当前我国工业园区转型升级的路径研究

■吴志军 谷唐敏

在借鉴西方国家经验的基础上，我国的工业园区在改革开放的浪潮中得以创立和不断发展。自1984年我国提出建设经济开发区以来，目前已经发展形成不同种类、级别的高新技术开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、生态经济区等工业园区。商务部数据显示，2013年国家级开发区在所在城市的地区生产总值占比已超过13%，工业园区已经成为我国区域经济发展的龙头，其对于促进我国产业结构调整和产业集聚升级的承载作用不断凸显。但随着工业园区的政策优势不断弱化，土地集约利用等方面的要求不断提高，为适应新形势的要求，传统工业园区的发展模式必须做出调整和反思。

一、我国工业园区发展现状

工业园区作为城市众多产业的空间物质载体，自我国改革开放以来，它的发展经历了数量上的快速增长至膨胀和质量上的起步到整合升级等不同发展阶段［1］。近年来，全国各地根据自身特点和条件，积极创办各类园区，目前已有478个国家级的经开区、出口加工区、保税区等，有省级各类开发区1170个，全国各类工业园区约22000多个。其中国家级经济技术开发区和高新技术开发区数量不断增加（图1）。

开发区数量不断扩张的同时，各类经济指标的变化情况也反映出我国工业园区对于国民经济的贡献率日益提高。以国家经济技术开发区为例，2014上半年，全国215家国家级经济技术开发区的部分经济指标完成情况如表1所示，开发区经济发展指标增速明显高于全国水平。

二、相关概念和研究综述

（一）“转型”与“升级”的内涵

表1 2014年上半年全国国家级经济技术开发区运行情况

“转型”最早源于生物学和化学领域，它通过调整事物结构达到增加或减少事物功能的效果。后来“转型”被逐渐应用到社会学和经济学领域，进而开始与政府、市场、企业等相联系。胡家勇认为我国有两个基本国情，一是中国是一个转型国家且面临转型难题；二是中国作为发展中国家面临发展难题［2］。王京东，田清旺阐述了我国政府转型的历程，认为“政府转型”即政府职能的转变［3］。对于“升级”，国内外更多是从经济学角度对其进行阐述研究。20世纪90年代最早关于企业层面的升级研究，大部分学者认为企业升级就是一个企业通过不断获得新技术和新市场，提高自身竞争力和生产高附加值产品并逐步踏入资本和技术密集型经济领域的过程。产业层面升级则一般认为包括三方面内容：第一，传统产业产品的升级换代；第二，新兴产业崛起，尤其是高新技术产业比重逐步上升；第三，三次产业比重发生调整，信息产业、服务业不断发展。

（二）工业园区转型升级国内外研究现状

1.国外研究现状。工业园区转型发展模式与发展战略一直是国外学者研究的重点。Dixit和Norman针对免税区的发展模式选择提出了对偶法；Facchini和Willmann在此基础上通过福利分析发现建立免税区可以实现整个区域的帕累托最优。

同时，对于开发区转型发展评价方面，国外学者也从理论和实证分析上进行了研究。埃井雷特·M.罗杰和朱迪恩·K.拉森运用定性分析方法对硅谷的发展过程进行了考察，并揭示了硅谷产生“凝聚经济效应”的条件［4］；实证研究方面，Macdonald等第一次将成熟的硅谷创新评价模型用于对我国高科技园区的评价［5］。

2.国内研究现状。近年来，随着金融危机对我国经济的冲击，工业园区的政策优势逐渐弱化，各类园区的土地空间和环境容量不断缩减。开发区因此吸引了国内学者的广泛关注，国内对于工业园区的转型升级研究成果很多，主要分为一般性研究和案例分析研究两个方面。在全球经济形势不断变化的背景下以及结合我国不断提出最新的地区协调发展战略的基础上，我国很多学者认为开发区转型升级是非常必要的。罗志勇认为在金融危机带给我们机遇和挑战之后，开发区应该实施全面转型升级，并提出了推动产业结构优化、提高自主创新能力、加快城市化发展进程以及统筹城乡发展等转型升级路径［6］；周庆行提出并论证了以产业集群化推动工业园区的转型发展［7］；王雄昌结合我国开发区的现状和存在的问题，提出了开发区转型的必要性、内在机制和动力，试图创新园区转型新路径进而为开发区的发展提供理论支持［8］。个案分析方面，国内成果也较丰富。皮黔生等针对天津经济技术开发区的实际发展困境，提出开发区实现转型的关键是要提高对外开放程度，抢占稀有资源，积极调整产业结构并培育高新技术产业，从而向科技型工业园升级［9］；汪波以宁波经济技术开发区为例，对开发区发展过程中存在的问题、绩效和转型升级的路径进行了更深入的分析，其提出的观点具有很强的实践支撑［10］。

