最终实现全体社会成员福利最大化的新的治道模式。从以上定义可以看出，与以往相比，回应型治理更加注重回应主体的多元性、回应过程的开放性、回应功能的整体性、回应方式的合作性和回应手段的技术性。政府回应、回应性政府和回应型治理的模式比较见表1。

表1 三种回应模式的比较

从表1可以得知，与当前社会发展阶段与国家治理体系现代化的诉求相一致，回应型治理模式变得更加灵活、更具弹性，这是当前为适应建设服务型政府要求而建构的服务型组织和公共治理下政府常采用的服务授权方式所反映出的治理特征。与建设服务型政府的要求相联系，建构坚实有力、反应迅捷的政府组织是回应型治理的内在诉求。笔者认为，达致此目标的关键在于政府责任的重构，即重新界分政府责任的层次并予以整合，做到配套成龙，层次分明，相得益彰。

众所周知，政府对全能主义的狂热迷信引致了众多的治理问题。其中，理想化的政府人性假设与公务人员对理性的过度自信是导致政府有权无责、权大于责或权责不清等权责失衡现象的重要原因。在行政权力肆虐膨胀的时期，落实政府责任既没有在伦理层面监督行政人员的心理机制也缺乏在法律层面监管行政部门的组织机制。这些都与建立成熟、完善的社会主义市场经济体制的目标相去甚远，甚而有逆向而行的危险。

进入21世纪，知识经济蓬勃兴起，信息化社会已初具规模。党的十八大后，在政府积极倡导协同共治、竭力主张简政放权的新的历史阶段，传统的治道模式，诸如无孔不入的政府职能扩张，运行僵化、反应迟钝的政府组织结构，互不相称、严重失衡的政府权责体系等等，都不免于寿终正寝的命运。因此，在这样的时代背景下，政府责任重构的要旨便在于置换原有的道德人性假设，并在此基础上提出更接近真实情况、更符合公权主体特征的公务人员的角色定位。这也是老生常谈的转变政府职能的前提条件。

其次，作为回应型治理的根本目标，提升回应能力的途径也应符合前文所述的时代特征与现实要求，摒弃政府一元治理的权力傲慢，将回应性政府研究所主张的合作供给深化为服务授权。所谓服务授权就是政府在重新界分公共服务内容的基础上，对于不同层次、不同内涵的公共服务，采取授权供给的方式，最大限度地释放各社会主体的回应效能。这既是创新政府治理方式的必由之路，也是顺应转型时期治道变革的必然选择。

在信息化社会条件下，信息作为最重要的战略资源对一国经济社会的发展越来越起到决定性的作用。信息的流动、搜集、加工、处理、反馈的速度也往往决定了政府应对复杂社会形势应具备的治理能力。而以往科层体制下封闭的政府架构由于缺乏自下而上的信息流通渠道，大大阻碍了信息的生产与传递，使得政府回应社会变得异常迟缓而为民众普遍诟病。在瞬息万变的现代社会，尤其在当前中国社会转型时期，传统的封闭式的被动回应方式显然已力不从心。因而，打破政府回应过程的封闭化，采取更加开放、包容的姿态，在保证信息充分流通的前提下，加工、整合公民的利益诉求，采用公共服务授权的方式与利用先进的信息技术手段是不断提升政府回应能力的现实路径。

二、政府责任重构：回应型治理的组织基础

按照W·理查德·斯科特（W.Richard.Scott）的说法，任何组织都包括环境、战略目标、技术、正式组织、非正式组织和人员等要素。［2］政府组织作为公权主体，其所具备的各要素与其他组织相比又迥然不同。换而言之，其所处内外环境大到国际之间，小至社区之内，纷繁复杂，变幻多样；其目标也只能是不断满足人们对公共服务多样化的需求；其正式组织的规则与结构较之其他组织更为严格、更具刚性；其技术与工作手段的运用更加广泛，水平更为高超；其非正式组织的作用与功能受到较大程度的限制；其对所属成员的道德素质与自律能力的要求较高等。

