动物卫生行政执法与刑事司法衔接机制完善之我见

林观文 福建省尤溪县动物卫生监督所365100 余惠璇 福建省尤溪县人民检察院365100

动物卫生行政执法与刑事司法衔接机制完善之我见

林观文 福建省尤溪县动物卫生监督所365100 余惠璇 福建省尤溪县人民检察院365100

加强农业行政执法与刑事司法衔接工作是严厉打击农业违法行为的迫切要求和重要手段。党的十八届四中全会对“两法衔接”工作提出了更新更高的要求。该文试从动物卫生领域“两法衔接”中存在的突出问题和困难入手，剖析产生问题的原因，针对性地提出完善对策及建议，以期对“两法衔接”工作有所裨益。

两法衔接存在问题对策建议

“两法衔接”是指行政执法与刑事司法的衔接，是检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成的行政执法与司法合力的工作机制。自2001年国务院提出“两法衔接”以来，“两法衔接”工作已走过了15年的历程。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略部署，对行政处罚和刑事处罚更是提出了无缝对接的目标要求。“两法衔接”工作对于推进我国法治建设具有十分重要的意义，它既是推进依法行政、公正司法的内在要求，也是维护群众合法权益的重要保障。为确保“两法衔接”工作的有效开展，现笔者结合实际，试就动物卫生监督领域“两法衔接”实务、信息共享平台建设中遇到的困难进行研讨，提出完善意见和建议，以期服务于办案实践。

1 农业行政执法与刑事司法衔接工作的重要性和必要性

加强农业行政执法与刑事司法衔接工作是严厉打击农业违法行为的迫切要求和重要手段，事关依法行政，事关农资市场秩序维护和农产品质量安全，事关农民和消费者合法权益保障。农业部门及时将涉嫌犯罪案件移送公安机关，使违法行为人不仅受到行政责任和民事责任追究，而且还要依法承担刑事责任，有利于最大限度地打击违法行为，遏制违法犯罪活动[1]。

2 福建省“两法衔接”机制发展历程

近年来，行政执法机关和司法机关纷纷单独或联合出台有关“两法衔接”工作规定。农业部出台了《关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》《农业行政执法与刑事司法衔接工作制度》。2010年5月27日，福建省人大常委会审议通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决定》（以下简称《决定》）明确提出网上衔接、信息共享的目标要求，标志着“两法衔接”工作进入地方立法范畴。

2011年9月15日，由福建省委、省政府转发省法制办、省法院、检察院等八家共同制定的《关于完善行政执法与刑事司法衔接工作机制的意见》,大胆提出了利用已有的电子政务网络和信息共享基础设施建立信息共享平台的思路。同年11月15日，省检察院出台《关于在开展行政执法与刑事司法衔接工作中加强内部协调配合的意见》，确立了侦查监督部门作为检察机关牵头部门的职能定位。

2013年5月9日，省法院、省检察院、省公安厅、省政府法制办、省食安办发布《关于进一步完善涉嫌危害食品安全犯罪案件移送衔接工作机制的会议纪要》。

2014年4月29日，我省“两法衔接”信息共享平台正式启动。同年12月，省高院、省检察院、省公安厅、省食品药品监督局、省质量监督局联合出台《关于规范涉嫌危害食品药品安全刑事案件的检测、鉴定及相关工作的座谈会纪要》（下称《鉴定纪要》）等3个文件，为依法打击危害食品安全领域犯罪提供了法律保障。

福建“两法衔接”工作虽然起步相对较晚，但定位高，进步快。2013年9月4～6日，高检院联合调研组对我省“两法衔接”工作进行专题调研。调研组先后到省检察院、泉州、石狮等地调研、考察“两法衔接信息共享平台”运行情况，对我省在“两法衔接”工作中所做的探索和取得的成效给予了充分肯定。

3 “两法衔接”机制存在的问题

近年来，动物卫生领域“两法衔接”工作虽取得一定成效，但因种种因素和条件制约，仍举步维艰。3.1“两法衔接”机制刚性约束不足实践中，由于《决定》仅停留在地方立法层面，各级行政执法、司法机关之间虽会签了许多规范性文件，但这些文件主要源于国务院的行政法规、部门规章和相关部委及地方的联合发文，且多数以“意见”、“会议纪要”的形式下发，法律阶位低，执行起来多靠行政执法机关和公安机关的自觉性，缺乏强制性和约束力，且有的规定过于原则、粗犷，无相关细化的配套规定和有关责任追究及监督制约的条款，可操作性不强，法律依据匮乏。

