福建自由贸易试验区海事监管服务模式创新研究

王华明（福州海事局，福建福州350000）

福建自由贸易试验区海事监管服务模式创新研究

王华明
（福州海事局，福建福州350000）

通过对福建自贸区试验区海事监管服务模式创新的意义、机遇、挑战和原则的分析，提出“以法治化”为保障，以 “安全化”为底线，以 “信息智能化”为支撑，以 “措施化”为手段的总体框架和实践路径，以全面提升海事监管效能和服务航运发展能力，更好地服务于国家战略。

自贸区；海事监管；创新

建立福建自贸试验区是党中央、国务院做出的重大决策，是在新形势下推进改革开放和深化两岸经济合作的重要举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义。如何抓住这一重大的历史机遇，全面深化海事改革，探索转变海事管理职能，建立与福建自贸区建设发展相适应的新型海事监管服务模式，提升事中事后监管能力和水平，形成可复制可推广的改革经验，发挥示范带动的积极作用，这成为当前福建海事亟待解决的重要课题。

一、福建自贸试验区建设相关背景和海事监管服务模式创新的意义

（一）福建自贸试验区概况

福建自贸试验区是中国政府设立在福建的区域性自由贸易园区，2014年12月12日由国务院决定设立。自贸区总面积118.04平方公里，包括平潭片区43平方公里、厦门片区43.78平方公里、福州片区31.26平方公里。2015年4月8日，国务院印发了《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》 （国发〔2015〕20号），并于2015年4月21日举行了揭牌仪式，标志着福建启动了新一轮的改革创新和对外开放。

福建自贸试验区围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，充分发挥改革先行优势，营造国际化、市场化、法治化营商环境，把自贸试验区建设成为改革创新试验田；充分发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区；充分发挥对外开放前沿优势，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。

（二）海事监管服务模式创新的意义

福建自贸试验区的设立是为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，以制度创新为核心，贯彻“一带一路”建设等国家战略。航运的发展，尤其自贸试验区的货物国际间自由贸易顺利进行对于整个福建自贸试验区的发展起到至关重要的作用，海事部门作为航运的监管机构，在服务福建自贸试验区建设和发展的重要性是不言而喻的。海事监管服务模式创新的重大意义应从有利于自贸区战略定位和发展目标的实现方面来理解和认识。海事部门应当以自贸试验区为“试验田”，突破发展瓶颈，积极创新监管服务模式、增强海事管理能力，全面提升海事监管效能和服务航运发展能力，更好地服务于国家战略的客观要求。

二、海事监管服务模式创新的机遇、挑战和原则

（一）在福建自贸试验区建设中的机遇

在福建自贸试验区建设中，海事部门作为航运的监管机构面临着重要的机遇。福建自贸试验区中的各项业务无疑将涉及到众多职能主管部门，要强化监管部门协作，提升海事服务水平。福建自贸试验区实行负面清单管理模式，很多项目无须审批，只需备案，有助于促成公开透明管理制度，提升航运服务功能。福建自贸试验区探索具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式，进一步开放航运服务领域，有助于推动拓展非传统领域海事服务，增强海事监管与服务综合效能。

（二）在福建自贸试验区建设中的挑战

在福建自贸试验区的建设中，海事监管服务模式创新还面临着诸多挑战。海事相关业务尚没有形成比较完整的制度体系，涉及国际船舶登记制度、船舶进出港报告制、航运服务领域开放措施等的具体操作管理办法更是处于探索中。海事部门在精通福建自贸试验区建设的人才相对匮乏、经验不足、创新精神不够，如何培养与福建自贸试验区发展相适应的一流海事人才队伍，是迫在眉睫的现实问题。建设过程中涉及政府功能的重新配置、监管思路和制度的创新，建立与福建自贸试验区相配套的海事监管服务模式亟须解决的一个问题。

（三）海事监管服务模式创新的原则

1.福建自贸试验区建设的独特本质决定了海事监管服务模式创新的理念高度

福建自贸试验区从根本上来说是国家全面深化改革、扩大开放的“试验田”，这一本质决定了其核心在于制度创新。在建设广度上，不仅在于促进贸易和投资便利化，而且涉及政府职能转变、管理模式创新等方面的改革任务，要通过制度的创新建设21世纪海上丝绸之路核心区和两岸经济合作的示范区；在改革深度上，改革处于“深水区”，主要是机制体制层面的改革，而非技术层面、作业流程的改革，要彻底转变海事传统的管理制度，做到管少、管准、管精和管好，全面提升海事监管效能；在发展高度上，要为全面深化改革和扩大开放积累新经验，发挥示范带动的积极作用，在立足于“可复制可推广”的基础上，形成一批有分量、有突破和有效能的改革成果。上述三个维度的独特性是思考和推进福建自贸试验区海事监管服务模式创新的立足点和出发点。

