借鉴香港经验，大力发展城市公共交通

■卢盛荣

(福建省交通科学技术研究所，福州 350004)

城市公交是满足人民群众基本出行需求的社会公益性事业。近年来，各级政府着力落实优先发展城市公交战略，在投资安排、设施用地、路权分配、财政补助等方面加大政策扶持力度，初步建立供需基本平衡、与城市环境相协调的城市公共交通系统。但由于城市公共交通底子薄、历史欠账多，总体发展水平还比较滞后，与人民群众日益增长的个性化、多样化的出行需求相比还有一定差距，亟待借鉴世界先进城市的发展经验。香港是世界著名的“公交都市”，出行分担率达到91%，有效解决了城市拥堵的问题，轨道交通系统更是全球唯一的盈利单位，其发展城市公共交通的先进经验尤其值得重视。

1 香港交通发展基本情况

香港在2012年被选为世界上最适宜居住的城市，现共有4000多条道路(2093km)，15座主要行车隧道、1320座行车天桥和桥梁、1184座行人天桥和行人隧道，目前车辆登记数超过64万辆。每千人道路总长度达0.29km。不计步行，日均客运量达1235万人次，出行分担率达91%，其中70%以上乘客选择使用地铁出行。香港道路大致可以分为公路、桥梁、隧道及街道，香港公路大部分为快速公路。铁路运输是香港公共运输的骨干，城市轨道交通系统和机场联络轨道系统总长度近300km，覆盖70%人口，铁路系统主要由香港铁路有限公司营运，路线包括观塘线、荃湾线、港岛线等，另外港岛电车系统、山顶缆车缆索铁路系统等也是香港铁路运输网络之一。巴士主要为轨道系统提供接驳服务，分为专营巴士、非专营巴士、小巴(红巴和绿巴)，以及居民巴士。

2 香港公共交通发展经验

香港自1970年以来奉行“积极不干预”的自由经济政策，推动轨道交通为骨干的客运模式，较好地解决了城市交通拥堵问题。在道路狭窄和不鼓励小汽车发展的驱使下，公共交通系统是居民最主要的出行方式。公共交通采用专营模式，通过科学的票价和配套扶持政策，使公共交通企业获得合理的利润水平，从而无需政府直接财政补贴。通过采取轨道交通与沿线物业的联合开发模式，建成了世界上唯一盈利的轨道交通系统。

(1)交通与建设合一的管理体制。香港整合交通运输系统的规划、建设、管养、执法、管理等职能，形成大部门制管理体制，注重城市规划与交通运输有机结合，土地开发与交通运输规划紧密结合。政策由政策局运输及房屋局负责制定，执行则由公务员组成的政府部门负责，实行决策与执行相分离体制。重大政策及基建项目，需提交交通咨询委员会讨论，最后由政策局运输及房屋局呈交行政会议及立法会审批。运输及房屋局负责管理和统筹香港路上运输及轮渡服务，制定整体政策。下辖民航署、运输署、路政署、房屋署、海事处等。运输署具体负责策划运输发展，道路、隧道、停车场、停车收费等，监管陆路、铁路、水路和公共交通管理，签发驾驶执照，以及处理车辆登记、签发车辆牌照和车辆检验等事项。路政署负责公路的整体设计、建造和维修等。警务处交通部负责执行交通法例和违规处罚等工作。

上述体制，有利于集中和整合资源，打破部门壁垒和部门封锁，缩减机构，消解职能交叉，加强行政协调；实行决策与执行分离，提高公共服务的效能，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

