公私合作伙伴关系（PPP）研究的新进展

□和 军 戴 锦

20世纪末以来，公私合作伙伴关系 (Public-Private Partnerships，简称PPP) 日益流行，替代传统的政府投资及私有化途径，成为一种以更低成本提供更高质量公共服务与基础设施的可行方式 （Grimsey ＆ Lewis，2002；Smyth ＆ Edkins，2007）。近年来，伴随我国城市化进程及经济社会发展的需要，对城乡基础设施与公共服务的需求增长迅速，目前正推进的城镇化也需要巨额资金投入。基于传统的政府单一投资中公共部门筹资需要承担影子成本、资金使用效率较低、浪费严重、地方融资平台债务风险巨大等弊端，而单纯民营化也存在政府监管难、交易成本高企、不完全合同易引发再谈判甚至违约等风险，因此，目前国内正加紧完善PPP相关法律制度体系及组织机构建设，加强PPP项目的理论研究与实践经验总结，以充分发挥PPP项目的优势，推进公共服务与基础设施建设的步伐①。

一、PPP的由来与内涵

正如英国于1970年代率先推动私有化运动那样，作为PPP最主要方式的私人融资计划(Private Finance Initiative，简称PFI) ，也是由英国提出并在全球得以拓展。起初，PPP模式被看作完全私有化前的一个短暂过渡，它是一种介于国有企业和私有企业之间的形式。然而，从1990年代末开始，该模式逐渐得到承认而成为一个独立的模式，政府也力图通过PPP长期保留公共所有权和控制权，作为其保护公众利益的一种手段(Bel ＆Fageda，2009)。这种“部分私有化”导致混合型PPP企业的产生(Gupta，2005)，工党政府在其执政初期便实施了价值超过500亿美元的PPP合同。国际组织、政策制定者和学者们开始对PPP产生兴趣，特别是2004年欧盟建议在提供公共基础设施时实施不同形式的公私合作伙伴关系（Monteduro，2012）。2007年之前的十几年，欧盟签署了1000多个PPP合同，资本价值近200亿欧元（Blanc-Brude et al，2007）。PPP项目的高额固定资产对于英国、西班牙、葡萄牙等国已经产生了宏观性和系统性的意义（Blanc-Brude et al.,2009）。当然，制度化的PPP关系是作为传统公共服务和设施提供方式的一种必要补充，并非完全替代 （Cappellaro et al，2011）。由于PPP是一种实践的产物，因而其内涵也随着实践的发展而不断深化。不同的国际组织、国家组织以及不同的学者之间，基于不同国别、行业、项目中形形色色的PPP实践合同，以及各自认识角度的差异，对PPP的定义也不尽相同。联合国开发计划署认为，“PPP是指政府与私人部门形成的合作关系的形式，同时私人部门通过某种形式提供一定投资。因此，PPP不包括服务和管理合同，但租赁和特许经营属于其中形式”。美国PPP国家委员会则将PPP定义为“一种公共部门和以盈利为目的的私人部门之间的合约安排，二者在资源共享、风险共担的基础上，共同提供公共基础设施或公共服务产品”(Tang et al，2009)。根据加拿大PPP委员会的定义，PPP是指 “公共部门与私人部门基于各自的专业知识成立的合营企业，这种专业知识能够合理分配资源、风险和收益，以最大化地满足特定的公共需要”（CCPPP，2001）。

学者方面，Sawyer（2010）认为PPP是指公共部门与私人部门共同提供基础设施和服务，共同承担投资、风险、责任及共同获取回报。Pollock ＆Price (2004)则认为PPP是一个基于公共服务条款的国家和私人财团之间关于建成时间、服务期限和具体成本的协议。财团负责融资、设计以及建设（或翻新）公共基础设施或服务项目。政府(或服务用户)提供该财团收入流，用于偿还债务、基金业务及对投资者进行回报。国际民营化大师萨瓦斯（2002）归纳了三种使用该术语的含义：首先广义定义是指公共部门和私人部门共同参与生产和提供服务的任何安排，如合同承包、特许经营及补助等；其次是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；第三是指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。

