关于监理改革的思考

文/徐世珍

我国自1988 年推行监理制，至今已有26 个年头。整个监理行业已发展到80 多万从业人员、6 000 多家企业的规模，涵盖房屋建筑、市政公用、冶炼、矿山、化工石油、水利水电、电力、农林、铁路、公路、港口与航道、航天航空、通信、机电安装等14 类专业。但是，大而不强，没有发挥其应有的作用，以至于目前，取消强制性监理的声音此起彼伏，监理面临着艰难的选择。我们不得不重新审视监理的发展历程。

我国没有实施监理制之前，由工程质量监督站代表政府对建设工程质量进行宏观、微观的监督管理工作。实施监理制初期，质量监督站和监理公司的职能划分为：质量监督站代表政府进行宏观的质量监督管理工作，即监督管理备案制；监理公司则进行微观的质量监督管理工作，即监督管理评定制。监理的定位准确，职责清晰，从业人员素质高，发挥作用大。这种宏观微观相结合的制度，形成了一整套严密的监督管理体系。只要发展好，便可以保证建设工程质量监督管理工作滴水不漏。然而，好景不长，GB 50319—2000《建设工程监理规范》出台后，规定了监理的工作内容：“三控两管一协调”，即质量控制、投资控制、进度控制、合同管理、信息管理、参建各方的工作协调。甚至在2004 年后，监理又无条件地肩负起安全监理的职责，变成了“四控两管一协调”，即质量控制、投资控制、进度控制、安全控制、合同管理、信息管理、参建各方的工作协调。监理取费不到工程建设投资的1%，监理工作内容却是全过程、全覆盖，责任无限大，风险无限大……在这种责、权、利严重失衡的情况下，监理的发展越来越丧失初衷，越来越迷失方向，整个监理行业一片混乱，苦不堪言。高素质人才不断流出，非专业、低素质人员大量涌入，取费低、收费难，无序竞争、阴阳合同、签字监理、盖章监理，甚至守信吃亏、失信得奖等乱象常态化。

2007 年，“加速监理向项目管理过渡”的改革，更是让监理雪上加霜。“监理将被项目管理取代了、将不久于世了……”监理末日论的思想在全行业蔓延。部分监理企业争相更名弃监理化，把“监理”二字从企业名称中快速抹去，取而代之“项目管理”，重演了中国历史上“剪了辫子就是革命党”的闹剧。实践证明，那些更名为“项目管理公司”的监理企业，虽然他们头顶“项目管理”的桂冠，但90%以上的业务仍然是监理；做项目管理也仅只是“走夜路吹口哨，自己给自己壮胆”而已。最终，监理走入了今天的“四低”境地，即：社会地位低、人员素质低、经济待遇低、发挥的作用低。

监理之所以一步一步走向失败，究其原因，是其理论、方法都是照搬照抄项目管理而来的，严重脱离实际、背离我国国情，更违背了我国建设工程监理制度的初衷。

物有本末，事有始终，凡事皆有其因果关系。身为协会秘书长，笔者感到一份沉甸甸的责任。深切盼望能借我国深化改革的东风，改革我们的监理行业，让其由“四低”变为“四高”，成为健康向上、人人向往、不可或缺的行业。

将近20 年的监理从业生涯告诉笔者，监理的“四低”现象是其定位不准确、职责不清晰、评价体系错误等原因导致的。必须对症下药实施改革。对此，笔者认为，一是监理维护的是社会公共利益和公众安全，所以，它不应该由业主委托，而应该由政府委托。即由政府向其购买微观的工程质量监督管理服务，代表政府对建设工程质量安全实施微观的监督管理工作。二是监理并不掌握建设要素“人、机、料、法、环"，所以，它的职能并非“三控两管一协调”甚至“四控两管一协调”，而应该紧扣《中华人民共和国建筑法》第三十二条的“监督”二字，对工程质量安全实施微观的监督管理工作，即“监督、检查、验收、评定”。三是监理与施工单位是监督与被监督的关系，他们之间不应该有共创关系。所以，监理不应该获得共创鲁班奖等直接导致这个行业走向误区的奖项，而应该设立监理自己的评价体系，颁发“守法”奖、“诚信”奖、“公正”奖、“科学”奖等，引导监理行业走向健康的轨道。四是监理和项目管理是两个概念，切不可混为一谈。监理是有中国特色的建设工程管理制度。在目前我国道德体系和诚信体系尚未健全的情况下，必须实行强制性监理。强制性监理范围不但不应该压缩，还应该扩大。只要是永久性建筑，只要是涉及公众利益、公共安全及人民生命财产安全的建设工程，不论规模大小，都必须进行监理，以确保交付使用的工程为合格工程和放心工程，甚至是地震及其他自然灾害来临时最好的避难场所。而项目管理在国际上已有上百年的历史，已经非常成熟。大到发射卫星，小到生火做饭，都可以采用项目管理的方法。“质量、范围、成本、进度”是其核心要素，是一种纯市场化的行为。只要有需求，任何一方都可以委托。只要有能力、有兴趣，任何一家企业都可以做，真正地由市场决定。五是监理行使的是建设工程的质量、安全监督管理工作，所以，将其划归工程质量安全监管司进行管理，更有利于工作的开展。六是监理需要的是改革，并非是简单的调整强制性监理范围，甚至是取消强制性监理（取消强制性监理，就是取消监理）。不论是 1997年11月1日出台的《中华人民共和国建筑法》，还是 2011年7月1日修改后出台实施的《中华人民共和国建筑法》，建设监理的法律地位均未作调整。2014年2月28日在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的重要讲话指出“对重大改革，尤其是涉及人民群众切身利益的改革决策要建立社会稳定评估机制，要于法有据”。李克强总理在2014年2月23日召开的国务院第二次廉政工作会议上强调，对市场主体是“法无禁止即可为”，而对政府则是“法无授权不可为”。可见，重要的改革举措需要得到法律授权，应当按法律程序进行，确保一切改革举措都在法制轨道上进行。为此，行政主管部门针对监理存在的问题依法制定相应的改革措施，才是监理改革成功的希望。