(2)以公共交通为导向(TOD)的城市规划。城市规划不但强调公共交通的重要性，更以城市公共交通为城市土地开发和发展依归，提出通过土地利用与交通的最优化模型的建设来拟定香港的土地利用原则和城市发展方向，从土地开发利用这个源头上来解决交通拥堵问题。一般做法是，先确立一个地区可能的最大交通容量，并以之为土地利用强度的上限。城市发展根据渐进式规划方式从市中心区逐步向外推移，在未完全开发地区，以公共交通引导城市发展，沿着车站服务圈建设商业或办公中心。交通与土地开发的紧密挂钩确保了土地价格升值和市民出行便利，推动了城市的生产力和竞争力的提升。另外，香港规定，新建居住区应在居住区一楼配套公交接泊车站，以利用居民出行，值得我们学习借鉴。

(3)地铁与房地产联合的土地综合开发政策。特区政府是港铁公司的最大股东(占75%股份)，但主要通过市场化机制运作，根据审慎的商业原则兴建和经营铁路系统。特区政府采用地铁与房地产联合开发策略，不直接对港铁公司进行补贴。其思路为：地铁项目建设时，由政府批租沿线部分土地开发权，利用地铁建设带来的未来土地升值效应，弥补地铁项目建设和运营的资金缺口。具体做法是：在地铁场站上或周围划出一定面积的土地，协议出让给地铁公司，与地铁站一并规划、设计和实施。地铁公司按照未假设地铁时的市场评估低价向政府交纳地租。同时，地铁公司通过公开招标方式，确定房地产的合作开发商，建造费用和风险由地产商承担，地铁公司一般可享受一半的开发利润。地铁商场由地铁公司统一出租，地铁物业由地铁公司自行负责管理。轨道与房地产的联合开发为港铁公司赚取了巨额的开发利润。另外，九龙巴士公司、九广铁路公司等也按商业原则同时经营房地产、商业、物业管理等业务，其经济效益大多超过公共交通票款收入。

公共交通投资对土地利用，尤其是公共交通站点附近的土地使用有着很大的影响，大大提高了周边的地价。因此，这种联合开发可将交通的间接和潜在效益转化为投资，以土地增值的效益补偿交通建设巨大的投资和运营成本。由于土地开发使用导致人们出行方式的变化，开发商在注重广场、花园、商业服务、天桥等公共设施建设的同时，也很重视公共交通服务设施建设，以吸引和方便居民搭乘地铁，在一定程度上开发商代替政府进行了城市公共设施的建设。

特区政府也采取一定优惠政策，例如开发商如将红线后退1m，政府会允许开发商提高容积率以增加建设面积；对能够提供多条公交线路服务的新建筑物项目可以被豁免若干停车位数目优惠。通过这种方式，一方面对土地进行集约化的开发利用，增强了土地开发强度；另一方面尽量扩大市民的公共空间和休憩空间，改善地铁周边的环境。

(4)“积极不干预”的市场运营机制。1993年起，香港实行私人经营、政府监管的公共交通运行机制。特区政府秉承“确保市民能够以合理的费用，获得最大的出行便利”的原则，一般不直接介入或干预市场运作，主要是促使各种交通工具协调发展。香港道路网的扩展由政府全资承担，隧道和大桥则大部分以BOT形式由私人公司承办，铁路网的投资和运营由上市的地铁公司负责，公共汽车业务由私人企业经营，自筹资金、自负盈亏，但线路专营权、票价、利润水平、服务规范、购车数量等均需接受政府监管。交通运输发展中，民众参与政策咨询、监管服务水平，并向政府反映承受能力。

这样的机制，一方面使企业有长期投资、改善经营管理、提高服务质量的动力；另一方面，又顾及了整体交通网络的规划和乘客的利益，减少了财政在公共交通上的支出。

(5)政府参与企业重大决策的协调机制。香港政府要求经营公共交通的公司董事局里必须有政府部门的两个代表，每月参加董事局会议，以随时掌握公司的财政状况、经营状况和社会效率。公司每有重大决定，政府的代表都会提出政府的意见。运输署还定期与巴士公司举行会议，向他们介绍运输部门的未来发展计划。巴士公司则需每年向运输署报送未来5年运营发展计划及下一年度工作计划，经运输署批准后实施。