归纳起来，PPP的内涵主要包括以下几方面内容：一种公私正式合作提供公共服务或设施的组织方式，一种资源与收益共享、责任与风险共担的合约关系，一种充分发挥公私双方专业优势的创新途径。此外，PPP根据其包含的合同范围，又有广义狭义之分：广义的PPP包括公私合作提供公共服务或设施的任何安排，如CBO、TOT、BOT、BOOT及特许经营、服务协议等；狭义的PPP则只包括通过合约，共同组建PPP项目机构，共同建设、运营，提供公共服务或设施这一种形式。

二、PPP的功能与优势

PPP之所以能够替代传统的政府投资及私有化成为一种提供公共服务或设施的创新组织方式，在于其本身所具有的独特功能：

（一）降低交易成本

公共服务或设施传统的私有化方式，易导致公共部门与私人部门之间交易成本遽增的问题。这是由于原来政府或国有化的治理方式，在治理结构方面接近于一体化组织，尽管内部效率较低，但信息不对称程度较小，内部交易成本较低。全面私有化使得政府管制机构与私人企业之间信息不对称程度增加，各自不同的利益取向更加重了相互交往的交易成本 (Estache et al，2006)。政府希望通过PPP，降低与私人部门间过高的交易成本（Lund-Thomsen，2009）。

PPP降低公私双方交易成本的原因，在于PPP作为公私合作的项目公司，其任务的完成是公私双方而非私人部门单方面的事。所有合作成员是其主要组织关系网络中的一个节点，政府不单扮演“橡皮戳”的角色，而且要参与这项商业活动，尤其是在早期的合作关系中作用更加重要，例如进行警察PPP项目的整体发展计划（Houghton，2011）。Tynkkynen ＆ Lehto(2009)则将“共同的价值观和相互关系”列为影响PPP的三项先决条件之一，另两项分别为互惠互利、更广泛的社会背景。在一些成功的PPP案例中，领导力、良好的沟通、对各自角色的良好把握、以及合作各方对对方的高度认可都是重要的内部管理措施（Houghton，2011）。当然，由于PPP公私双方长期合作形成的低交易成本，以及PPP项目初始竞争的赢家由于在专业技能、与公共部门关系等方面发生“根本性的转变”，从而使其在合同续约阶段比潜在投标者更有优势，因而最初竞标设计十分重要（Staropoli ＆ Yvrande-Billon，2009）。

（二）转移与合理分配运营风险

公共基础设施的传统政府采购方式的一个特征是风险设计过于简单化，传统的成本加成定价合同，公共部门承担了主要的建设成本和延迟风险，结果导致成本和时间的超支在传统公共采购中十分普遍（Flyvbjerg et al，2003）。传统的公共采购，公共部门承担的风险只是转移给了纳税人以及基础设施服务的最终用户，项目成本和时间上的超支最终会伤害纳税人及最终用户（Blanc-Brude et al，2007）。相反，PPP大多可以被定性为固定价格合同。通过PPP，政府将融资、建造基础设施和服务提供的风险部分或全部转移给了私人部门，并且能通过减少整个工程生命周期的成本来增加资金使用价值(VFM)。这就意味着风险转移和金钱价值是这些项目的主要动机，而且使得这种安排对于政府而言是经济可行的(English,2007)。当然，任何风险转移都不是无代价的。但PPP采购的原则之一，就是将风险转移到能更好管理风险的一方。因此，风险转移本身并不影响生产效率，相反，风险转移的可能性改善了风险管理，可以使PPP项目相对于传统公共采购具有更高的成本效益，从而实现两大管理目标：优化风险管理以及具体实施的动力，实现资金的最佳使用价值（格里姆赛，刘易斯，2008）。