政府组织各要素的特征在某种程度上规定了实现回应型治理应建构的组织基础。众所周知，政府组织是一种典型的刚性系统。从理论角度看，我国政府的组织结构尚属于一种威权体制，缺乏应有的柔性与弹性。由于种种复杂的历史、制度与现实原因，这种本质上属于官僚科层制的组织结构虽然历经数次政府体制改革而受到冲击，然而时至当下，我国仍没有找到或建构出适应当前社会特征与满足国家治理需要的替代组织类型。此外，与早期西方国家崇尚理性与非人格化的科层组织不同，我国政府的科层制结构在运转的过程中常受到人格因素的影响。凡上述种种政府组织现状与实现回应型治理的龃龉，都使得政府回应社会诉求的效果大打折扣。因此，从现实的角度考虑，我们既要尊重现实又必须虑及长远，为回应型治理培筑坚强的组织基础。

作为联结组织物质资源、人力资源和精神资源的纽带，责任机制在重塑政府组织过程中起举足轻重的作用。追求公共利益，“需要一种精心设计的责任结构以确保那些代表公众利益的人为了公民的利益能够付出最大的努力”［3］。责任界定明晰是人员各司其职、资源得到合理利用的前提条件。在以往各历史阶段，政府责任机制的划定虽各有千秋，然而也都失之偏颇。各有侧重虽然能够突出重点，然而在运作中，组织成员也不免顾此失彼，甚而争功诿过，以负有某责任为名而为其他失责行为寻找借口。总而言之，实现回应型治理的组织前提是重构一整套层次分明、配合得法、交互作用的政府责任体系。关于建构政府责任体系的论述已颇具规模，在此不再赘述。有必要指出的是，本文所论及的政府责任概念不等同于狭义的行政责任。它是指政府及其工作人员等权力主体，在掌握和运用公共权力、制定和执行公共政策、提供公共产品和公共服务的过程中为了满足政治承诺、法律契约和职业素养的要求并对其表现出来的各种行为所负有的各项责任的总和。

笔者认为，回应型治理的政府责任体系至少须包括政府伦理责任、政府法律责任和政府绩效责任（以下简称伦理责任、法律责任和绩效责任）等三项内容。

（一）伦理责任

按照宪法原则，政府权力是由全体公民基于民主的政治承诺与社会契约自愿让度于政府组织的。“政府组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。政府与公民之间可以被视为一种委托－代理关系，因为政府必须征得公民同意并以其名义进行治理。”［4］279因此，回应型治理要求政府的首要责任是政府组织及其组成人员作为公民权利的代理人所负有的伦理责任。这既是政府组织与其他社会成员签订的稳固的心理契约，也是公务人员所必须坚守的伦理底线。因而，伦理责任可以从组织与成员两个层面进行深入的探讨。

上文已论及政府组织的特殊性，亦从政治学的角度说明了其本质。在个人理性不断增长的现代社会，我们自然已不应迷信以往政府出于意识形态教化目的而臆想出来的“道德人”的伦理假设，但是，诚如罗伯特·登哈特（Robert·B·Denhardt）所指出的那样：公务员应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。［5］若如公共选择理论那样，过度强调政府的经济人特性而忽视政府的公共追求将有悖于现代民主政治体制下政府应有的价值导向。对于现代民主国家而言，伦理责任在任何时期都不可偏废。

作为一项恒久的心理契约和一条严肃的伦理底线，伦理责任首先是一种消极的道德预防机制，它追求的是政府组织及其成员所应遵守的最基本的道德要求。这与其作为公权主体的特殊角色密切相关。具体而言，从组织层面来看，伦理责任的基本要求是任何政府部门都不能侵害其他社会组织及公民的合法利益与正当权益；从成员层面来看，伦理责任的底线是任何公职人员都不得假公权以济私利，造成伦理失范。

然而，如果止步于此，伦理责任便远不能满足回应型治理对它的要求。事实上，回应型治理的过程应抛却类似于“刺激－反应”式的被动模式，代之以“感知－行动”式的主动精神。传统政府组织的横向部门分割增长了组织惰性，“输入－加工－输出”的回应过程已无法满足这样一个充满不确定性的社会发展阶段的需求，时代呼唤积极进取、勇于变革的现代行政精神。因此，敏锐地感知社会问题、主动地回应公民诉求也应当成为当代政府伦理责任的重要内容。