(6)根据经济社会发展水平调整的调价机制。香港公共交通具有明确的定价机制和价格体系。地铁方面，从2007年开始实施，港铁公司每年6月份实行票价调整。调价幅度依照“0.5×运输业界工资指数变动+0.5×综合消费物价指数变动-0.5×生产力增幅”这一公式计算确定。票价调整机制平衡了公众利益和上市公司的商业利益，由于上述数据公开透明，不需要经过社会讨论和听证。同时，港铁公司每5年进行一次票价检讨(最近一次在2013年)。即当利润达到某个数据后，由港铁公司拨款对票价实行优惠，港铁公司赚钱越多，回馈给民众的金额越多。另外，如果是因港铁公司方面的原因造成延误，将根据延误时间的长短，给予相应的“罚款”(即公司给乘客票价让利)。因为上述罚则，香港地铁保持了99.9%以上的准时率和优质服务。港铁公司上市的原因：通过公众持股，让公众分享地铁调价带来股价上涨的收益，从而减少公众对地铁调价的反对。

专营巴士方面，票价由行政长官会同行政会议确定，主要考虑线路的长短、服务的性质、线路服务区域、乘客需求及巴士类型等因素。巴士公司可申请提价，但必须首先提出加价的理由，经独立的审计机构审核后，再由运输署酌情审批，调价公式参考地铁票价。

(7)智能化系统广泛运用的公共交通管理。香港智能交通系统目前主要包括交通监控、交通意外管理、行车导向、自动收费系统，推广使用八达通卡，传送实时交通信息等。

交通管理方面，香港积极引入智能交通运输管理。自1997年起安装第一个区域交通控制系统，到现在已经扩展到1300组交通信号及168部闭路电视摄影机的控制系统，24小时不间断地把所有交通资料影像传送到系统总控制中心。总控制中心内工作人员根据不同的情况，灵活地调节各组交通灯系统，按“车多时车先走，人多时人先走”的原则，从实际出发进行有条理的疏导。该系统能减少行车时间达30%、减少停车次数约30%、减少停车时间达50%。

智能卡方面，香港地铁联合“九巴”、“九铁”、“城巴”、油麻地小轮等公共交通机构组成八达通公司，共同开发非接触式智能卡系统，可以在铁路、巴士、小巴、轮渡、停车场、收费站，以及超市、商店等使用，目前发卡量超过2000万，日常交易数量超过1100万。多家公司联手发卡，令市民一卡在手就可乘坐多种交通工具。多家公司联营也使结算系统更庞大，推广更顺畅(减少推广阻力)，同时也降低了运作成本。

出行诱导方面，运输署积极推广使用先进的“智能运输系统”、“运输资讯系统”、“交通管理架构”等技术，方便乘客选择最合适的交通工具和路线出行。市民在各主要干线出现堵塞时，可从路边的路牌上看到用文字显示的最新交通消息以及预计阻塞时间等，也可从互联网上了解主要道路的封路安排以及闭路电视拍摄到的主要道路即时交通情况，从而选择可采取的对应措施和路线，减少了时间浪费。运输署还在过海隧道和陆地各隧道陆续装设自动收费系统，让驾驶员无须停车缴费即可以通过收费站，减少了人为造成的拥堵。这些都有效保证车辆的高速行驶和路口的通过率。

(8)先进的慢行交通系统。为了避免人车混流和减少车辆相向运行造成的不便，香港多年来大力修建各种有利分流的基础设施，目前已建成了12条主要行车隧道(包括3座海底隧道)、1320座行车天桥和桥梁、1184座行人天桥和行人隧道。人车分离策略：通过架高的人行长廊把周边建筑物楼群和公交站点紧密衔接后，市民被引导到公交设施上来，人行与汽车道基本分为两层，地面一层为汽车道，建筑一楼为人行道；地铁通过地下通道与周边各居住区、商业中心紧密衔接，一个地铁站出入口多时达到10多个，有效地减少地面客流，充分做到人车分流，减少了车辆无隔离相向对驶，既保障了行人的安全，也加快了车辆的行驶速度。