尽管将风险转移到能更好管理风险或风险成本更低的一方是PPP风险转移的原则和主要功能之一，但实际上并非任何风险都可以向私人部门转移。为实现资金最好的价值，PPP可进行合理的风险分配。例如，在建造一家医疗诊所的项目中，由于私人部门在某些领域有专门知识技能，因而更适合承担一些与委托建设、运营等绩效标准相关的工期风险和超支成本风险。但公共部门则适合承担与病人健康等方面有关的风险（特别当PPP项目仅限于建造工程），因为只有公共部门才有能力去控制和影响这些风险(Nisar，2007)。

（三）创新管理方式

PPP是在1980年代国外民营化浪潮的大背景下，完全私有化在公共服务领域产生一些负面影响的情况下，所形成的一种可行的替代方案。由于公共服务的特殊性，广泛存在市场失灵现象，而完全私有化导致私有垄断、服务价格高企、核心业务被国外控制等系列问题，使得政府部门希望通过PPP，既能够吸引资金、技术、人才等资源进入公共服务领域，又能够在提供公共服务的决策中扮演重要角色，从而实现收入分配公平和促进效率的双重目标。因而当完全私有化在政治上不可行时，至少从经济绩效上看，公私合作所有权相比完全公共所有权是更好的选择（Monteduro，2012）。例如自然垄断行业及国防、警察等公共服务的提供并不适合竞争，但又不可能完全私有化，所以就出现了公私合作伙伴关系（Bovis，2010）。PPP在世界各地的广泛流行和深入实践，很大程度上改变了传统公共治理的理念和模式，成为新公共管理的重要内容。

（四）提高运营效率

主要包括降低公共服务与设施的运营成本，以及通过采用新型的运作方法，提高公共部门的业绩，为大众提供更好的服务这两个方面。PPP理论认为，以一个囊括设计、建造和运营维护的一揽子合同的形式赋予私营部门一定的控制力，并将成本超支和工程延期的风险转移给私人部门，有利于在基础设施采购中引入激励机制，提高效率。成本控制能力来源于他们在项目管理、全寿命周期运营维护等方面的专业技术，同时私营部门能够避免公共部门常犯的诸如 “形象工程”、“过度建设”等错误以及由此形成的成本放大现象。一般认为，政府公共管理能力的缺乏，以及由于公共服务效率低下所遭受的公众压力是其采取PPP的主要动力。例如在南非德班市，政府认识到很多现实问题仅依靠传统管理机构的能力无法得到很好解决，从而形成了与私人部门“相互合作，共同发展”这一理念，共同组建城市发展的PPP 机构“德班经济增长联合体”，对于提升德班城市地位和全球知名度产生了积极作用（Houghton，2011）。

（五）实现缩减政府债务等多重功能

巨额财政赤字导致的政府债务压力是公共部门实施民营化或采取PPP的最主要的驱动力（Maskin ＆ Tirole，2008），特别是对于大型城市基础设施建设工程，通过采取PPP方式，政府避免自身必须投入高额的首期资金，而代之以此后多年的分期返还。实证研究也发现，PPP在政府正遭受沉重债务负担的那些国家中采用得更加普遍（Hammami et al，2006）。此外，PPP投入高技能人才以确保高效运作并符合环保要求，从而提高了环保能力；投资项目更可能按照预算及时完成；在某些私有化出现问题的情况下，通过PPP缓解公众的反对情绪，更加顺利地提供公共服务；在国内外形势急遽变化的背景下，借助PPP的多样性、灵活性及时克服可能出现的困难情形（Hajer＆ Wagenaar，2003)，等等。

Brinkerhoff (2002) 总结了PPP的潜在优势：（1）提高参与者获得重要资源的有效性，如专业知识和关系；（2）降低交易成本和提高信息的获取能力；（3）提高工作效率，识别和利用比较优势；（4）促进拥有不同观点和专业知识的合作伙伴共同努力，创造性地解决问题；（5）随着时间的推移，冲突会减少，因为参与者意识到，相关利益者之间（如政府组织、非政府组合和企业之间）的持续紧张关系会使成本费用增加，因此有助于促成合作。

三、PPP的风险与机构内在组织文化冲突

尽管PPP被认为是一种公共服务与基础设施项目融资的创新性工具，具有多方面的优势，但基于其自身特点，在实施的整个生命周期都存在一定的风险。虽然这种风险可以被控制、转移、降低或者承受，但却不容被忽视。

