风险社会视阈下环境信息公开制度的功能拓展

蓝华生

(福州大学马克思主义学院，福建福州 350116)

风险社会视阈下的现代环境风险的一个重要特征是“主观性”或社会建构性，对这些风险进行充分的了解和信息交流是规制风险的重要前提，甚至可以说政府的环境信息公开本身就是风险预防的重要组成部分。因此，为因应风险社会视阈下的环境风险，环境信息公开范围不断扩大和豁免范围不断缩小是一个趋势。即使这样，环境风险信息公开范围的扩大只能解决信息公开的宽度问题，而无法解决风险社会视阈下规制风险所需要的深度和信息交流问题。为此，对风险社会视阈下的环境信息公开制度的理论基础和功能设计有必要进行新的思考和创新。

一、我国环境信息公开制度概述

行政民主化理念的提升与信息技术的发展使人们对信息资源的价值有了更深刻的认识，迫切希望政府及时、准确地公开信息，发挥对社会生活的指导和服务作用，由此掀起了政府信息公开立法的高潮。我国也高度重视信息公开在法制建设方面的作用，在《政府信息公开条例》(2007)出台前，已有280多部法律、行政法规规定了公开制度，其中涉及政府信息公开的有80多部。《政府信息公开条例》(2007)围绕保证政府信息公开的准确性、一致性、及时性、便捷性要求，主要规定了五个方面的制度:政府信息公开工作管理体制、政府信息主动公开制度、政府信息依申请公开制度、政府信息保密审查制度、政府信息公开监督保障制度。综观《政府信息公开条例》(2007)的立法目的和建立的五项基本制度，可以认为我国已经确立了信息公开制度的基本框架，并在确定信息公开范围的方法上确立了类似于美国《信息自由法》的模式:特定信息的主动公开+对不特定信息的申请权+豁免事项+三方(申请人、行政机关、法院)博弈。

我国的环境信息公开制度与《政府信息公开条例》(2007)确立的政府信息公开制度相比较，既有在主体上与政府信息公开制度一致的地方，又有体现环保工作特色，甚至风险社会下环境信息公开特色的内容，涉及的法律法规主要包括《环境保护法》(2014)、《政府信息公开条例》(2007)、《环境信息公开办法(试行)》(2007)及《环境影响评价法》(2002)。我国的环境信息公开制度主要包括以下三个方面:其一，与政府信息公开制度一致方面。环保部门作为政府的组成部分，我国《政府信息公开条例》(2007)当然适用于环保部门的政府环境信息公开，在条例第10条县级以上人民政府及其部门重点公开的内容就包括环境保护。在《政府信息公开条例》(2007)制定公布的一周之后，2007年4月11日，时国家环境保护总局就制定公布了《环境信息公开办法(试行)》(2007)，并与《政府信息公开条例》(2007)在2008年5月1日同时实施。其二，企业环境信息公开制度。《环境信息公开办法(试行)》(2007)的知情权采用了广义的概念，除了政府信息公开外，借鉴吸收有益经验，创立了企业环境信息公开制度，对约束企业行为，加强环境保护和改善环境质量起到重要促进作用。其三，重大建设项目或对环境有重大影响的建设项目的特别信息公开制度，即重大环境风险信息公开制度。这类建设项目对环境影响重大，事关民众的切身利益和公共利益，其环境风险具有很强的“人为性”、“不确定性”、“主观建构性”等特质，是风险社会视阈下的现代风险。法律法规在这方面的信息公开上有特别要求，往往体现了专家论证、公众参与和沟通等内容，如《环境影响评价法》(2002)第21条对公布环境影响评价书的规定。2014年修订的《环境保护法》第56条对之提出了全文公布环境影响评价书的更高要求。

对于上述法律法规建立的我国环境信息公开制度，如果以2008年5月1日起开始实施的《政府信息公开条例》(2007)为重要评价基准的话，我国的政府环境信息公开现状取得了一定成绩，形成了相对完整的法律法规体系。