由于香港政府奉行“积极不干预”政策，及高度市场化下企业单纯追求利润等原因，香港在推进智能化过程中也存在一些瓶颈问题，如目前部分公交车站建设了实时乘客信息电子屏，但一部分公交车站因涉及到各个不同公交公司出资问题而搁置，而香港政府认为乘客信息智能服务属于市场行为，不愿意投资；另外，停车引导系统发展进程也较慢，一方面政府不愿意出资，另一方面停车场都属于私人公司，不愿意提供信息，这些问题都是因“小政府、大市场”的体制弊端而产生，值得我们在推进智能交通系统发展过程予以注意。

3 相关建议

针对现阶段各财政投入不足、规划建设滞后、土地供应紧张、队伍保障后劲匮乏的现状，应充分借鉴香港的先进经验，进一步理顺体制，贯彻落实交通运输部《关于开展全面深化交通运输改革试点工作的通知》，探索研究整合城市交通规划、建设、管养、执法、管理等职能，将公共交通、私人交通、慢行交通等各类交通统一纳入一个部门的管理范畴，减少不同部门的职能交叉，提高行政运行效率，实现公、私交通间的有效衔接，和谐共存。下阶段，我们要进一步加大政策资金扶持力度，督促各地政府落实主体责任，有效解决行业当前面临的突出问题，为人民群众提供更加安全可靠、经济适用、便捷高效的城市公共交通服务。

(1)突出规划优先。强化规划指导公交布局、公交引领城市发展的理念，推进以城市公交为导向的城市发展模式，加快编制城市综合交通规划、城市公共交通规划等专项规划，并加强与城市总体规划的衔接，做到同步编制、修编和实施。充分发挥规划的先导和调控作用，城市人民政府要将规划确定的公交基础设施建设、运力投放、服务提升等各项工作落实到位，加大城市公共交通枢纽周边和大容量公共交通走廊沿线土地的综合开发利用，建立以公共交通为主体的城市交通体系，扭转城市公共交通被动适应城市发展的局面，实现公共交通与城市的良性互动、协调发展。

(2)规范财政补偿。城市公共交通的公益性、公共性决定其实行普遍服务和低票价，票价的计划性(政府定价)与生产要素的市场性(市场定价)所产生的矛盾，需建立适合于城市公共交通的财务会计和成本核算制度，科学界定补贴、补偿范围。对企业因执行政府指令性任务低于成本的票价、月票以及老年人、残疾人等减免票措施而减少的收入，和企业因开通冷僻线路增加的成本等公共财政要给予全额补偿；对企业车辆购置、更新以及安全监管系统建设、安全设备购置、租赁场站、节能环保事业等增加的成本，也应适当补偿。

(3)保证公交优先。良好的道路通行条件是提高公交运营速度和准点率的基本保证。交通组织和路权分配紧紧围绕“公交优先”进行，让公交车摆脱交通拥挤，顺畅通行，提高运营速度和准点率，成为方便快捷的交通工具。因此，实施公交优先要加快推进“路权优先、信号优先”。一要加快城市公交专用道建设，对于达到单向三车道以上的设区市中心城区道路，原则上应设立公交车专用道，在高峰期仅供公交车通行，并加强专用道使用管理，防止其他车辆干扰运行。二是实行信号优先，当公交车通过相应的路口时，交通信号控制感应系统能够自动调整信号灯，让公交车快速通行，提高公交运输效率。

(4)完善基础设施。严格落实城市公共交通发展规划，加快公交车辆更新和公交枢纽站、首末站等站场建设，做好与道路、航空、铁路、地铁、水运等运输方式的衔接；优化完善公交线网，合理配置公交优先车道、专用车道，提高车辆运营效率和准点率；积极推动公交线路向周边延伸，服务城镇化发展；提高公共交通信息化、智能化发展水平。