（一）PPP的风险类别、风险转移与风险分担问题

Merna ＆ Smith（1996）将PPP风险分为整体风险和要素风险，前者指通常包含在项目协议中的风险，包括政治、法规、商业和环境风险；后者则是指与建设、运营、金融、项目创收等与项目构成有关的风险。Miller ＆ Lessard（2001）将风险分为市场类、完成类和制度类3种风险，市场类风险源于产生收入的市场和金融市场，完成类风险源自技术设计和应用、建设费用超支、时间拖延及运营问题等，制度风险源于法律法规、政府重议合同等。Li et al (2005）将PPP风险分为宏观、中观、微观3种。其中宏观风险包括政治、经济、法律、社会和自然风险；中观风险分为项目选择、项目融资、剩余风险设计、施工和运营风险，其中剩余风险设计包括项目批文及许可证拖延、设计缺陷、未经证实的项目技术等；微观风险分为关系风险和第三方风险，其中关系风险包括组织协调、缺乏经验、缺乏分配和责任等，第三方风险包括承诺、侵权、员工危机等。

尽管PPP可以适当转移和合理分担风险，但就风险转移而言，首要难题是公共基础设施存在“太大以至于不能倒闭”的综合症问题，项目失败时的“兜底”风险只能由政府承担。同时由于政府可能缺乏可供比较的项目相关成本数据，在风险溢价、折现率确定等方面均存在一些缺陷（Sawyer，2010）。由于公共部门的风险转移产生成本或风险溢价，因而PPP合同的事前成本可能高于传统公共采购方式。关于一个多方投资组合的欧洲公路项目，实证分析发现PPP项目的事前成本比传统采购方式高出约24%，这种差异代表着该项目以较高的前期投资来实现运营阶段成本的节约以及项目风险转移给私营部门的代价；此外也包括许多更现实的因素，例如承包商较高的投标成本或者PPP市场有限竞争的影响 （Blanc-Brude et al,2007）。因 此 ，Edwards ＆ Shaoul（2002）得出这样的结论：“我们的分析表明，不论项目成功与否，基于理性人假设的PPP风险转移概念是有问题的。如果项目是成功的，公共部门支付的费用可能超过了传统采购方式；而如果是项目不成功，则风险和成本的分散不以人的意志为转移。因此，公共受托责任是模糊的。”

风险分担方面，行政当局的困境在于如何处理任何一方都不能控制的风险。众所周知，建造成本的变动幅度很大，取决于时间、地点、环境和标准规范。同样，要获取传统融资项目的资金成本进行比较也绝非易事 （Lissauer ＆ Robinson，2001）。并且由于各参与方对风险的认知程度不同，从而给风险分担带来了很大困难。一项印度公路BOT项目的风险分担研究显示，由于项目参与各方对风险的感知程度不尽相同，造成风险分担原则在实际操作时常常不被重视 （Thomas et al，2003)。并且由于政府急于摆脱沉重债务负担或者能力所限，可能使得政府忽视或难以设计一份适当激励的PPP合同。政府为吸引投资，倾向于采取过于慷慨的承诺以降低私人部门的收入风险，从而容易导致合同再谈判并降低对成本的激励作用。这种类似于“预算软约束”的政府承诺削弱了PPP风险分担机制的优势，甚至导致PPP关系不可维持的结果（Guasch ＆ Straub，2006）。特别是对于发展中国家，由于公共资金的影子成本较高，加之行政腐败，私人部门有可能借助公私合作这一杠杆来攫取公共资金以最大化自身利益，从而使得风险溢价太高(Sagalyn，2007)。而在实际项目中，大家普遍认为合作方中的公共一方承担了更大的风险和和成本，在公众问责制和社会公平等问题中，私人部门都扮演着“靠边站“的角色，使人质疑PPP是否会导致民主化进程倒退（Mullin，2003；Koppenjan,2005；Sagalyn，2007）。