（二）法律责任

如果说伦理责任是一种主观责任，那么法律责任就是一种客观责任。“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，主观责任则根植于我们自己的忠诚、良知、认同的信念”［6］。因此，对于法律责任的寻求应注重实体意义上的制度规范与法律规则。

作为政治系统输出的权威共识，法律一直被视为社会契约的外在表现，是实现政治承诺的重要途径，它天然承载着全体社会成员的价值分配与关系调整的功能。作为法律的实际制定者与执行者，政府对于法律责任的寻求较之其他主体应更为严格。主要表现为：首先，政府应忠诚于作为公共利益之载体的法律规范；其次，政府应敬畏法律作为调整社会关系的最高权威。二者是相辅相成的关系，无忠诚而有敬畏则使政府工作人员丧失自我认知，久而久之会以身试法，挑战权威，敬畏之心尽失；有忠诚而无敬畏则使政府执法过程一切以法制是从，缺乏人文关怀，遭致抵抗则会反视自己尊崇的法律是否合法，忠诚动摇。可见，政府寻求法律责任的两项要求缺一不可，否则将陷政府及其工作人员于伦理困境，最终将影响社会成员的法治信心。

鉴于法律的两大职能都关系到全体社会成员的切身利益，而政府在法律的制定与执行过程中又起到不可替代的作用，回应型治理对于政府法律责任的要求也体现出某种特殊性。前文已论及法律责任也包括两个层面的意涵：一是忠诚法律，二是敬畏法律。忠诚既来源于政府公职人员的角色体认，也来自于他们对法律过程的合法性认同，而敬畏则更多地来自于法律权威的监督惩治机制。因此，回应型治理对法律责任的要求也应从两个方面进行考察：

第一，维护法律权威。服从法律权威是对法律忠诚的外在表现。从根本上而言，实现对法律的忠诚只能从法律的合法性入手。而提升法律合法性的途径就在于法律制定过程中强调民主参与与严格遵守法定程序。以往我国诸如行政法等法律权威不树、合法性不足的主要原因就是立法过程的“关门主义”，既排斥公民的广泛参与，也没有统一的行政程序法典可资遵循。因此，维护法律权威一方面在立法过程中要广开言路、鼓励参与，并严格遵循法定程序；另一方面也要清晰界定政府及其工作人员的权责关系及其适应范围，其中包括权力的应用边界和责任的追究机制。

第二，建立责任机制。“政府与公民之间的关系依赖于责任机制……缺乏责任机制可能就意味着政府和官僚制组织的为所欲为和潜在的腐败。”［4］279如果说服从法律权威是侧重于对政府组织在心理层面的道德约束，而建立责任机制则是对其在法制层面的制度要求。从现实的角度看，后者是前者的前提和基础。在回应型治理下，对政府组织回应不力的懈怠行为、公权私用的违法行为乃至侵犯其他社会组织、公民合法权益的犯罪行为，责任机制都应有相应的监督惩戒机制。值得一提的是，政府公务人员应普遍适用“纽伦堡原则”①即下级行政人员遵照上级机关或某一行政首长的命令而行动的事实，不能使其免除责任。。

（三）绩效责任

在新公共管理理论看来，政府管理是结果导向的，而衡量结果的手段是基于预期目标的绩效测评。“为了让公共部门对其绩效负责，我们必须确定公共部门所预期达到的某种结果及其将会带来的后果或影响。……为了表明对某一公共部门绩效水平的预期，我们需要某种目标，即一个清晰的绩效标杆。我们需要一个明确的尺度，并根据已设定的预期目标，来衡量公共部门的绩效情况。”［7］这为实现回应型治理提供了重要的启发。回应型治理以政府的回应效果作为衡量回应能力的重要尺度，从本质上而言也属于一种结果导向的政府管理模式。

绩效作为衡量政府治理效果的最重要的参考系，自新公共管理运动以来，一直被视作用以评定政府效能最为有效的工具。而按照贝恩的说法，发挥绩效管理作用的关键在于明晰政府管理的预期目标。良性绩效最终表现出目标与结果的严格契合。在此，应当指出的是，这里的目标概念并不等同于目的的概念，这两种概念的混同使用，是绩效管理偏离政府公共价值的一个重要原因。政府以往的绩效责任更多地趋向于阶段性目标的实现，而较少关注政府存续的公共价值，即政府的目的。