二、风险社会视阈下环境信息公开制度的检讨

近几年，由于建设项目引发的大规模群体性事件层出不穷，很多研究学者和实务官员、公众都把信息不公开或滞后作为一个重要触发因素，而建设单位和行政审批部门往往又认为他们已经按现有法律办事，是合法的。很显然，我国的重大环境风险信息公开制度实践出现了困境。从上文所述的重大环境风险信息公开的法律法规依据来看，不能说我国在这方面是完全法律缺失，但效果不佳，成为近几年不断发生的大规模群体性环境事件备受指责的焦点之一。有些体现在公开的对象范围上过于狭小，如，2007年的厦门PX事件中，官方一直强调该项目已按法定程序审批，厦门市环保局负责人也强调，建设业主在环境影响评价报告书编制期间按环境影响评价法等法律法规要求开展了许多现场调查及公众参与工作。但是，事实表明，即使像中科院院士、厦门大学教授赵玉芬等许多与该项目生产技术相关知名学者却毫不知情，一些厦门公众直到该PX项目经过国家有关部门的审批，并已在2006年11月正式开工才开始知道。进而，在2007年3月全国“两会”上，赵玉芬等105名全国政协委员联名提交了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，引爆了厦门PX项目事件。事后信息表明，厦门海沧PX项目早在2005年就已通过国家环境保护总局的环评审查，而绝大多数公众根本不知悉此信息，也谈不上如何表达反对诉求。［1］有些则是公开的内容或范围小，不能完整了解真相。如在怒江流域水电开发规划环境影响评价过程中，国内许多环保公益组织和个人联名，强烈要求公开有关环境影响评价的整个过程性资料，了解有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容，了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性，让公众享有充分知情权，并通过听证会等形式对其公开评议。还有些体现在公示的方式上不能广为人知，比如，上海市环境科学研究院对沪杭磁悬浮上海机场联络线环评，只公示在一家由国家环保总局和上海市环保局联合开办的网站“上海环境热线”上，没有像通常惯例公示在磁悬浮沿线小区的公告栏中，公示期限为2008年1月2日至2008年1月15日。这一公示媒介鲜为人知，公示时间相当仓促，许多居民经过口耳相传才知道此项目公示，使得建设项目沿线居民对其公示方式表示强烈质疑。［2］总之，我国现行的重大环境风险政府信息公开制度中存在的种种公开范围、对象、方式等方面的模糊性、选择性，不仅无法实现政府环境公共决策中的民主、公开、透明的现代行政功能，提升决策的理性水平，更无法实现风险社会视阈下要求的风险启蒙、风险分配正义的功能。因此，重大环境风险信息公开制度的重塑成为一个必然的选择。在风险社会理论的指引下，拓展环境信息公开制度新的理论基础和功能:风险信息交流。信息不再是简单的信息披露问题，是政府主动运用的风险规制工具之一。检讨风险社会视阈下的环境信息公开制度，进一步“法化”风险社会视阈下关于重大环境风险信息公开的各项要求，明确其公开范围和公开方式，建构风险信息公开保障制度，避免虚置政府信息公开义务;同时，又要创新风险信息交流制度，风险规制机构应主动把风险信息交流作为风险规制的有效工具之一进行充分运用。

三、风险社会视阈下环境风险信息公开制度的功能拓展与建制

通过对风险社会视阈下环境风险信息公开制度检讨表明，我国当前对此类信息的公开不仅要立足于政府行政过程的民主化、公开化的传统政府信息公开理论基础，还要立足于风险社会视阈下信息公开对风险意识启蒙、风险信息交流对风险分配正义的实现具有重要意义这一新的理论基础进行构建和功能拓展。

(一)风险社会视阈下重大环境风险信息公开保障建制

环境信息公开的目的是让公众获取相关信息，并推动公众更加积极主动地参与环境保护，如果公开的信息简单、滞后、失真，可能就无法达到此目的。但在实践中，环境信息公开，尤其是重大环境风险信息公开工作并不理想。如有学者通过调查研究指出，不少环境保护部门在建设项目环境影响评价的受理公告信息和审批前公示信息中，不提供环境影响评价报告书简本，以便于公众理解。也有的环境保护部门只以简单列表形式提供建设项目环境影响评价的审批情况，只公示了一些批准时间、批准文号和文件题名等空洞信息，公众根本无法了解项目对环境影响的真实情况，引发公众对项目的质疑。［3］本文就重大环境风险信息知情权的保障试析一二。

