对公路工程监理制度改革的思考

王志忠，王国太

（山东恒建工程监理咨询有限公司， 山东 潍坊 261000）

对公路工程监理制度改革的思考

王志忠，王国太

（山东恒建工程监理咨询有限公司， 山东 潍坊 261000）

2015年4月13日，交通运输部印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》，对公路建设管理项目法人责任制、合同管理制、招标投标制、工程监理制四项制度以及创新项目管理模式进行了深化改革，对公路建设行业影响较大。对文件中工程监理制度的改革内容作了认真分析，并提出了自己的见解与看法。

公路建设；管理体制；监理制度；深化改革

1 工程监理制度改革政策

面对国家全面深化改革和简政放权的大潮，各行各业都在进行着紧锣密鼓的改革，工程监理行业也不例外。2014年 7 月 1 日，住房和城乡建设部印发了《关于推进建筑业发展与改革的若干意见》，对进一步完善工程监理制度、调整强制监理范围、开展自主选择监理模式的试点等改革进行了论述，在行业内产生了广泛深远的影响。一波未平，一波又起。在这一文件印发后的第 10 天，7 月 10 日，国家发展和改革委员会放开了非政府投资和委托的建设项目监理取费价格，由政府指导定价转为由市场调节定价。一时间业内人士议论纷纷，对此表示担忧。进入 2015 年，国家改革仍在继续，而且力度越来越大。2015 年 2 月 11 日，国家发展和改革委员会再次发力，在之前放开非政府投资和委托建设项目监理费的基础上，作出了从 2015 年 3 月 1 日起全面放开建设项目监理费的决定，全部实行市场调节价，由合作双方自行协商价格。

在建设监理制度改革有序进行的同时，交通建设监理制度的改革也在同步进行中。2014 年 9 月，全国公路建设管理体制改革座谈会在乌鲁木齐召开。交通运输部领导作了重要讲话，提出创新公路建设项目管理模式，改革工程监理制度，并且对抓好监理定位、明确监理职权、调整监理工作机制和工作重点、进一步强化施工单位和勘察设计单位质量安全的主体责任、鼓励扶持监理企业转型发展等影响监理制度发展的五个关键问题做了深刻分析。2015 年 4 月 13 日，交通运输部正式出台了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》(交公路发 [2015]54 号)(以下简称“《若干意见》”)，对公路建设管理项目法人责任制、合同管理制、招标投标制、工程监理制四项制度以及创新项目管理模式的改革内容和思路正式进行了明确。这标志着公路建设监理制度的改革大幕正式开启。

2 公路建设监理制度改革具体内容

《若干意见》共七部分二十条。其中在第四条对监理制度改革内容进行了明确，共 558 个字。具体内容如下。

坚持和完善工程监理制，更好地发挥监理作用。按照项目的投资类型及建设管理模式，由项目建设管理法人自主决定工程监理的实现形式。

明确监理定位。工程监理在项目管理中不作为独立的第三方，监理单位是对委托人负责的受托方，按合同要求和监理规范提供监理咨询服务。

明确监理职责和权利。监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分。监理单位根据项目建设管理法人要求，按照合同约定的权利和义务，依法、依合同开展监理工作。工程施工质量和安全的第一责任人是施工单位；勘察设计质量和安全的第一责任人是勘察设计单位；监理单位依法承担监理合同范围内规定的相应责任。

调整完善监理工作机制。监理工作应改进方式，以质量、安全为重点，加强程序控制、工序验收和抽检评定，加强对隐蔽工程和关键部位的监理，精简内业工作量，明确环境监理和安全监理工作内容，落实对质量安全等问题的监督权和否决权。

引导监理企业和监理从业人员转型发展。引导监理企业逐步向代建、咨询、可行性研究、设计和监理一体化方向发展，拓展业务范围，根据市场需求，提供高层次、多样化的管理咨询服务。政府部门也可通过购买服务的方式委托监理企业开展相关工作。深化监理人员执业资格制度改革，提高监理人员的实际能力、专业技术水平和职业道德水平。引导监理市场规范有序发展，维护监理企业的合理利润和监理人员的合理待遇。