3.国内外研究述评。开发区自建立以来，取得发展成就的同时也出现了许多问题。国外学者为解决这些问题，对于开发区转型发展的研究起步较早。早期研究偏重理论和分析框架的界定，后来随着理论体系不断完善，对于转型发展评价研究成果很多，转型升级具体实施路径提出较少；国内方面的研究起步晚，基础薄弱，缺乏原创的理论研究体系。虽然工业园区转型升级的一般性研究和案例分析颇多，但是涉及我国当前工业园区转型升级的路径研究相对宽泛。本文尝试结合我国实际情况，提出几大导向性的工业园区转型升级实施路径，虽不能详述其各自作用机理，但希望其能发挥一定的导向作用。

三、我国工业园区的发展瓶颈

自20世纪80年代推进建设各类园区以来，我国对于工业园区的发展给予了相当多的政策优惠和扶持，各类园区得以发展壮大。但在新形势下，工业园区的发展主要面临生产效率和持续发展两个问题，且制约园区发展的因素不断增加，阻碍着工业园区的转型升级。

（一）内生增长动力不足

过去30年里，我国工业园区的发展过度依赖于外部的政策优惠和扶持，而对于培育园区企业的内生增长动力不够重视。我国各类工业园区在发展初期，尤其是欠发达地区大多依靠各级政府的支持和政策优惠，走 “以地引资”、“以地养区”的粗放外延式发展模式，只注重量的快速扩张而忽视了质的提升；园区对于入驻的企业内生动力的培育重视不够，缺乏对于要素资源的整合创新和创新平台的搭建；同时，工业园区的人才队伍建设落后，没有形成一套园区的经济发展创新驱动机制。

（二）产业集聚程度不高

我国的工业园区是产业集群发展的重要载体，工业园区推广的发展模式可以达到积聚产业、规模经济的效果。但是，很多地方政府简单粗暴地把很多类似的企业集于一处，利用廉价土地、税收优惠政策或劳动力价格优势将这些企业招商到同一个园区，这是最初很多园区的发展模式，很容易造成园区企业“扎堆”的乱象。这种不以产业链和产业内在发展机理为基础的企业空间聚集，并不是真正意义上的产业集群。我国工业园区集群总体水平不高，功能定位、专业化分工不够清晰，集群内的企业有效联系不足，这些都阻碍了我国工业园区产业集群迈向高级化阶段。

（三）资源浪费与环境污染严重

工业园区作为我国工业发展的重要载体，在其推动我国区域经济繁荣发展以及工业化进程的同时，往往忽视了资源的高效利用和生态环境建设。经过多年发展，工业园的土地利用问题逐渐显现，闲置、低效土地面积不断攀升。以江西省为例，目前工业园区平均投资强度仅为85万元/亩，远低于国家级开发区的383万元/亩，土地利用效率较低，严重影响工业园区的集约化发展。工业园区在如火如荼的开发建设的同时，片面追求经济总量而缺乏环境保护意识，忽视生态环境建设和工业“三废”污染减排。近年来我国工业“三废”排放量虽有所下降，总量却居高不下，许多工业园区污染问题显著，园区生态环境保护的任务艰巨。

表2 2011—2013年我国工业“三废”排放量变化情况

（四）产城融合步伐缓慢

工业园区是经济社会发展到一定阶段的产物，它的发展应该与我国的城市化进程以及经济社会发展特定阶段相适应［11］。过去很长一段时间，传统工业园区大多只重视园区产业的快速发展而寻求经济总量的增长，尽管带动了所在城市经济的发展，但却无法让产业与城市功能协调发展，园区的产业定位、选择往往与城市发展的需求不匹配，产业空间与城市空间长期处于分离的状态。此外，传统工业园区的功能单一，大多缺乏成熟的公共服务配套体系以及生活、生产服务业的引入，造成园区的可持续发展动力不足,传统工业园区的发展理念亟待和调整。目前，国内功能较为齐全的产业新城苏州工业园，其住宅、商业和交通等配套设施建设不断完善，另外，上海金桥出口加工区、台湾新竹科学城等工业园都对国内其他工业园区具有借鉴意义。