诚然，政府绩效评估的合理运用，将为改进政府管理效率、提升回应速度提供不可替代的促动力。然而，在实践中，政府过于注重结果将忽视手段的正当性，甚至会为了追求绩效而抛弃政府管理的最终目的。比如，当前我国部分地方政府一味追求GDP的增长量，纷纷采用粗放式的经济增长方式，最终造成了资源枯竭、环境污染等一系列社会问题。这是与追求公共利益、实现人民福祉的政府目的相违背的。可见，目的、手段与结果有时具有不一致性。如前例所示，在现实中，治理主体常为了追求绩效结果而使用违背道德良知的“肮脏之手”。因此，对于政府绩效的寻求不应再以传统的绩效结果（常表现为数字）作为政府治理效果的唯一标尺。与之相对应，回应型治理下绩效责任的概念也应当延伸为运用适当的手段以追求合意的结果，最终实现公共善。换言之，政府践行回应型治理下绩效责任的最终目的是追求宪法原则下现代政府的本质性回归，即满足民众日益多样化的利益诉求并以此实现社会福利最大化。在此过程中，政府运用的手段与方式既要具备正当性价值，也要满足复杂社会形势下治理效率的要求，实现回应型治理的目的、手段与结果的统一。

以上所述三种政府责任虽然并不能穷尽回应型治理对政府的责任要求，却在不同层面凸显了政府责任的多样性（见表2）。经过细致观察，我们不难发现，这三种责任存在着内在的联系，在某种程度上自塑成严密的责任体系：伦理责任从道德层面寻求政府工作人员的角色体认，激发其主动回应的公共治理精神，本质上属于主观责任之一种；法律责任从制度层面建立政府回应的监控体系，既要建构崇尚法律权威的心理契约，也需要建立正式的监督惩戒机制，本质上属于介乎客观责任和主观责任之间的准客观责任；绩效责任从效果层面努力弥合政府回应结果的有效性与政府治理目的的合意性之间由于其他不合理要素的强行介入而出现的某种断裂，本质上属于一种客观责任。总之，这三种责任互为依托、逐层递升、相辅相成，最终构织出实现回应型治理所必需的严密的组织基础。

表2 回应型治理下三项政府责任的价值内涵与行为导向

三、公共服务授权：回应型治理的现实路径

前文已论及提升政府回应能力的现实背景，即信息化条件下社会利益诉求的多元化特征。有学者将其背景总结为：一是西方行政改革浪潮所带来的启示效应，二是我国建设和谐社会与服务型政府的需要，三是为了提高我国政府公共服务水平等。［8］

对于公共服务内涵的理解历来分为两种：广义的公共服务，是指广义政府的所有行为［9］；狭义的公共服务，是指政府的一项基本职能，与此并列的是经济调节、市场监管与社会管理。本文所论述的公共服务取广义的概念。

鉴于当前国家治理所面临的社会特征以及回应型治理所重构的组织基础，作为实现回应型治理的现实路径，创新公共服务的供给方式需从三个层面（3“W”）加以论析：首先是提供什么样的公共服务（What）；其次是由谁来提供（Who）；最后是如何提供（How）。这三个层次是前因后果的关系，即后者的答案依赖于前者为其界定。

（一）公共服务内涵的界分

作为对广义公共服务内涵的理解，笔者认为，按照其表现形态可以将公共服务划分为三个层次：制度规则、物质利益与心理秩序。

1.制度规则。以往的经验表明，制度供给不足与规则缺失一直是我国市场经济发育不全的重要原因之一。在个人理性觉醒、人格化治理的弊端充分显露、依靠政治动员促动经济社会发展的方式已难以为继的历史关口，制度尤其是正式制度管权、管事、管人的治国理念正以压倒式的优势重获党和政府的青睐，并逐步被上升为国家领导人治国理政的思想基础。因此，为了回应时代要求，政府需提供的第一种公共服务就是制度规则的建立与完善。