此外，也有学者基于抽样调查 （Li et al，2005）、博弈模型（Hurst ＆ Reeves，2004；Medda，2007）、以及贝叶斯方法（Li et al，2009)探讨公私部门之间的最优风险分配问题。但上述方法均存在一定缺陷：实证统计能够了解实际PPP项目的风险分担偏好，但并不代表这种偏好就是最优风险分担比例；而应用博弈等数学模型虽然能够计算出最优风险分担比例，但由于数学模型一般都有严格的假设前提，而PPP项目的风险多种多样，约束条件千差万别，如果不能很好地拟合假设条件与现实的差距，则结果的准确性可能要大打折扣。

（二）PPP中公私组织文化差异冲突

PPP合作伙伴的利益冲突会导致相互间的误解、冲突甚至是项目失败，而这种误解和冲突很大程度上是由公私组织的文化差异所导致，从而妨碍公私合作伙伴关系的持续发展 （Buhl ＆Meier，2011）。这种组织文化差异主要包括不同的组织规范、价值观和思维方式以及知识基础。

组织规范方面，公共部门的核心规范是为公众提供服务，而私人部门则将为股东赚取利益作为其核心目标。公共行政工作依据行政法律规范和宪法程序进行，行政计划不易改变，例如在一个固定期限内的财政预算。而私人部门则只是在会计账目记录其业务流程以供审计，并且他们在短时间内就可以改变预算的不同用途。价值观和思维方式方面，公共行政需要权衡所有利益相关者的利益分歧，通过充分的行政程序，致力于达成一致目标，以保证行政的合法性。其雇员主要致力于建立一个稳定的工作环境，熟练完成公共管理工作，并享受天伦之乐的清闲生活。而私人部门雇员专注于职业发展机会和金钱的满足，其工作目标主要与其负责的商业任务性质相关。知识基础方面，公共方往往不太熟悉公共基础服务中的成本与收益分析，而私人方也对合法行政过程的复杂性和要求知之甚少 （Marschollek ＆Beck，2012）。

这样，在PPP中，公私双方雇员共存于一体，起初由于各自未能换位思考，况且也不可能马上掌握对方的思维方式，因而往往疑惑为什么合作伙伴要这么做，从而产生组织文化冲突，增加双方沟通、合作的交易成本。这就需要双方逐渐熟悉、适应对方规则和心态，否则组织文化冲突导致的连续误解和冲突，将阻碍在相互理解和信任基础上建立可持续的伙伴关系 （Jost et al，2005）。另有研究表明，如果参与各方早期没有交流，则无法丰富项目内容和形成共同信任，公私双方无法达成共识，这种无效的市场磋商最后只能导致谈判中断(Koppenjan，2005)。

四、PPP有效性的实证检验

PPP在公共服务与基础设施提供方面具有优于传统方式的多重功能，但同时也存在一定的风险与组织内在冲突。在实践中，PPP的具体表现各不相同，对其绩效的评价也引发不少争议，学者们对此进行了大量实证检验。

（一）PPP有效性的判别标准

在英国公共部门，资金使用价值（VFM）已成为对PPP合同效果判别并进行合法化拓展使用的一个关键因素（Broadbent ＆ Laughlin,2005）。当PFI 的贴现现金流少于公共部门的比较基准（PSC）时，就被认为达到了资金使用价值或“物有所值”（VFM）。而VFM的测量涉及到对未来现金流量的测算、折现率确定和有效风险转移（Demirag ＆ Khadaroo，2011）。由于PPP的价值评价不但包括经济方面，还包括社会价值，因而需要综合考虑，但基本方法还应该是基于市场的成本收益分析，即以市场为中心，结合广泛的社会估值，进行综合性成本收益分析（Scott，2009）。