（五）管理体制机制创新不够

近30年来，我国大致形成了三种开发区管理体制，即政府主导型、企业主导型以及政企混合型，实际运行中各显优劣。以江西为例，全省开发区的管理体制大多为政府主导型管理体制，只有少部分属于政企混合型。政府主导型管理体制虽然有利于城市政府的宏观调控，但缺陷很多：一是工业园区的管委会法律地位不清晰，影响园区的招商引资进程；二是很多管理职能并未由政府下放给园区，导致管委会的权力不足，条块管理不利于园区的创新和试验；三是会造成整个园区管理效率低下且会影响新区建设的进展等。

总体来说，目前我国园区管理中企业参与很少，单调的管理主体导致园区的管理绩效偏低、各方利益协调困难以及资源协调不够透明；同时，工业园区配套薄弱、恶性竞争、环境破坏等问题也随之产生，进一步深化我国工业园区管理体制改革和创新具有极大的现实意义。

四、我国工业园区转型升级路径

根据上文中提出的几大制约我国工业园区发展的因素，大致可以将其概括为两个方面，即生产效率问题和可持续发展问题，针对两大问题构想出以产业转型升级、产业集聚、产城融合、体制机制创新以及生态园区建设为导向的五大工业园区转型升级路径选择。

图2 我国工业园区转型升级五大路径构想

（一）以产业转型升级为导向的工业园区转型升级

我国很多工业园区的发展模式陈旧，还在依靠如土地、税收以及政策等比较优势，产业层次偏低和产业结构不合理等问题凸显。产业转型升级有利于提升园区内生增长动力，它是工业园区转型升级的重要途径之一。第一，在产业选择上，全国各类园区应努力贯彻《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，不断由传统制造业向战略性新兴产业和低附加值向高附加值的转变（见表3），因此，战略性新兴产业、现代服务业、健康产业都是值得引进的新方向。第二，产业技术进步方面，园区原有企业应不断引进新技术、新工艺、新装备，降低资源消耗水平，减少对环境的破坏；同时新的管理模式和商业模式也很重要，提高核心竞争力，注重品牌建设。第三，落后产能的处理方面，在完善市场机制和遵守市场规律的基础上，地方政府应该积极推动淘汰落后产能，解决产能过剩问题，让资源流向效益更高的领域，这对于产业转型升级意义重大。

表3 工业园区产业选择新方向

（二）以产业集聚为导向的工业园区转型升级

产业集聚发展是我国工业园区产业发展的基本特点和重要方向，同时，良好的产业集群发展是工业园区得以持久健康发展的动力，也是园区产业升级的关键因素，因此，加快产业集群发展和创新已经成为我国工业园区转型升级的主要驱动力量［12］。一要发挥政府主导作用，政府要为工业园区的集群发展科学规划，根据地域特色明确发展重点和方向，引进大项目来支撑集群发展，为园区的集群做好品牌建设，促进转型发展，同时，营造良好的集群发展环境，大力发展生产性服务业，完善配套设施，加快产业链上下延伸等；二要为产业集群构建创新体系，园区应大力引进高新技术企业和优秀人才，在科技园和高新区结合当地经济发展情况和资源禀赋努力打造科技型产业集群，重视新兴产业的发展，加强园区企业之间的协同合作，促进技术进步，早日形成创新集群；三要重视社会服务体系的完善，积极为集群发展营造良好的社会人文环境和生态环境，完善社会保障体系，加大生态环境建设等。提升产业集群的发展质量，必将是今后工业园区转型升级的有力支撑。

（三）以产城融合为导向的工业园区转型升级

十八届三中全会提出要完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化，推动产业和城镇融合发展。目前，我国工业园区的商业、生活等功能滞后于生产功能的发展，商业、住宅以及公共服务等配套设施不足，与城市功能区、居民生活区、办公区不能有效衔接，这些都制约了城市的发展。以产城融合为导向的园区转型升级的核心是要改变以往只注重产业发展而忽视城市的做法，要向集生产与生活功能一体化的工业园区转型。