2.物质利益。毋庸置疑，这是公共服务的主体内容。政府作为公共利益的代表，满足不同群体与阶层的利益诉求是义不容辞的职责。在回应型治理下，政府的公共服务职能不仅在于回应社会对于物质利益的要求，而且在于对物质利益在不同需求群体间的均衡调配。在现实中，后者较前者更为关键，且实施的难度也较大。这考验了政府的公道良知，也验证了政府回应的公平价值。

3.心理秩序。这指向社会资本的累积与道德体系的重构，其要旨是政府既要立足于本国实际，整合传统思想为当代所用，也要不断汲取当前有益的精神营养补充公共价值，最终确立既符合本国历史传统又具备时代精神的核心价值体系。作为一种公共产品，对心理秩序重塑过程的掌控一方面体现了国家的整合能力，另一方面也表明政府应积极回应历史所赋予的时代使命。

（二）不同层次的公共服务供给主体辨析

信息化时代所引致的社会问题复杂化和治理过程动态化亟待多元主体的协同共治，这也是治理理论及其分支学说盛久不衰的原因。结合当代政府、市场、社会、公民等各部门、各组织以及各利益共同体在国家治理过程中表现出来的合作、交融、沟通的关系特征，公共服务的提供主体若延续传统，以政府作为唯一提供者，显然已不合时宜，也无法兑现回应型治理下政府及时且更具针对性地满足不同层次、不同主体的利益诉求的承诺。因此，与公共服务的三个层面相对应，创新公共服务的提供主体不仅要摒弃“政府一元论”的思想桎梏，也要冲破“政府－市场”或“政府－社会”二元主体非此即彼的狭隘思维。

对于公共服务不同层面的要求，其提供主体也应作出相应的调改，采取更为灵活、更具弹性、更加柔韧的配套组合方式，生产与提供丰富且优质的公平产品以回应当前社会与民众对公共服务的多元化需求。具体而言，可尝试做出如下安排：

第一，由于以法律、规制为主体的正式规则是集体理性的外向反映，而作为公共权威的政府则理应承担引导集体理性并以此创设反映公序良俗的法律制度的责任。因此，对于制度规则的提供，政府无可辩驳地应成为主导者。

第二，多元社会的物质利益同样表现出千差万别的特征。毋庸说不同阶层、不同地域的民众，即便是在同一阶层、同一群落，人们对于物质利益的需求种类、数量、层次等都不可同日而语。这为政府如何快速、准确地回应民众多元化的物质利益诉求提出了崭新的课题。回应型治理下，政府与市场应结成牢固的公私部门的伙伴关系，这既是现代国家治理创新的集中反映，也是对上述课题的积极回应。

第三，根据人类社会发展的经验判断，社会资本的累积一方面被看作是人类社会在潜移默化中自然生成的某些反映了人类作为万物灵长的公道良知的集体无意识，另一方面则被视为国家出于治理需要而主动建构的根植于本国历史传统和文化心理的、既包含了民族特色又反映时代精神的核心价值体系。在当代中国转型时期，对于社会资本的重塑，后者显然更为有效。而历史经验也已证明，重塑心理秩序离不开国家与公民社会的通力协作。只有结成政府－社会联盟，新的心理秩序才会在政府的导引下成功吸纳公民社会培育出的新的公序良俗，并将其转换为人们自觉的行为方式。

（三）创新公共服务授权方式

公共服务供给方式的创新取决于不同层次的公共服务的供给主体的选择，也即不同主体的配套组合，决定了其将采取的方式与路径。而重构后的政府责任体系也在规束着政府的角色选择与职能定位，在相当的程度上也约定了政府将采取的方式。回应性政府主张的合作共治一方面契合了多元治理的时代要求，另一方面也为实现回应型治理提供了重要的理论参照。笔者认为，创新公共服务的提供方式应在合作供给的基础上进一步明晰不同层面的公共服务的提供主体及其职责范围，采取授权供给的方式，变传统的“修补式”回应为“整合式”回应。