3.2 行政执法与刑事司法证据衔接不畅一是由于刑事案件的证据认定标准比行政处罚案件的证据认定标准更加严格，造成有的案件行政执法机关与司法机关之间存在分歧，一方认为证据充分，可以定罪，另一方却认为证据不足，不予立案或起诉。二是取证程序不够规范，造成证据来源、形式的合法性存在较多瑕疵。三是取证范围不够全面，重视现行行为的取证，忽略既往行为取证；侧重收集行政处罚所需的证据如口供，对于账册、发票、证人证言等证据收集不及时、不全面；还有的缺乏危害后果的证据，不利于对案件作出全面的评价等。

3.3 食品安全类案件鉴定难问题凸显

3.3.1 缺乏具有鉴定资质的机构名录导致鉴定无从下手，或者鉴定意见证明力弱，如我所在办理陈某生产销售伪劣产品案中，涉案的猪头骨，委托“省动物疫病预防控制中心”鉴定，该中心是否属于“法律、行政法规规定的产品质量检验机构”及“省级以上卫生行政部门确定的机构”，存在争议。检察机关认为该中心不符合法律规定的鉴定主体要求，其鉴定意见不宜采信。侦办机关却有苦衷：一方面，省卫生行政部门因怕麻烦、怕担责，而一再推诿，拒不受理鉴定申请。另一方面，“省动物疫控中心”作为农业厅直属检测单位，是省内最具权威、最专业、具有鉴定资质的机构，其虽非“产品质量检验机构”，但是否属于“省级以上卫生行政部门确定的机构”？因该名录尚未出炉，若就此否定其主体资格，有失偏颇。

3.3.2 扣押物品的抽样检测是只对其中几项标准进行检测还是进行全方位检测，分歧较大。如：陈某案的检测结果是“检测样本经猪源链球菌通用型抗原核酸检测为阴性”，可见，仅对送检样本进行“猪源链球菌通用型抗原核酸”检测，而未进行“其他足以造成严重食物中毒事故或者其他食源性疾病的病毒、病菌”的全面检测，若因此得出“未检测到‘可能导致严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的超标准的有害细菌或者其他污染物’”的结论，则有悖常理。

3.3.3 有关鉴定的司法解释及规范性文件之间存在冲突如：高法《关于审理生产、销售伪劣商品刑事案件有关鉴定问题的通知》、省法院、省检察院、省公安厅《关于办理危害食品药品安全犯罪案件适用法律若干问题的纪要》、省五家《鉴定纪要》之间有关鉴定主体、鉴定流程等规定存在一定冲突，且与目前机构改革或机构职能重新划分不衔接，影响适用。

3.3.4 关于检材的问题尤其是新鲜的检材，极易腐化变质，对检测、鉴定的条件要求更高，时限性更强，若检测鉴定不全面、不具体、不及时，容易因检材灭失，错失良机，放纵犯罪。此外，鉴定周期长、费用高等问题，亦困扰着办案实践。

3.3.5 案件移送标准把握不一主要是对相关罪名和犯罪构成标准把握不准，对罪与非罪、此罪与彼罪界线存在认识偏差，造成有案难移，有罪不究等现象时有发生。如农业部公告第168号《饲料药物添加剂使用规范》明确规定喹乙醇预混剂禁用于体重超过35 kg的猪。福建某生物有限公司的罗某、罗某义明知该规定，仍故意在其生产的中猪预混料YD13系列中添加喹乙醇，由于该料系供体重为30～60 kg的猪食用，导致无法确定其中供体重为35 kg以上的猪食用的销售数额，也就无法对二嫌疑人定罪量刑，从而规避了法律。

3.3.6 “两法衔接”平台建设缓慢福建省建成并运行“两法衔接”信息共享平台一年有余，各地仍普遍存在平台信息录入不及时，录入不规范，选择性录入等问题，平台应用率低，作用难以发挥。究其原因主要是个别单位，对于两法衔接平台的重要性、必要性认识不足，重视不够，存在怕麻烦、怕担责的思想顾虑和抵触情绪，录入意识不强，工作推动不到位。个别单位因本位主义和部门利益的思想作祟，或因本身存在以罚代刑、有案不移、有案不立、降格处理等，不愿、不想、不敢将所有的信息全面、及时录入平台，不愿接受监督。还有的单位因经费紧张、人手短缺等条件制约，至今尚未接入平台。缺乏有效的考评和制约机制，亦是个别单位录入积极性不高，主动性不强的原因之一。