（二）PPP是有效的

作为关于PFI被引用最多的文章，Andersen ＆LSE Enterprise（2000）对29个项目的估算结果显示，相比传统的计划成本，PPP实际成本节约了17%；英国国家审计局调查显示，81%的政府当局积极看待PPP创造的经济价值，只有19%的管理者认为PPP创造的价值微不足道 （15%）或很少（4%）（National Audit Office，2001）。其它一些研究比较了PPP混合所有制企业与完全公有制企业的经济绩效差异，证实了包含私人股东的企业相对完全公有制企业具有更高的盈利能力和效率（Bortolotti et al，2007；Bognetti ＆ Robotti，2007；Bel ＆ Fageda，2010)。以一项关于黎巴嫩贝鲁特生活垃圾处理服务的PPP项目为例，绝大部分受访官员都认为PPP带来了高效性和彻底性，虽然新的服务也带来了一系列相关问题；接受调查的市民普遍了解并且大多数认为新服务比之前市政当局提供的服务要好。PPP不仅提高了效率，而且增强了环保性 （Massoud ＆ EL-Fadel，2002）。Lund-Thomsen (2009)以巴基斯坦卡苏尔制革污染控制项目为例进行实证分析，介绍了在世界自然保护联盟、联合国工业发展组织、联合国开发计划署和挪威国际合作署等环境非政府组织，以及大量卡苏尔公民的共同努力下，公私各方最终形成减污处理项目的成本分担机制（自愿捐款中皮革厂占50%，旁泽普省政府占20%，卡苏尔区政府占15%和卡苏尔乡政府占15%），使得卡苏尔制革污染控制项目总体取得了多赢的结果，显示了PPP在处理公共基础设施问题方面的优势。

这些结果与经典经济理论（代理理论、所有权理论和公共选择理论）的分析是一致的，也证实了一些管理学者关于PPP优越性的观点(Bovaird，2004)。也许这意味PPP的优势（如专业技术改善、管理独立性改善、更加重视经济绩效的控制等）胜过其劣势（管理复杂性、公私双方冲突等）（Nisar，2007）。针对有些研究认为PPP合营企业绩效高的实证分析是由于样本选择偏差：国有企业在PPP前通过重组使盈利能力变强（Dewentert ＆ Malatesta，2001），政府倾向于在公开资本市场出售盈利能力更强的企业，而在不透明私人市场出售盈利能力较差的企业（Megginson et al，2004），也有实证分析表明结果正好相反：PPP前的企业正好是那些业绩更差的企业，并且PPP使合营企业的绩效得以提高（Nisar，2007）。

（三）PPP是无效的

也有不少实证研究认为PPP是低效或无效的。Boardman ＆ Vining (1989)比较了竞争环境中私有、国有与混合所有制三种企业的绩效，认为混合所有制企业绩效不如纯国有企业，这可能是由于公有股东与私人股东之间的冲突造成的。另有研究认为PPP的租赁购买融资协议比传统债权融资的代价更高，“既浪费又有风险”（Bloomfield et al，1998）；PPP项目几乎摧毁了所有参与者--包括市长、地方议会和居民，令人失望（Greve，2003）。在法国，PPP下的供水价格与传统公共采购方式相比提高了 （Chong et al，2006）。另有研究认为PPP高效的实证分析是由于样本选择性偏差导致的：如果选择原本就表现出色的企业进行PPP，结果绩效表现好也是理所当然（Frydman et al，1999）；政府采取“靓女先嫁”的方式目的在于使私有化变得 “好看”（Megginson et al，2004）；其他实证研究发现，在私有化前10年到私有化后5年这段时间内，企业盈利能力呈现倒U型：在私有化前有一个盈利最高点。由于国有企业在私有化前盈利能力就已经变强，所以业绩改善不能归结于所有权的变化 （Dewentert ＆Malatesta，2001）。

此外，实证研究认为PPP并不适合技术、需求等变化快速的部门。特别是在发展中国家，PPP实际效果并不乐观：在拉丁美洲国家，PPP的再谈判事例非常普遍，并且政府违背承诺的事情也时有发生。在中东欧地区，需求预测失误和交易成本过高导致PPP项目非常不成功 （Brench et al，2005）。同时，各界对于PPP是否只是私有化的一种变形、是否会损害公众利益、是否会成为公共基础设施提供的主要方式、是否会缺乏竞争从而缺乏激励等方面问题充满了疑虑和担心（格里姆赛，刘易斯，2008）。总结以上实证研究的结论可以看出，PPP实施国家或地区不同的制度条件、合作中公私双方冲突程度及其化解、风险处理的合理性、合作企业的微观管理有效性以及公共部门是否发挥了有效的作用等，都决定了在实践中能否成功地实施PPP项目。