第一，正如前文所述，政府应是制度规则的主要供给主体。以往道德人假设塑造的政府的仁慈面具已被残酷的现实戳破，人们对于政府组织的认识愈加趋于理性。然而，政府的伦理责任又表明，对于政府的某些行为，亦不可简单地向理性人假设寻求答案。比如，对于制度规则的创设、执行、监督、修正等过程，政府便发挥着无可替代的作用。而制度规则的价值基点就在于能够及时汲取集体理性的合理成分，通过正式渠道将其合法化、制度化、规则化，使其成为全社会的行为准则，并能随时纠正这一过程可能出现的任何偏差。因此，实现制度规则的良好供给的关键就在于革除其过程中经常出现的“关门主义”作风，创造多元化的参与渠道，在鼓励公众积极参与的过程中提升制度理性。

第二，20世纪70年代末，新自由主义思潮占领了西方世界的理论高地，民营化浪潮盛极一时。作为市场化、自由化、私有化主张的理论基础，公共选择理论的“政府失败”学说，虽然较为深刻地揭示了由于政府的不适当干预所造成效率与公平双重损失的事实，然而，过度倚重市场也会带来分配不公、生态污染等严重的社会问题。此外，市场失灵还将造成诸如制度、环保、法治、教育、医疗、社保等公共产品供给不足。

市场作为配置社会资源的主要方式，其对于效率的追求普遍提升了社会福利水平。效率观念主导下的经济社会发展，为满足公众的不同利益诉求奠定了坚实的物质基础，然而，诚如前言，单纯依靠市场的作用无法完全满足人们多样化、多层次的要求，市场也存在着难以克服的缺陷。作为政府回应社会的基本途径，市场对公共产品供给的动力严重不足，将无法实现回应型治理的有效性。因此，对于物质利益的回应需加以更为详细的区分，将公私伙伴关系修正为如下表述：对于具有竞争和排他性质的私人产品，可完全交由市场提供，政府只需建立完善的市场秩序和法治环境；对于具有非竞争或非排他性质的公共物品，需重新界定生产者与供给者的角色。［10］换言之，对于那些无涉国计民生等关键领域的公共产品，政府应采取外包、公有民营、公私合营等服务授权的方式，将公共服务的职能交由市场承担，以减少效率损失，同时，对于那些关涉利益再调整的公共服务，政府仍应起到主导作用，以增加回应型治理的公平性。

第三，社会资本的累积在某种程度上取决于市场与公民社会的发育程度。西方的发展经验表明，愈是成熟的市场经济愈能够衍生、培育出良性规则，而公民社会的发展使得这种心理秩序逐渐沉淀为一种公共价值，为全体社会成员所自觉遵守。正如前述，对于心理秩序层面的公共服务，政府应与社会结成广泛的非正式联盟，而建构良性心理秩序的关键就在于整合市场经济发展过程所建立的社会资本，将公序良俗的主张输入到社会运转的轨道上，使其成为社会的集体无意识。在当前，完成这一过程的关键步骤，在于两个方面：一是政府如何汲取和整合社会资本，二是如何将这种良性心理秩序成功输导至社会运转的各环节。在笔者看来，解决这一问题至少应做到以下几点：一是摒弃政府全知全能的假想与权力逻辑，尊重其他社会组织的价值追求，努力实现社会价值的多元化；二是开拓更多的批评建议、思想表达的渠道，保证社会的言论自由与批评权利等。

当然，以上论述都属于理论层面的应然性探讨，形而上的色彩浓郁。在实际中，政府回应过程也受到众多因素的影响。比如，作为快速回应的基础，信息的感应、搜集、回馈所应用的技术手段还尚未达到回应型治理的要求。因此，治理思想的更新有赖于社会环境与科学技术的有力配合。

四、结 语

本文循着政府责任重构与公共服务授权两个维度建构回应型治理的分析框架，尝试回答实现回应型治理的组织基础与现实路径。经过分析，笔者认为，政府回应不仅关系到政府责任的落实，更关系到政府治理的效度。它既是现代社会多元主体平等互动的特征在政府治理过程中的投射，同时也是政府践行现代行政精神的必然要求。党的十八届三中全会提出以实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标，这为政府管理理论工作者提供了现实的研究课题。与构建服务型政府和实现国家治理能力现代化的要求相契合，在当代中国，实现回应型治理是继打造回应性政府之后又一重要而全新的理论与实践课题。

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