首先，在信息公开范围方面，要最大程度公开重大环境风险信息。信息公开制度的发展历史和经验表明，信息公开对于政府来说是一个强制性义务，鉴于政府行政资源的有限性，其承担的责任也是有限的，如果赋予政府过重的信息公开义务则其可能无法做到，并导致政府机关及其工作人员的有意规避，信息公开要求也会被虚置。但本文认为，在风险社会视阈下，加大重大环境风险信息公开义务应是我国政府现有行政资源权衡之下可以承受的。我国对环境影响评价是分类要求的，《环境影响评价法》(2002)第16条根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位对建设项目“可能造成重大环境影响的”应当编制影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;对“可能造成轻度环境影响的”，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行全面评价;对“环境影响很小、不需要进行环境影响评价的”，应当填报环境影响登记表。由此，可以看出，重大环境风险信息只是政府环境信息公开中较少的一部分。但是，相较于近年来我国因重大环境风险信息公开不到位，而引发的大规模群体性环保事件处置消耗的政府行政资源而言，在这方面加大投入完全是符合利益衡量要求的。那么，最大程度的公开到底是指什么呢?本文认为从信息的呈现形式看，可以分为两大类，一是已经符合法定程序和格式要求的正式提交文书或行政决定文书，如环境影响报告书;另一是过程性信息，包括重大建设项目本身立项论证和环境影响评价论证等过程性信息。对于前一类信息，其公开的要求不存在争议，我国新修订的《环境保护法》(2014)已经进行了明确要求。只是在实践中经常公开不全面，只公开一些提纲或简略本，使公众无法获知具体情形。而对于第二类信息，根据传统的行政法理论，这些过程性信息属于行政机关内部审批程序，不属于公开范围，但社会有迫切的需求。如在怒江流域水电开发规划环境影响评价过程中，国内许多环保公益组织和个人联名，强烈要求公开有关环境影响评价的整个过程性资料，了解有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容，了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性，让公众有充分知情权，并通过听证会等形式对其公开评议。这一类信息如何公开，以后必将在实践中引发争议甚至诉讼，法律法规有必要对此予以明确。对于第一类信息，现在法律法规已经明确规定其为主动公开的信息，对于第二类信息不管是从实践中出现的个案，还是从行政机关承担义务的能力角度看，本文认为，应定位为属于依申请公开的信息为妥。

其次，在公开方式方面，要重点完善依申请公开制度。按照政府信息公开条例的规定，政府信息公开包括主动公开和依申请公开两类。依申请公开制度是政府信息公开制度的核心制度，是保障公众自主选择政府信息，防止行政机关选择性公开，限制其自由裁量权的重要制度。所以各国立法都是着力规定依申请公开制度，强调为保障公民知情权提供便利的程序，甚至有人认为，无依申请公开则无政府信息公开。有学者对我国政府信息公开条例实施多年后的法律效果调研指出，我国依申请公开制度问题突出:政府信息的范围界定不清晰、申请方式受限制、设置公众申请的技术障碍、滥用“一事一申请”、将申请用途和目的作为受理或公开与否的前提、以“不负责加工汇总”规避公开义务、公开与否的界定标准不统一等。［4］中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组发布的2014年政府信息公开第三方评估报告也指出:部分行政机关对依申请公开的规定说明不详或欠缺，部分行政机关提供的申请方式单一，部分行政机关对申请方式的说明与实际不符，部分行政机关的政府信息公开申请受理机构不明，部分行政机关的在线申请渠道不畅通，部分行政机关对所申请信息的描述要求不合理，公开与否的标准不够明确等等。［5］对于这些研究发现的依申请信息公开存在的问题，大体可以分为两大类:一是对依申请公开信息的界定;另一是依申请公开的规范性和效率问题。对于第一类，前文已经论述，在重大环境风险信息公开中应体现最大程度公开，即包括过程性信息的公开。而对于第二类问题，鉴于重大环境风险信息知情权对公众参与环境决策的重要意义和前提条件，必须提升依申请公开的效率，尤其是在环境保护行政主管部门审批环境影响报告书前实现知情权。本文认为借鉴美国联邦信息公开制度经验，在重大环境风险信息知情权保障方面，至少也可以增设以下几项依申请信息公开制度，以提升其工作效率。其一，“加急办理”程序。加急办理程序的适用条件是申请人对所申请的信息有着“特殊需求”。我国政府信息公开制度可以针对重大环境风险信息公开的加急办理设置相应的适用条件、基本要求和司法救济等。实际上，在我们公安工作的身份证、护照等办理中就有比较成熟的加急办理程序。其二，“合并处理”程序。其适用条件是:可以合理地认定这些申请实质上属于单一申请，且这些申请明显地指向相互关联的事项。这样，如果后续所提申请与被积压的申请基本类似，则行政机关可以将新收到的申请与先前收到的正在积压的申请合并处理，避免后续申请也遭受无谓的积压。［6］其三，创设依申请公开向主动公开的转化制度。某一信息依申请对申请人公开后，如果有申请人再次申请公开该信息的，或者虽然没有人再次申请但是行政机关自己认为该信息可能广受关注的，可以将该信息从依申请公开转化为主动公开。这一点在重大环境风险信息公开中可能性很大，往往会出现多人同时申请公开的情形，行政机关有必要减化程序，提升效率，主动服务。［7］其四，对行政机关超期处理信息公开申请的惩罚机制。对于超期处理的，应当减免服务收费，尤其是重大环境风险信息申请公开的责任主体往往是环境保护行政机关，其通常也是环境影响报告书的审批机关，如果超期处理申请，应设置中断环境影响报告书审批的程序，以保障公众的信息知情权，并给予相应的司法救济。这方面，在我国现行的信息公开法律法规规定的期限中，已经出现了与环境影响报告书审批期限的紧张关系，必须加以解决。如我国环境影响评价法第22条、环境影响评价公众参与暂行办法第13条、政府信息公开条例第24条等几个条文中存在着较为严重的时限紧张关系。从上面规定的几个期限看，环境保护行政主管部门对环境影响报告书的公告期限不少于10日，假如公众在最后一天看到公示内容，发现信息不够完整，而想申请过程性信息或其他信息公开，则按规定行政机关有15个工作日办理时间，甚至可轻易延长15个工作日，这30个工作日之间至少又包括了8个周末的休息日，所以其中真正包括的时间可能达到38日以上。以上两项期限相加将近50日，而行政机关又必须在60日内审批完毕，公众可能连重大环境风险信息都还没有全面了解，又怎么消化，又怎么参与?由此，在重大环境风险信息知情权保障方面，要协调好各项法律制度，并适当纠正过于倾向行政效率的立法倾向，而更加注重程序，体现程序正义要求。