我国苏州工业园区由产业园区向城市新区的转型对于我国工业园区转型升级具有很好的借鉴意义。苏州工业园区在成立后的第四年就建成了第一个安居小区，在解决园区工作人员住宿问题的同时，也为园区引进很多优秀人才；同时，园区生活配套设施也同步跟进，实现了园区产业、生活和服务等功能的复合；园区成立十周年时，产业区与生活社区基本实现布局融合，各类配套继续升级；2006年至今，园区不断完善现代服务功能，建成了集商务文化中心、高档酒店、会展中心以及生态旅游的商务新城。通过对苏州工业园区发展历程的回顾，总结出以产城融合为导向的工业园区转型升级几点做法：首先，大力发展园区产业是立足根本，优化产业空间布局；其次，在产业发展到一定阶段，要做好居住、交通等各类公共服务配套设施建设，如职工宿舍、人才公寓、各类商品房、市场、超市等等；最后，随着园区实力不断提升，要继续完善生活配套服务和引进现代服务业，发展商务文化、旅游等事业。

（四）以体制机制创新为导向的工业园区转型升级

第一，当前我国对工业园区还没有统一的立法，中央政府很难对工业园区实施有效的管理。因此，制定全国性的统一的法规文件刻不容缓，这对于工业园区管理体制混乱的解决和提高园区运行效率意义重大；第二，各级政府应继续推动简政放权，在社会经济管理方面赋予园区更多的权限，独立的项目审批权有利于园区不断引进适合园区发展的优秀企业，让园区在财政管理等方面得到独立；第三，要努力实现工业园区管理主体的多元化，不仅要让政府和园区管委会协同管理，也可以积极引进代表企业、居民参与园区管理，促进各方利益的协调，管理水平得以提升；第四，创新投融资体制机制，大力投资发展社会公共事业和新兴产业，为园区中小企业的生存和发展提供融资渠道，积极引进小额贷款公司、担保公司等各类金融服务机构和企业。

（五）以生态园区建设为导向的工业园区转型升级

随着我国加快转变经济社会发展方式，发展生态经济将会成为工业园区转型升级和生态优化的永久动力。目前，各省生态工业示范园区的发展很不平衡，其中江苏省数量达20个，在全国处于领先水平。各地工业园区应加快建设生态园区，推进园区转型升级。首先，生态园区的建设必须以齐全的环境基础设施为前提，例如园区的污水处理，配套的污水管要基本实现全覆盖，同时配备污染监测仪器，努力治污减排；其次，发展低碳经济和循环经济，引进诸如生物医药、新能源、文化创意以及环保等相关新兴产业，根据生态园区的标准，做好产业规划、布局规划以及生态规划；最后，加强园区节能减排考核工作，形成生态环境倒逼机制，促进园区向生态化转型。

［1］朱凯,王兴平,袁新国.产城融合视角下的园区空间整合与转型引导［A］.产城互动与规划统筹研讨会论文集［C］.北京:化学工业出版社，2013.

［2］胡家勇.转型、发展与政府［J］.北京：社会科学文献出版社，2003.

［3］王东京,田淸旺.中国经济改革30年(政府转型卷)［M］.重庆：重庆大学出版社，2008.

［4］(美)埃井雷特·M.罗杰斯,朱迪恩·K.拉森.硅谷热［M］.北京：经济科学出版社,1985.

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［6］罗志勇.后金融危机时代我国经济开发区转型升级探微［J］.中国集体经济,2010，(6).

［7］周庆行.以产业集群战略引导开发区建设［J］.探索，2005，(6).

［8］王雄昌.我国开发区转型的机制与动力探析［J］.现代经济探讨，2010，(10).

［9］皮黔生,王凯.走出孤岛——中国经济技术发区概论［M］.北京:三联书店,2004.

［10］汪波.浅谈宁波经济开发区转型与提升路径研究［J］.特区经济,2010，(8).

［11］曾振,周剑峰,肖时禹.产城融合背景下传统工业园区的转型与重构［J］.规划师,2013，（12）.

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