3 公路监理制度改革内容中的肯定之处

笔者认为，在监理转型发展的关键时刻，继续坚持监理制度不动摇，并且重新定位监理，明确责任和权利，这是非常及时的，也是非常必要的。

因为，从最初的引进到发展至今，监理制度已经在潜移默化中发生了改变。监理的现状逐步背离了监理定位的初衷，背负的责任和工作量更被无限扩大，责、权、利变得不对等起来，结果是走向了“畸形”。要改变当前的尴尬处境，必须对监理制度进行顶层设计。只有这样，监理制度才能走得长远，拥有更为灿烂的明天。

3.1 明确指出监理制度必须坚持

一直以来，关于要与不要监理的说法甚至争论从未间断，特别是 2014 年 3 月闹得沸沸扬扬的“深圳取消强制监理制度”的试点，激起了业内人士的强烈反对。《若干意见》再次重申了“监理制度必须坚持”这个论断，并明确在发展中不断完善这项制度，更好地发挥监理作用。这是符合国务院提出的“法无规定不可为(对政府)、法无禁止皆可为(对企业)、法有规定必须为”的思路。而且从《中华人民共和国建筑法》(以下简称“《建筑法》”)来看，不论是 1997 年 11月版，还是 2011 年 4 月版，对第三十条“国家推行建筑工程监理制度”一句，未做一字改动。

3.2 明确指出监理不再是独立的第三方

《若干意见》中监理不再是独立的第三方的提法，是符合国际惯例的。国际咨询工程师联合会发布的最新版的《FIDIC 合同条件》中第 1 条一般规定中，第 1.1.2 款第1.1.2.2 雇主、1.1.2.4 工程师、1.1.2.6 雇主人员三个术语都明确界定“工程师是雇主的人员”，即监理不是独立的第三方。从国内监理发展历程来看，无论是 1988 年印发的《关于开展建设监理工作的通知》，还是 1989 年 4 月 24 日印发的《公路工程施工监理暂行办法》，还是 1993 年 12 月出版的首套公路工程监理培训教材，都说的非常明确，即监理是受业主的委托，代表的是业主的利益，通过监理委托合同确定责任和权利，双方是委托与被委托的关系。我国《建筑法》第三十二条也明确指出，监理是代表建设单位实施监督。可见，无论是实施监理制度之初，还是与监理有关的法律规定，对监理的定位都非常明确。之所以会有今天“走样”的怪现象，很大程度上还是由于政府建设主管部门对监理制度的“摇摆”所引起的。

3.3 明确指出监理的本质属性是咨询

《若干意见》中明确指出，监理工作是一种咨询服务，属于项目管理的一部分。这说明了监理存在的价值就是提供专业化的咨询服务，而不是简单的现场旁站、施工单位的质量安全员之类的角色定位。

3.4 明确指出施工单位是质量安全第一责任人

《若干意见》明确了施工单位是工程质量、安全的第一责任人。这一点是非常重要的，也符合国际《FIDIC 合同条件》关于“工程师的任何检查、批准，并不解除承包人的任何责任”的国际惯例。众所周知，监理工程师依据监理合同和业主的授权为业主提供服务，因而，监理责任是业主责任主体的组成部分，而不是独立的一方责任主体，不能作为独立主体承担主体责任。当发生工程质量安全事故时，业主在承担相应责任后，可进一步向监理追究违约责任。可以预料，今后监理人员不用再无端背负质量安全责任，卸下了沉重的心理负担，降低了监理工作的风险，也避免了人才的频繁流失，更利于吸引高素质的人才加入行业。

3.5 明确指出精简内业工作量

《若干意见》中明确指出，改进监理工作方式，以质量、安全控制为主，重点抓好程序控制、工序验收和抽检评定，减少旁站量、内业量、试验量。这将从根本上减少监理人员目前繁重的体力劳动，降低监理资料普遍不规范、普遍造假的几率，有利于监理制度回归高端咨询服务，有利于监理人员集中精力开展预见性监理、抓好事前控制、结果控制和项目后评价，真正使监理工作得到回归。