(二)风险社会视阈下重大环境风险信息交流保障功能拓展与建制

环境信息公开的全面、及时、准确，以及内容易被公众所理解，是规制环境风险的重要前提。发达国家在运用风险信息沟通工具达成规制目的方面，已经有相对较为成熟的实践经验和理论成果，如美国环境行政中TRI制度通过成功的信息交流而达成显著风险规制效果的范例。［8］不过，这些风险信息交流沟通的主体之一是企业，本文限定于研究政府的信息公开义务。因此，从政府或行政机关承担有限义务的前提下，提出以下几项制度，以合理设定重大环境风险规制机构风险信息交流的责任，改变其仅作单纯地“信息公开”义务的消极态度，保障风险社会下重大环境风险信息交流，达成有效的风险规制目的。

其一，环境信息转化制度。环境问题的科学性可能导致环境影响评价文件中包含大量专业术语，为了便于公众理解环境信息，环境影响评价文件内容应该尽量简单，对技术性术语转化解读，甚至为公众提供相关的技术帮助。不少国家考虑到环境影响评价文件技术性太强，在法律上明确要求信息发布者给公众提供环境影响评价报告书的简明版本，或者通过举行公开说明会、听证会、提供联系人解答疑问等方式尽量让公众全面学习、了解和和掌握环境公开信息。［9］我国的《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006)在公开环境信息内容部分也明确要求，建设单位或其委托的环境影响评价机构应向公众提供环境影响报告书的简本。但是，在实践中，公布简本的要求反而成了有关责任主体故意回避信息公开的理由，如公布提纲或简略本，完全违背了立法的目的。因此，本文认为根据我国现有实践中存在的问题，应把专业性强的环境信息转化为一般大众能理解的信息的责任设定给环境保护行政主管部门，由环境保护行政主管部门来审查公布的环境影响报告书简本是否符合法律法规的要求，否则将影响建设项目环境影响评价的审批程序，如中断、重启，以制约有关责任主体故意回避信息公开。这样，公众的重大环境风险信息知情权才能得到有效保障和救济。