2.福建自贸试验区管理的现状分析是海事监管服务模式创新的现实基础

海事管理制度经过多年的探索和实践，已经形成较为全面和稳固的架构，但仍存在与新形势、新要求不相适应之处。福建自贸试验区是新生事物，在福建自贸试验区举措中的国际船舶登记制度、船舶进出港报告制度、汽车平行进口和外贸集装箱的捎带等多元的新业务，自贸试验区下的新监管对象、监管形式与监管要求给海事带来新的挑战。在福建自贸试验区管理的现状下，海事面临的执法环境更为复杂，如何防范“新老风险叠加”是我们面临的重要课题。

3.福建自贸试验区改革的重要辩证关系是海事监管服务模式创新的方向把握

一是局部试验与制度创新协同推进。在改革创新中，既要敢于大胆突破又要坚持依法办事，既要探索尝试又要建立制度，既要考虑先行先试的特殊性又要注重可复制可推广的普遍性；二是贸易便利化与安全监管统筹兼顾。在改革创新中，既要一线放开又要二线管好管住，既要精简事前审批又要提升事中事后监管能力，管好管住是前提是基础，在有效监管和风险可控情况下，以高效便捷为出发点精简事前审批，实现最大程度的贸易便利化；三是自身变革与服务市场相互促进。在改革创新中，既要深入研究，彻底解决制约自身发展、制约管理效能的瓶颈，要求积极回应外部市场需求；既要解决企业的诉求和困难，又要注重顶层设计，统筹推进海事自身的改革与转型。

三、海事监管服务模式创新的路径思考

总体来说，福建自贸试验区的海事监管服务模式创新，就是要以“法治化”为保障，以“安全化”为底线，以“信息智能化”为支撑，以“措施化”为手段，通过推进简政放权、深化功能拓展、优化作业流程、革新管理手段等举措，切实转变职能，全面履行海事管理职能，在充分防控各类风险的前提下最大程度地促进便利化。

（一）完善法律法规体系建设

目前，除了《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》和《中国（福建）自由贸易试验区管理办法》外，尚没有完整涉及自由贸易试验区海事法律制度的法律规范。具体来说，在宏观层面上，可以借鉴上海自贸区的经验，首先由福建省人大出台《中国（福建）自由贸易试验区条例》这一地方性法规，将自由贸易试验区海事法律制度纳入调整；在微观方面上，有两个层级（由交通运输部海事局和福建海事局）加强对国际船舶登记制度、船舶进出港报告制度的研究，出台相关自由贸易试验区海事规范性政策文件，为海事在自由贸易试验区建成设中开展业务提供法律保障。

（二）提升海事行政管理效能

海事政务入驻福建自由贸易试验区各综合服务大厅，将“区内事、区内办”作为自由贸易试验区范围内政务受理工作的总体原则，以最大程度便利行政相对人为出发点，统筹海事受理及人员适时布点调整、优化受理项目便民功能，推进电子政务建设，强化区内受理政策创新特色。调整、下放一批行政审批事项，做到应放尽放、应简尽简、便民利民、依法推进。前置审批从简，在依法依规的前提下，缩短审批时限、简化审批流程、延长审批时效。利用“单一窗口”建设，加快海事电子政务建设步伐，改进海事传统监管服务模式，积极对接福建自由贸易试验区公共管理信息平台，推进部门间建立信用信息互通共享机制，配合地方政府推动国际贸易一般货物“一单多报”模式，实现海事规费的网上支付和降低危险货物谎报瞒报行为。

（三）强化诚信建设和事中事后监管

推行航运相关企业安全评级和深化诚信管理。与福建自由贸易试验区相关政府部门共同探索建立航运公司诚信体系，实现科学合理的安全评级和分级管理，激励航运企业自主加强安全管理。依托海事大数据，向相关机构发布科学、权威的海事安全评级信息，积极主动的与金融、保险等航运服务机构对接，使海事安全评价、诚信等级信息成为金融、保险等机构开展航运企业融资、投保等业务时的重要参考。吸引企业自主申请、自愿承诺，创造竞争有序、公开透明的航运经济发展环境。海事履行监督检查职能，通过细化监管项目、量化监管项目抽查覆盖率，优化安全监管模式、完善安全监管格局，将经审核过的区内企业违法、违规及不诚信记录作为诚信管理污点信息及时公开，形成跨部门、跨地区、跨行业失信行为联合惩戒机制。

（四）确立可复制做法推出机制

形成创新孵化机制。前期对涉及福建自由贸易试验区建设项目进行试点，试点初步成功后由主管业务部门牵头组织后评估，并出具书面后评估意见，对确需突破福建海事局或者交通运输部海事局制定的规范性文件或政策限制的，经实践证明行之有效的做法，需要修改福建海事局颁布的规范性文件或政策的，由相关职能部门启动修改程序；需要修改交通运输部海事局颁发的规范性文件或政策的，由法规部门请示交通运输部部海事局通过修改规范性文件或政策的形式予以推广；对确需突破其它等级规范性文件或者法律法规规章限制的，由法规部门拟定调整方案，报上级部门进行调整后予以实施。对涉及进出港船货一站式申报的相关软件功能进行优化、整合，及时梳理、统计业务开展的外部信息需求（包含海关、检验检疫等单位的监管信息），依托“单一窗口”建设，发挥船舶动态监控中心数据支撑作用，整合全局各项业务数据，建立全局大数据集成库并进行科学管理、动态维护。