在实际工作中，监理人员承担了大量的、繁重的工作，包括监理规范的强制要求、业主附加的工作，以及地市质监部门对监理定义的各种“过分”的条条框框。这其中，整理资料占据了监理工作的大半部分。有限的时间、有限的精力、繁重的任务量逼迫监理人员不得不应付监理资料，出现资料造假、违规代签、后补资料等各种现象也就不难理解了。比如，现行行业标准《公路工程施工监理规范》(2006版)第 5.1.11 规定了监理抽检的比例，即主要原材料、各种混合料以及已完工程实体质量的抽检频率不低于施工单位自检频率的 20%。按照规范的规定和解释说明，抽检频率 20%是指每道工序的每一项检测指标的 20%，而不是抽检“样本(检验批或分项工程)”的 20%。也就是说，工程中所包含的所有工程项目、每一构件、每道工序，监理抽检的覆盖面都是 100%。目前，公路工程项目监理机构就是这么做的。如果少抽检，就是不按照规范执行，省、地市质监部门也会在检查中提出通报批评，进行诚信处罚。实际上，监理单位与施工单位干了同样多的活，整理了同样多甚至更多的资料。如果一个驻地办只监理 1 家施工单位的话，抽检量与施工单位等同；如果监理 2 家施工单位的话，抽检资料是施工单位的2 倍，工作量可想而知。驻地办抽检后，总监办还要进行抽检，还要重复与驻地办、施工单位同样的劳动。所以，这次改革提出精简内业工作量，是非常正确的。

4 公路监理制度改革内容中的不足之处

虽然文件中对影响监理发展的关键问题进行了明确界定，但笔者认为，这次文件论述中仍有遗憾之处。

4.1 没有明确指出监理属于业主一方

虽然明确了监理不再是独立的第三方，但是并没有进一步点明监理是受业主的委托，而是用了“监理单位是对委托人负责的受托方”这一新提法。笔者以为，“受托方”这一提法非常模糊，似乎在回避监理是业主一方的嫌疑。“受托”一词是《中华人民共和国合同法》上“委托合同”中的用词，与“委托”一词是相对应的，提法中前面是“委托人”，与之对应的应该是“受托人”或者“被委托人”一词。最重要的是，这里“委托人”和“受托方”，是“雇主的人员”吗？这一点令人费解。既然是回归，与国际市场接轨，为什么不使用《FIDIC 合同条件》界定的“工程师是雇主的人员”的提法呢？即工程师是雇主的人员，代表雇主依据法律法规、设计文件和合同文件，对工程质量、进度、投资等进行控制。

4.2 没有明确界定业主和主管部门的职责行为

实际上，业主和地方公路主管部门的行为对监理影响较大。如果干预过多或者干预不当，都会影响到监理改革内容的执行和落实，到头来，监理还是在低水平、低层次上徘徊。所以，对影响监理发展的一些关键点，有必要界定清晰。比如，建设监理项目招标，一个项目监理机构往往需要强制配备 20～30 名监理人员，有些项目甚至要求更多。这其中大部分人员往往执行着低级的、简单的旁站任务，充当着施工单位质量安全员的角色，这就绑住了监理的手脚，阻碍了监理职能的回归。再比如，一些地方公路主管部门，主动设置壁垒，外地监理企业进入当地，需要进行监理备案，而且手续繁琐，不备案的就不能参与投标。监理企业已经在交通运输部系统进行了备案，为何还要在地方被绑住手脚，进行重复备案？

5 结 语

监理制度是结合我国国情形成的一项特有的制度，催生出监理队伍这个群体。制度的改革也关系着整个队伍的命运，所以改革要慎重稳行。对于改革，作为监理人，也要正确地看待，积极地应对。只有抱有坚定的信心，并为此努力作为，才能迎接美好的明天。

通信地址：山东省潍坊市新华路3丙 山东恒建工程监理咨询有限公司。

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2015-06-10