其二，环境信息交流制度。事实上，环境决策中的环境信息公开应双向进行，既包括政府向公众的信息公开，也包括公众向政府进行信息反馈与交流。政府不仅应当履行公开信息的义务，同时更应该做一个好的接受者。［10］风险社会风险的基本特质包括影响后果和途径的不确定性、主观建构性等。为应对风险不确定性和主观建构性特质，我们在正视风险社会带来的风险现实图景的同时，不能忽略风险社会的偶然社会的一面和风险社会的话语建构性，人们有可能接受、认识、理解、沟通和学习风险议题，并进而做出选择和化解。法治的相关制度设计应更加注重查明事实、收集信息、检验证据，学习型组织、学习型规范的地位和作用。而这些目标的实现，在规范性上可以通过以信息公开、交流为主要内容的程序技术法律理论给予保障实现。同上文的环境信息转化制度一样，《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006)第12条也规定了一些环境信息交流的要求和形式，但这些规定和要求仍然是针对建设单位或其委托的环境影响评价机构。在实践中，其糟糕的情形已经人所皆知，许多建设单位基于商业秘密等原因或借口，根本不可能说出环境影响的实情，这些征求意见要么敷衍了事，要么就故意隐瞒事实，而且根本不可能直接影响环境影响报告书的审批机关。因此，本文认为，这类重大环境风险信息交流的责任仍应当设定给环境保护行政主管部门，而不仅仅是建设单位或其委托的环境影响评价机构。我国现行的环境影响评价公众参与暂行办法第13条规定了环境保护行政主管部门在受理建设项目环境影响报告书后的环境信息公示义务。至少在这公告的时间范围内，法律法规应明确要求环境保护行政主管部门应设置专门的场所，安排一定数量专家与公众进行交流，并作为后续审批环境影响报告书的重要参考，保障风险社会下重大环境风险信息交流，真正实现风险交流的目的。

其三，风险信息收集制度。一般而言，知情权都有明确存在的对象，而信息不存在也成为可拒绝公开的理由。然而，风险社会视阈下的知情权有时并非指向已经存在的信息客体，而是指向尚未被收集的信息，如建垃圾焚烧厂时，被选地址的周边居民要求披露焚烧厂对环境、生活影响的风险信息，这一知情权所要求的不是已经存在的“信息”，而是有关责任主体进行“收集信息”。可见，风险社会视阈下的知情权并不限于公布已有信息，而且涉及建立信息搜集、交流、发布的整体机制。［11］再如，2015年4月一起颇引社会关注的被称为国内转基因信息公开第一案:黄乐平诉农业部政府信息公开案。公益律师黄乐平的信息公开申请事项中的三项被农业部认为并非客观存在的信息，不符合《政府信息公开条例》所规定的“政府信息”的特征要件，黄乐平的信息公开申请属于对有关问题的咨询，不属于政府信息公开范畴。北京三中院依法在一审中也判决驳回了黄乐平的诉讼请求。这一案例倍受社会关注，转基因生物是风险社会视阈下典型的现代技术或环境风险之一，具有明显的“不确定性”和“主观建构性”等特质，近几年已在国内引发广泛的争议。农业部作为我国的农业主管部门，掌握着最大量的经济资源和专家资源的行政机构，对公众的“咨询”是否有责任答复?甚至主动去收集信息，主动就公众关心的问题进行沟通?而不是停留在一般层面的信息公开。从事后媒体的一些关注来看，还是希望农业部能加强风险信息方面的交流和沟通。很显然，本文界定的重大环境风险与转基因生物风险在性质上是一样的，同属于风险社会视阈下的现代社会风险，在近年来的一些大规模群体性事件中，也出现了许多超出现有的政府环境信息公开的法定要求。如在厦门PX事件中，作为对前期PX项目环境信息公开缺失的补救，厦门市政府在后来处置事件的过程中，广泛利用广播、电视、报纸、互联网、宣传手册等多种形式对社会公众进行PX项目风险知识的教育和交流。本文认为，风险信息交流是规制重大环境风险这一类现代社会风险有效工具之一，并被国内外的实践所证明。为此，设定环境保护行政主管机构在重大环境风险规制方面主动收集信息的责任是妥当的，这一点不管是从服务行政理念角度，还是从主动把信息交流作为风险规制工具角度都可以论证成立的。那么，收集信息的范围应当包括哪些呢?至少应当包括，可能造成重大环境风险的建设项目本身的信息和环境影响评价信息，其中还包括过程性信息。为此，法律制度上还需要设置司法保障和救济途径，对行政机关是否尽职收集信息进行审查。

注释:

［1］朱 谦:《抗争中的环境信息应该及时公开》，《法学》2008年第1期。

［2］［9］［10］朱谦:《环境公共决策中信息公开的价值与规范研究——基于近年来中国环境影响评价争端个案的解读》，《生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会论文集》，第1511页。

［3］［4］吕艳滨:《政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析》，《清华法学》2014年第3期。

［5］《2014年政府信息公开第三方评估报告》，中国政府网，2015年3月30日，http://www．gov．cn/xinwen/2015－03/30/content_2840082．htm，2015年5月5日。

［6］［7］后向东:《美国联邦信息公开制度研究》，北京:中国法制出版社，2014年，第298－300，294－295页。

［8］金自宁:《风险中的行政法》，北京:法律出版社，2014年，第117－121页。

［11］刘恒:《论风险规制中的知情权》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2013年第5期。