（五）细化海事监管创新科目

完善国际航行船舶进出口岸无纸化查验，在国际航行船舶进出口岸海事电子查验系统实现“一次录入、多家申报、远程打印”的基础上，积极协调政府口岸部门将国际航行船舶进出口岸电子查验作为“单一窗口”建设成熟项目率先推出。完善海事集约登轮检查制度，完善复式航道交通组织，提升福建自由贸易试验区船舶通航等级，结合目前福建自由贸易试验区范围内进出港船舶类型特点，开发船舶动态智能编制系统，提升福建自由贸易试验区船舶通航优先等级。支持邮轮游艇产业发展，在邮轮现场查验、游艇俱乐部管理、简化游艇登记等支持邮轮游艇产业发展举措的基础上，进一步推动邮轮监管手续简化、开展邮轮进出口岸预验放、推动游艇服务人才培养、设立综合服务机构等。实施国际航行船舶防污染作业远程监管，基本实现了无线网络的全覆盖，防污染作业单位通过手机等手段实时传输现场作业照片或视频成为可能，一线执法部门完善相关软硬件设备设施，实现防污染作业的远程监控。开展船舶港内安全作业实时动态监管，推出船舶港内安全作业电子报备，通过APP手机客户端软件开启船舶港内作业实时监控模式，通过配备相应的终端设备，完善信息化系统，实现对现场作业的实时监控。简化涉水工程审批手续，为福建自由贸易试验区涉水工程建设出台“先行先试”政策，简化部门审批流程，保障福建自由贸易试验区涉水工程建设进度。延伸危险货物监管服务，推动内陆无水港建设，加快危险货物监管模式的改革，将海事对危险货物的监管延伸至内陆无水港，进一步健全无水港的口岸要素和海事要素，率先实现对无水港危险货物的“异地申报、异地查验、异地放行、远程监管、一站式验放”的监管模式。实现货物集中查验，落实国务院“三互”要求，福建自由贸易试验区内货物实现“集中查验、联合验放”，推动建立海关、检验检疫、海事三部门组成的联合查验机制，设立联合检验区，对货物进行集中验放，避免重复查验，加快通关效率。研究推出适用于福建自由贸易试验区政策的集装箱货物监管模式，提高集装箱货物的口岸通关效率。进一步推动相关部门利用福建自由贸易试验区政策优势，完善国际船舶登记制度体系，努力实现吸引中资方便旗船舶（商船）回归的目标。

（六）扶植相关企业的发展

以国际管理公司DOC、SMC证书发放为抓手，促进中国国际船舶管理公司管理水平的升级。一旦在自贸区设立外资国际船舶管理公司，领土属性决定了，公司的DOC证书，旗下船舶的SMC证书，仍由中国海事主管当局或其认可的机构审核发放。加快船员适任评估示范中心建设，推动船员适任评估示范中心建设，吸引更多海员外派机构、船员服务机构、航运公司及高级海员、高级航运管理人才、船舶代理、船舶供应、修造、防污染等企业落户自贸区，谋划好船员适任评估示范中心建设的主体和运营模式，加快推进。推广自由贸易区货物减免政策，促进投资与贸易便利化，推动实现对保税货物免征港口建设费，对国内水转水货物免征港口建设费，对低值货物暂免征收港口建设费。争取政策支持，扶持自贸区内的船舶修造业，因为自贸区建造、修理的船舶，直接出口（不产生进出关行为）的，可以避开船舶出口税收，其来自国外设备零部件仅仅在自贸区内使用也可以享受免税；开发良好的岸线资源，减少船舶修造业成本，增加港口船舶修造功能，繁荣区内船舶修造业。

（七）全方位培养海事人才队伍

福建自由贸易试验区的建设发展需要一流的海事监管机构，更需要一流的海事管理人才。海事部门应该进一步加大人才队伍建设的力度，增强与发达国家和地区的海事部门交流与合作，建立长效机制，不断开展各级海事调查官、船舶污染事故调查官、船舶安全检查员、ISM审核员、VTS值班人员等培训，加快培养与自贸区发展相适应的海事专业人才队伍。另外，也可以与高等院校、企业合作，培养相应的人才队伍。

四、结束语

以福建自由贸易试验区这一重要而难得的历史机遇为契机，创新海事监管服务模式，对转变海事职能、提升管理效能、增强航运服务功能至关重要。海事部门应当切实转变观念，积极探索、大胆突破，以成为深化两岸经济合作的示范区和建设21世纪海上丝绸之路核心区为目标，以公正开放透明的制度规则为框架，以自由贸易试验区管理现状为基础，以简政放权、模式创新、流程再造为路径，全面推动海事监管服务模式改革，更好地服务于自由贸易试验区的国家战略，审时度势，抓住机遇，迎接挑战，有所作为，保障福建自贸试验区这艘大船开得更稳、更远。

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2015-06-20