五、提升PPP实施绩效的思考

（一）进一步完善PPP实施的制度条件

各国民营化效果差异较大的主要原因在于各国制度条件的差异，这已成为学界共识。与此同理，从世界范围看，制度条件不良也是导致PPP南橘北枳的主要原因。PPP作为一种受政治、法律、行政、市场、社会、大众等多种因素制约并影响的公共服务与设施提供机制，制度条件的作用更加明显，尤其是社会经济环境、管制架构、不同部门的特征等具体条件（Monteduro，2012）。因而要为为PPP的成功实施创造良好的制度条件，主要包括两方面相辅相成的内容：一是制度应具有内在激励性，并由此形成动力可以持久地提高产品的生产数量和质量；二是制度应具有内在的节约交易成本的作用，特别是在外部性普遍存在的现代经济中，降低整个社会的交易成本具有特别的意义（格里姆赛，刘易斯，2008）。

（二）消减PPP中公私组织文化冲突

PPP双方应认识到组织文化冲突的负面作用，意识到如不采取包容性的措施将无法解决当前的问题（Hajer ＆ Wagenaar，2003）。双方需要发挥互补性优势，特别是发展一种有效方法建立共同的目标，塑造基于相互信任、理解和信守承诺的共同文化（Van Marrewijk et al，2008）。要减少由于行事逻辑不同而产生的持续性误解和冲突来建立良好的伙伴关系，双方需要通过努力，逐渐理解和欣赏对方的组织规范、思维方式和知识基础。首先，需要双方开诚布公、尽快了解对方的相关基本信息。要通过信息服务和定期会议确保双方了解其共同目标和合资项目公司的新发展，通过频繁的董事会促进相互信任，通过知识基础奠定、价值观交流以及相应的组织行为解释，不断调整和建立公司常规，逐步减少最初的误解和冲突。其次，在理解双方行事逻辑并认可谈判目标的基础上，形成一个协作模式，逐渐建立双方的相互理解、相互信任并明确各自的职责，体会、尊重并融合行政、政治和商业等不同角度的成功标准。第三，尽管双方日渐熟悉，日常协作已不成问题，但由于双方利益并不一致，所以在关键问题的谈判中妥协仍然十分必要。此外，PPP经理要了解和指导公私组织文化间的差异，使大家认识到组织间合作的一个至关重要的环境就是承认组织文化的差异，通过公开交换问题及权衡期望来实现目标，预防误解和期望错位（Marschollek＆ Beck，2012）。

（三）进行合理的风险转移和风险分担

总结起来，合理的风险转移和风险分担应遵循以下原则：将风险转移或分配给更有控制能力或控制风险成本较低的一方，承担的风险程度与风险回报相匹配，承担的风险依据承担能力要设定上限。公私双方可针对项目实际，依据自身优势进行风险分担。私人部门在管理与经济决策相关的商业风险方面具有优势，尽管这些风险涉及一些难以量化的社会价值；而公共治理领域的有关风险则最好由政府部门承担；其他如与公众感知等相关的风险则需要由双方共同承担(Chung et al，2010)。如果风险分担合理，就可以减少政府当局购买新资产和服务的整体风险。同时，政府可以借助向私人部门付费的支付机制及特定的合同条款来降低风险，例如在监狱服务方面，如果出现了囚犯越狱等情况，除支付机制之外，私人部门还将受到合同设计的特定惩罚(Nisar，2007)。此外，由于PPP项目的特殊性，政府承担项目失败时的“兜底”风险，因而公共采购方必须关注私人部门的风险承受能力，而非只看谁的要价最低或出价最高（格里姆赛，刘易斯，2008）。