4 对策及建议

我国“两法衔接”工作尚处于起步阶段，各地应加强探索和实践。为有效破解法律依据匮乏、机制不健全的困境，笔者认为：

4.1 制定一部专门的“行政执法与刑事司法衔接法”建议全国人大尽快制定一部包括动物食品安全在内的“行政执法与刑事司法衔接法”，以法律的形式，统一、刚性规定涉刑食品案件移送标准、程序及衔接各方职责和法律责任等；明确检察机关在“两法衔接”中的监督地位、职责、监督范围、程序、措施、方法等，突出监督刚性。相关部门及时制定配套实施细则，制订修订动物食品安全标准，出台立法和司法解释，避免条文之间、条文与实践之间的冲突与歧义，增强可操作性。统一检测、鉴定机构，明确检测鉴定范围、程序、标准及期限、资费和监督制约等，为“两法衔接”工作提供法制保障。

4.2 统一“两法衔接”的证据规格根据修改后刑诉法及检察院刑事诉讼规则的有关规定，行政执法机关移送执法过程中扣押的书证、物证等实物证据，直接转换为刑事证据；对勘验笔录、鉴定结论、现场笔录等专门性证据材料，一般只需形式审查，即可作为刑事证据使用；对于证人证言、当事人谈话笔录等言词证据材料，原则上要经过司法程序的转换，确因不可抗力（如证人死亡）经查证能与其他证据相互印证的，也可作为刑事证据使用[2]。为此，首先，应统一行政违法案件和刑事案件的证据标准。建立以刑事诉讼证据标准为核心的证据体系，确保所收集的证据既可为行政处罚依据，亦可作刑事诉讼证据，避免因证据标准不一而产生分歧和推诿。其次，应强化法治观念和证据意识，提高收集证据的能力和水平。一方面要及时、全面收集、固定证据，防止因时过境迁证据损毁或灭失，影响对案件的查处；另一方面要合法、合规收集证据，坚持收集证据的主体适格，来源、程序合法，避免出现非法证据或瑕疵证据。第三，应加强教育培训。要通过各种形式的教育培训，提高动物卫生行政执法人员的业务素质和执法能力。司法机关要及时补强动物卫生领域法律等知识，加强研讨，不断增强预防和查处犯罪的能力。

4.3 着力转变执法理念近年来，我国食用农产品质量安全问题频亮红灯。2015年6月11日，李克强总理在全国加强食品安全工作电视电话会议上的强调：以“零容忍”的举措惩治食品安全违法犯罪，以持续的努力确保群众“舌尖上的安全”。为此，作为负责食用农产品质量安全的部门：一要强化增强大局意识。从贯彻落实十八大精神和依法治国的高度来认识“两法衔接”工作，树立全局观念，克服本位主义、部门利益等消极情绪，抓好工作落实。二要强化接受监督意识。摒弃“怕麻烦”、“不愿为”等情绪，树立“监督也是支持”的思想，自觉接受监督，确保依法行政和公正司法。三要强化沟通协调意识。要注重通过信息共享平台给行政执法戴上了“紧箍咒”，破解“不想接入”、“不愿接入”等衔接难题。

4.4 大力推进信息共享平台建设“两法衔接”信息共享平台是利用现代信息技术开展“两法衔接”工作的有效载体。为此：一是建议由国务院发文推动信息共享平台建设。将其作为各级政府的硬任务，确立政府一把手的主体责任。各地应高度重视，对平台建设进行再动员、再部署、再推动，抓好平台上岗培训，确保任务完成。二是把平台建设作为专项任务指标纳入政府绩效评估体系，实行“一票否决”，建立责任追究、倒查机制，确保工作的落实。三是建议采用数据自动交换技术全面代替当前的人工录入，使行政机关在自己数据库内录入的行政处罚信息能够同步进入平台，实现行政处罚案件的资源共享[3]。

4.5 架构“两法衔接”工作机制一是设立专门办事机构。建议在政府内设立单独的“两法衔接办公室”，牵头“两法衔接”工作，负责联席会议召集、综合协调、制度规划、教育培训、业务督导、考核奖惩及提供法律汇编、典型案例等工作。各单位选任若干专职联络员，专门负责衔接工作落实、重大案件通报、信息录入及统计等“两法衔接”日常工作。二是建立和完善信息共享、情况通报机制。要联合制定“两法衔接”工作制度，对信息互享、交流沟通、备案审查、案件复查等进行了进一步细化和规范，对行政案件、涉刑案件情况和立案情况及立案监督、审查批捕情况，实行每月或季度通报制度，实现信息互通。三是加强协作配合，形成执法合力。要完善联席会议、个案协商、双向咨询和查询等制度，突出疑案研讨，共同提高执法水平。联合开展执法检查，形成合力，维护百姓“舌尖上的安全”。

[1]农业部.关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见（农政发[2011]2号）.

[2]孙谦.人民检察院刑事诉讼规则（试行）理解与适用[M].北京：中国检察出版社，2012:55-57.

[3]元明，张建忠.注重机制建设，推动“两法衔接”规范开展[J].人民检察，2013（23）：56.

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1003-4331（2015）06-0058-03