（四）注重合作企业的微观管理

由于存在组织文化冲突、风险转移及具体项目管理复杂性等多项挑战，所以PPP合作企业的内部管理也是至关重要的。实际上，对合作企业的负面评价，很多就是基于管理的角度（Grossi，2007）。Bovaird（2004）总结了PPP可行的三条主要理由：知识和专门技能融合、管理独立性提高、更关注经济绩效，但管理独立性提高并不代表管理能力能够胜任PPP的挑战。实际上，正是组织文化冲突等内部具体管理失败导致了PPP的失败，但学术界对此却缺乏深入探讨。现存文献通常是在宏观的社会或组织标准下检验PPP，却极少深入了解其内部组织关系和过程控制的管理，缺少微观管理分析和特定阶段分析 （Noble ＆ Jones，2006）。因此需要更加关注合作企业的微观管理，提高PPP过程的质量和有效性（Koppenjan，2005）。

（五）发挥公共部门的重要作用

PPP之所以取代完全私有化成为公共基础设施提供的新潮流，成为新公共管理的重要内容，就在于公共部门在与私人部门的密切合作中，能够更加了解提高公共服务效率的相关知识，并结合自身责任，参与公共服务供给，实现效率与公平双重目标。因此，公共部门既不能成为“甩手掌柜”，也不能成为“橡皮图章”，而是应积极、主动参与其中，并在服务规划、质量控制等涉及公共利益方面发挥核心作用。特别是对于发展中国家，在发展任务艰巨、亟需私人资本进入公共服务领域以促进发展的同时，由于国家和城市正在经历过渡时期，群体边缘化、贫困、公平和基本需求供给等问题比以往任何时候都突出。PPP机制绝不应削弱国家对发展、社会振兴的指导作用，相反应该通过引入更多机制使其得到加强（Houghton，2012）。

（六）渐进式推进PPP

中国经济转轨的成功经验之一在于转轨方式采取了渐进式，这一方式有效地避免了激进式转轨导致的“信息不足”和“信息超载”问题，通过改革积累下步改革的经验，通过增量推进存量效益提高，为经济持续发展开辟了道路。PPP方式作为一种新的公共治理方式，目前并未形成放之四海而皆准的具体模式，非常契合渐进式推进的适应条件。一方面，应总结相关国家、相关行业、相关项目的经验教训，以供具体应用参考；另一方面，应结合自身具体政治、法律、市场等制度条件，由易入难、由简入繁，逐步积累成功经验、扩大试点行业，找到多种适宜模式，推进PPP应用，实现公共基础设施和公共服务提供中效率与公平双赢的结果。

注释：

①据2014年6月9日《中国经济时报》，为落实十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”的改革措施，2013年年底以来，财政部已多次召开PPP专题会议与培训班。2014年4月，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域首批推出80个PPP项目鼓励社会资本参与。5月25日，财政部成立了PPP工作领导小组，从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。同时，相关部门正在加快制定《基础设施和公用事业公私合作法》。10月22日在北京举行的第21届亚太经合组织（APEC）财长会议，通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》，标志着解决亚太区域基础设施筹资难、推进亚太区域互通互联迈出实质性步伐。

［1］Bel,G.&X.Fageda（2009）,“Factors Explaining Local Privatization:A Meta -regression Analysis”,Public Choice 139（1/2）：105-119.

［2］Bel,G.& X.Fageda （2010）,“Partial Privatisation in Local Services Delivery:An Empirical Analysis of the Choice of Mixed Firms”,Local Government Studies 36（1）：129-149.

［3］Blanc-Brude,F.et al （2007）,“Public-private Partnerships in Europe:An Update.Economic and Financial Report”,European Investment Bank.

［4］Blanc-Brude,F.et al （2009）, “A Comparison of Construction Contract Prices for Traditionally Procured Roads and Public-Private Partnerships”,Review of Industry Organization 35：19-40.

［5］Bloomfield,P.et al（1998）,“Innovation and Risks in a Public-private Partnership Financing and Construction of a Capital Project in Massachusetts”,Public Productivity and Review 21（4）：460-471.

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